徐艷芳

摘要作為一項全國通行的社會救助措施，在進行相應(yīng)立法實踐時，應(yīng)同時兼顧民法的公平原則和經(jīng)濟法的社會本位原則以及行政法的合理性原則進行綜合考慮。本文主要就基金立法中法律名稱、宗旨、結(jié)構(gòu)三個方面提出個人的一些看法

關(guān)鍵詞救助基金立法體系法律宗旨

一、道路交通事故救助基金的法律淵源及立法層次

道路交通事故社會救助基金的本質(zhì)是社會救助，是指國家和社會對因在各種情況下陷入生存困境的公民，給予財物和生活上的救助，保障其最低生活水平并提供其發(fā)展所采取的決策及行動。“現(xiàn)代福利國家對公民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的具有保障義務(wù)，各國應(yīng)當從再分配的角度對這部分經(jīng)濟關(guān)系進行規(guī)制和調(diào)整”則為救助法的產(chǎn)生提供了理論依據(jù)，許多國家和地區(qū)也都通過立法的形式正式確立了道路交通事故救助基金制度。因此，救助基金制度在設(shè)計上自然應(yīng)遵循勞動與社會保障法領(lǐng)域的價值和理念。在一些地方，設(shè)立救助基金的沉重負擔(dān)導(dǎo)致了行政上與財政部委屬同一級別的省級地方政府產(chǎn)生抵觸情緒，不愿意受《試行辦法》約束——因為作為制定方的財政部等并不承擔(dān)任何實質(zhì)性的義務(wù)，所以至今相當一部分省份尚未出臺配套制度。而且，完整的法律規(guī)范，其結(jié)構(gòu)上的要件之一是法律后果，即法律關(guān)系主體違反法律規(guī)范應(yīng)承擔(dān)何種法律責(zé)任。我國《立法法》第8、9條有嚴格規(guī)定，有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰，應(yīng)由全國人大制定，并且全國人大也不得將這些事項的立法，授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)。根據(jù)這些規(guī)定，國務(wù)院所屬部門在制定救助基金管理辦法時，就不可能在法律責(zé)任方面做出嚴厲規(guī)定，這對救助基金管理人員和相關(guān)責(zé)任主體的威懾力不夠。鑒于此，救助基金制度作為特別法，應(yīng)由全國人民代表大會常務(wù)委員會制定法律名稱、宗旨、結(jié)構(gòu)等，同時提升立法效力層次，使得完善的救助基金立法得以有效的實施。

二、道路交通事故救助基金的立法選擇

上文中，既然已明確全國人民代表大會常務(wù)委員會是行使救助基金立法權(quán)的擁有者，那么在“一元兩級多層次”的立法體制下，究竟該制定何種法律法規(guī)，各地方行政單位又該如何具體實施，關(guān)于法律位階等問題亟待解決。這里筆者主要就基金立法中法律名稱、宗旨、結(jié)構(gòu)三個方面提出個人的一些看法。

首先，我們先參考一下南非關(guān)于交通事故救助基金的立法。即舉1996年的南非交通事故社會救助基金法為例，其統(tǒng)籌兼顧機動車事故行政救助和基金管理于一體，是為交通事故社會救助法律的杰出代表。《南非交通事故社會救助基金法》詳細從交通事故行政救助，基金的管理方法、法律代理、法律責(zé)任以及基金合作機制等28個方面對基金的行政救助和基金管理作了規(guī)定，從而有機整合了基金的行政救助的政府職能和具有法人性質(zhì)的基金職能。其與南非2005年修補頒布的《交通事故社會救助基金修正案》以及2008年南非政府為規(guī)范政府監(jiān)督而制定的道路交通事故社會救助法規(guī)，共同構(gòu)成了最新的南非交通事故社會救助法的立法體例。

在立法模式的選擇與構(gòu)建上，我們完全可以參考南非的模式，在充分協(xié)調(diào)完善我國現(xiàn)有的《道路交通安全法》和《交強險條例》的基礎(chǔ)上補充制定《中華人民共和國交通事故社會救助基金法》，應(yīng)注意此三者在法律適用上避免沖突或是競合，遇具體案例即可分別適用各司其職各盡所能。立法宗旨可參考南非，即：以進一步建立和完善交通事故社會救助基金為立法目的，主旨在于建立一個，以為那些在交通事故中受到嚴重傷害的人們提供社會救助和幫助為目的的基金法人。

三、建立一套系統(tǒng)而完善的救助基金法律運行體系

《試行辦法》規(guī)定救助基金的體制為政策統(tǒng)一、地方籌集、分級管理、分工負責(zé)，但與救助基金的本質(zhì)要求尚有其差距。救助基金內(nèi)在的功能要求和本質(zhì)屬性要求在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的救助基金管理部門，為方便資金在全國內(nèi)流動，應(yīng)當采取統(tǒng)一收支的方式實現(xiàn)共同賬戶管理模式，執(zhí)行統(tǒng)一的救助要件、救助范圍及救助標準。然而，現(xiàn)行的以地域為界，分而治之的模式極可能導(dǎo)致市縣在制定其相應(yīng)救助基金制度時，彼此間存在較大差異，導(dǎo)致基金救助制度出現(xiàn)地方性的分裂。更重要的是，救助基金的功能得以發(fā)揮的前提是資金來源穩(wěn)定，數(shù)額充足。然而各省所在地機動車數(shù)量及其投保率的不同導(dǎo)致各地保險公司的交強險保費收入及其營業(yè)稅不平衡，最終會導(dǎo)致救助基金來源上各省份不均衡。何況各地交強險保費收入與事故發(fā)生率之間的關(guān)系不呈正比例關(guān)系。那么，不同省份交通事故的受害人所獲得救助基金的救助程度就會存在顯著差異，“同命不同救助”的悲劇將上演，而這顯然是與基金公平公正的內(nèi)在要求嚴重相悖逆的。

為力求建立一套系統(tǒng)而完善的救助基金法律運行體系，首當其沖的是加強組織建設(shè)。在交通事故社會救助基金立法機制設(shè)計上可以借鑒德國的相關(guān)做法，首先制定全國統(tǒng)一的基本救助標準和救助要件，在此基礎(chǔ)上允許各省因地制宜，制定符合地區(qū)實際經(jīng)濟水平的補充性規(guī)定細則。

參考文獻：

[1]董晶.我國道路交通事故社會救助基金法律問題研究[D].西南政法大學(xué)2009年碩士學(xué)位論文，第29頁.

（作者單位：寧波大學(xué)）