楊連星　張杰

摘要：建立符合中國國情與發(fā)展特色的城鎮(zhèn)化指標(biāo)體系，是提高我國城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的基礎(chǔ)所在?，F(xiàn)階段城市化發(fā)展質(zhì)量的衡量和測(cè)度存在諸多問題與挑戰(zhàn)，與我國快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程存在脫節(jié)和背離，同時(shí)也極大制約了城鎮(zhèn)化宏觀調(diào)控政策的推進(jìn)與實(shí)施。基于此，文章在系統(tǒng)梳理國內(nèi)外城鎮(zhèn)化質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，提出了我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系初步優(yōu)化措施。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；質(zhì)量國際指標(biāo)；生態(tài)環(huán)境；優(yōu)化措施

一、 引言

現(xiàn)階段我國城鎮(zhèn)化水平處于快速增長時(shí)期，隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，農(nóng)村人口、地域、生產(chǎn)生活方式等實(shí)現(xiàn)了與城市要素的“量化”和“同化”過程。但是當(dāng)前片面追求城市規(guī)模的增長模式，往往忽略了城市化質(zhì)量水平的提升。而一國城市化質(zhì)量水平，關(guān)系到城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、城市人居環(huán)境的改善以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

對(duì)于當(dāng)前的城鎮(zhèn)化指標(biāo)體系而言，現(xiàn)有的指標(biāo)體系與我國快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程與發(fā)展存在脫節(jié)與背離。城鎮(zhèn)化指標(biāo)體系的缺失和不足，一方面對(duì)我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量的衡量存在偏差和局限，另一方面也不能充分發(fā)揮其對(duì)城鎮(zhèn)化質(zhì)量的引領(lǐng)和示范效應(yīng)，使得地方政府在唯GDP的考核激勵(lì)中，忽略了城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而使得我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中社會(huì)與環(huán)境問題凸顯（陳雨露，2013）。因此，有必要建立一整套科學(xué)規(guī)范的城市化指標(biāo)體系來測(cè)度城市化的深層次內(nèi)涵與水平。

對(duì)于城市化的指標(biāo)構(gòu)建，國內(nèi)外仍然對(duì)“城市地區(qū)”沒有統(tǒng)一的概念，但是根據(jù)國內(nèi)外對(duì)城市化的研究評(píng)價(jià)，基本可以通過經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)、物質(zhì)、政治五大因素來界定“城市地區(qū)”（Frey & Zimmer，2001）。因此，作為城市化內(nèi)涵的外在體現(xiàn)形式，城市化指標(biāo)是城市化質(zhì)量的重要體現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)城市化指標(biāo)體系的優(yōu)化，不僅有利于準(zhǔn)確衡量和測(cè)度城市化進(jìn)程，同時(shí)也能為國家各項(xiàng)就業(yè)、環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施等方面的政策實(shí)施提供充足的依據(jù)和支撐，進(jìn)而對(duì)宏觀調(diào)控政策的實(shí)施提供事實(shí)依據(jù)。

二、 我國城鎮(zhèn)化指標(biāo)體系優(yōu)化的必要性分析

1. 城鎮(zhèn)化人口指標(biāo)統(tǒng)計(jì)存在分歧，城鎮(zhèn)二元結(jié)構(gòu)矛盾和“被城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象突出。在現(xiàn)有的年鑒中，《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中城鎮(zhèn)人口使用的是常住人口統(tǒng)計(jì)口徑，《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》公布的地級(jí)以上城市的市轄區(qū)人口和縣級(jí)市的市域總?cè)丝冢际遣捎霉膊块T的戶籍人口數(shù)據(jù)，而住建部的《中國城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》中的城鎮(zhèn)人口數(shù)據(jù)，也是使用公安部門的戶籍人口數(shù)據(jù)。因此，在城鎮(zhèn)化衡量中以戶籍人口替代常住人口，不僅使得城鎮(zhèn)化人口存在較大的出入，而且容易忽視大量外來人口的公共服務(wù)。此外，在現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)年鑒中常住人口存在數(shù)據(jù)不全、缺乏連貫性等問題，對(duì)于城鎮(zhèn)化人口指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)中往往忽略了城鎮(zhèn)中常住農(nóng)業(yè)人口和暫住人口。具體來看，現(xiàn)有數(shù)據(jù)并未涵蓋區(qū)縣和鎮(zhèn)的常住人口數(shù)量；“撤縣設(shè)區(qū)”等行政區(qū)劃調(diào)整，夸大了一些行政級(jí)別較高城市的人口規(guī)模。

在城市化進(jìn)程中被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口的2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，是名義上的城市人口數(shù)。其戶籍人口中的非農(nóng)人口率低于城鎮(zhèn)化率，反映出城鎮(zhèn)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“被城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象突出。

2. 常住人口統(tǒng)計(jì)中反映農(nóng)民工市民化等指標(biāo)存在缺失。在我國快速城市化進(jìn)程中，城鎮(zhèn)化統(tǒng)計(jì)中反映農(nóng)村移民以及農(nóng)民工市民化等相應(yīng)指標(biāo)存在缺陷，使得作為常住人口重要組成部分的農(nóng)民工群體的城市化質(zhì)量衡量存在較大的困難。從現(xiàn)有的年鑒統(tǒng)計(jì)中，雖然將大部分農(nóng)民工作為常住人口進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，但是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶人數(shù)（萬人）的指標(biāo)統(tǒng)計(jì)仍然缺失。

在就業(yè)狀況方面，農(nóng)民工規(guī)模狀況在現(xiàn)有年鑒中未能加以涵蓋。目前涉及農(nóng)民工就業(yè)狀況的區(qū)分，在統(tǒng)計(jì)年鑒中僅有以戶籍劃分為城鎮(zhèn)就業(yè)人員與鄉(xiāng)村就業(yè)人員，而根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局抽樣調(diào)查結(jié)果，2013年全國農(nóng)民工總量26 894萬人，因此加強(qiáng)對(duì)常住人口中農(nóng)民工規(guī)模的統(tǒng)計(jì)十分有必要。在分行業(yè)中就業(yè)人員的統(tǒng)計(jì)僅局限于城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員，對(duì)農(nóng)民工的統(tǒng)計(jì)也是缺失的。此外，城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員指有非農(nóng)業(yè)戶口，并在當(dāng)?shù)貏趧?dòng)保障部門進(jìn)行失業(yè)登記的人員，并未涵蓋常住人口中農(nóng)民工失業(yè)情況。同時(shí)在就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系指標(biāo)方面，農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)比例等指標(biāo)也未涵蓋。

在收入、消費(fèi)以及居住狀況等城市生活狀況方面，現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)年鑒中對(duì)收入以及消費(fèi)的統(tǒng)計(jì)分析分為城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民，將農(nóng)民工群體統(tǒng)一作為城鎮(zhèn)居民中的常住人口統(tǒng)一衡量，因此很難發(fā)掘常住人口中農(nóng)民工收入以及消費(fèi)支出的具體狀況；住房狀況中，僅有城鎮(zhèn)居民家庭人均住房消費(fèi)現(xiàn)金支出，而根據(jù)《2013年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，農(nóng)民工務(wù)工所在城市規(guī)模越大，越依靠租房方式解決居住問題，因此有必要對(duì)農(nóng)民工住房狀況加以考量。此外，對(duì)常住人口中，農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的水平的考量，現(xiàn)有年鑒中以城鎮(zhèn)居民為單位，而單位為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)等社會(huì)保障狀況，在當(dāng)前的年鑒中未能涵蓋。

3. 現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)中城鎮(zhèn)化面積存在顯著分歧與差異。新型城鎮(zhèn)化不再過度追求城市規(guī)模的擴(kuò)大、城市空間的擴(kuò)張，而是著重提升城市的文化、公共服務(wù)等內(nèi)涵為中心的城鎮(zhèn)化質(zhì)量，明確要求“人均城市建設(shè)用地嚴(yán)格控制在100平方米以內(nèi)，建成區(qū)人口密度逐步提高”，因此土地的高效集約利用，直接關(guān)系到城鎮(zhèn)化的水平與質(zhì)量。現(xiàn)有年鑒中對(duì)城鎮(zhèn)化面積衡量方面主要存在以下類別（見表1）。

從表1的定義來看，城區(qū)面積與建成區(qū)面積相聯(lián)系，對(duì)于城區(qū)面積的統(tǒng)計(jì)部分涵蓋了鎮(zhèn)區(qū)以及城鄉(xiāng)結(jié)合部等面積，不能有效反映劃分標(biāo)準(zhǔn)中的城區(qū)面積狀況，造成了相應(yīng)城區(qū)人口統(tǒng)計(jì)衡量不準(zhǔn)確；現(xiàn)有的年鑒中《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》的市區(qū)面積統(tǒng)計(jì)以行政區(qū)域面積劃分，其范圍往往大于城區(qū)面積，并且涵蓋郊區(qū)面積等，與城鄉(xiāng)劃分標(biāo)準(zhǔn)相沖突，同時(shí)缺乏進(jìn)一步對(duì)郊區(qū)等面積的單獨(dú)統(tǒng)計(jì)；此外，對(duì)于縣級(jí)城市建設(shè)的統(tǒng)計(jì)，僅有行政區(qū)域土地面積與建成面積，缺乏對(duì)城區(qū)面積的統(tǒng)計(jì)。

4. 現(xiàn)有城市資源和生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)存在缺失與不足。我國城市化發(fā)展到目前階段，資源環(huán)境的瓶頸制約作用日益加劇，城市資源和生態(tài)環(huán)境的承載壓力增大，我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中明確指出要按照“生態(tài)文明、綠色低碳”的原則，把生態(tài)文明理念全面融入城鎮(zhèn)化進(jìn)程。但當(dāng)前對(duì)于城市資源和生態(tài)環(huán)境的評(píng)價(jià)指標(biāo)，總體上忽略了城鎮(zhèn)化發(fā)展的能力、潛力以及相應(yīng)的城市病等資源環(huán)境和生態(tài)指標(biāo)的構(gòu)建。

在城市能源生態(tài)狀況指標(biāo)方面，首先缺乏對(duì)現(xiàn)有城市能源利用現(xiàn)狀的考察和衡量，對(duì)于城市能源狀況的統(tǒng)計(jì)僅局限于能源消費(fèi)（總量以及按用戶分類）、燃?xì)馄占奥实戎笜?biāo)，缺乏對(duì)能源利用現(xiàn)狀中可再生能源的統(tǒng)計(jì)。在能源消耗的結(jié)構(gòu)以及集約利用方面，現(xiàn)有指標(biāo)往往突出能源消耗總量，比如用電情況、煤氣及液化石油氣供應(yīng)及利用情況等的統(tǒng)計(jì)，缺乏對(duì)能源消耗結(jié)構(gòu)中各占比變化、集約利用情況的統(tǒng)計(jì)。

在城市智能指標(biāo)方面，國外普遍采用公共交通智能定點(diǎn)數(shù)量來衡量；在城市熱島效應(yīng)方面以建筑材料的太陽能反射指數(shù)衡量；在空氣質(zhì)量方面以二氧化氮濃度、二氧化硫濃度、懸浮顆粒物濃度、大氣污染超規(guī)次數(shù)等衡量；在城市垃圾處理指標(biāo)方面以人均生成垃圾量、回收和充分降解垃圾比例、人均收集的家庭垃圾數(shù)等衡量。而我國對(duì)于上述指標(biāo)統(tǒng)計(jì)是缺失的。

三、 城鎮(zhèn)化質(zhì)量統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系現(xiàn)狀分析

1. 中國城鎮(zhèn)化質(zhì)量指標(biāo)體系。在政策性指標(biāo)評(píng)價(jià)方面，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》指出，按照走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路、全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的新要求，實(shí)踐“以人為本、四化同步、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、集約高效、生態(tài)文明、市場(chǎng)主導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃”的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，從而最終實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化體制機(jī)制不斷完善的目標(biāo)（評(píng)價(jià)指標(biāo)見表2）。該指標(biāo)體系中，在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)、城市可持續(xù)發(fā)展能力、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化以及城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機(jī)制等方面均有相應(yīng)的指標(biāo)闡述。

對(duì)于城市化質(zhì)量的研究中，國內(nèi)研究均認(rèn)為城市化質(zhì)量體系應(yīng)該涵蓋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、生活質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展等維度（辜勝阻、楊威，2012）。部分學(xué)者將城市化進(jìn)程是否與工業(yè)化發(fā)展程度相適應(yīng)，作為城市化發(fā)展質(zhì)量的衡量基礎(chǔ)（李明秋、郎學(xué)彬，2011），這顯然存在極大的局限性，工業(yè)化程度的提升只能體現(xiàn)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，與上述界定存在偏頗與分歧。其次，大多數(shù)學(xué)者（簡新華、黃錕，2011；進(jìn)高效、包容，2014）將城市化質(zhì)量具體表達(dá)為三個(gè)維度：物質(zhì)文明、精神文明以及生態(tài)文明，雖然三大文明對(duì)城市化質(zhì)量內(nèi)涵的界定存在一定的局限性，但是與我國當(dāng)前的生態(tài)文明社會(huì)的構(gòu)建內(nèi)在邏輯是一致的。

2. 國際城鎮(zhèn)化統(tǒng)計(jì)指標(biāo)現(xiàn)狀。在國際城鎮(zhèn)化指標(biāo)研究方面，主要有兩個(gè)代表性研究：《重塑世界經(jīng)濟(jì)地理報(bào)告》和《貧民窟的挑戰(zhàn)——全球人類住區(qū)報(bào)告》。其中，在《重塑世界經(jīng)濟(jì)地理報(bào)告》中對(duì)于城鎮(zhèn)化統(tǒng)計(jì)指標(biāo)主要著重于人口的發(fā)展，即體現(xiàn)以人為本的城鎮(zhèn)化思想，主要的指標(biāo)是城鎮(zhèn)人口比重、受教育程度、預(yù)期壽命和貧富差距等。聯(lián)合國人居署的國家層面的城鎮(zhèn)化質(zhì)量統(tǒng)計(jì)指標(biāo)較為完善和全面，涉及的主要指標(biāo)分農(nóng)村和城市兩個(gè)層面，以6個(gè)一級(jí)指標(biāo)、20個(gè)二級(jí)指標(biāo)對(duì)城鎮(zhèn)化質(zhì)量予以詳細(xì)地測(cè)度和衡量（見表3）。

經(jīng)歷了快速城市化的國外諸多國家，在城市化方面基本面臨著相同問題，本文從社會(huì)、經(jīng)濟(jì)以及環(huán)境等三方面綜述了國際可持續(xù)城市化指標(biāo)體系的運(yùn)用與實(shí)踐，從而為本文的城市化指標(biāo)體系的優(yōu)化提供借鑒與參考。

四、 城鎮(zhèn)化指標(biāo)體系的初步優(yōu)化措施

城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的問題，一定程度上與現(xiàn)階段指標(biāo)體系未能準(zhǔn)確衡量和反映城市化進(jìn)程中的問題有關(guān)，而這與城鎮(zhèn)化相關(guān)指標(biāo)的缺失存在直接的關(guān)聯(lián)?；谖覈擎?zhèn)化現(xiàn)狀以及存在的問題，本文在厘清城鎮(zhèn)化評(píng)價(jià)的相關(guān)指標(biāo)基礎(chǔ)上，從城鎮(zhèn)化規(guī)劃指標(biāo)、數(shù)量和質(zhì)量指標(biāo)等方面對(duì)現(xiàn)有城鎮(zhèn)化體系進(jìn)行初步優(yōu)化。

首先，對(duì)于城鎮(zhèn)化率的統(tǒng)計(jì)方面，實(shí)現(xiàn)按常住人口統(tǒng)計(jì)口徑進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，弱化戶籍人口統(tǒng)計(jì)帶來的城鎮(zhèn)化率的差異，同時(shí)增加城鎮(zhèn)中常住農(nóng)業(yè)人口和暫住人口，以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶人數(shù)（萬人）等指標(biāo)，以全面反映我國常住人口統(tǒng)計(jì)口徑下城鎮(zhèn)化人口結(jié)構(gòu)以及差異。

對(duì)于農(nóng)民工等常住人口指標(biāo)衡量方面，解決現(xiàn)有指標(biāo)的缺失問題。一方面，加強(qiáng)對(duì)常住人口中農(nóng)民工規(guī)模的統(tǒng)計(jì)，增加城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員中農(nóng)民工失業(yè)情況以及農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)比例等指標(biāo)。另一方面，將農(nóng)民工群體統(tǒng)一作為城鎮(zhèn)居民中的常住人口中的分樣本衡量，即增加農(nóng)民工收入以及消費(fèi)支出指標(biāo)、農(nóng)民工住房指（下轉(zhuǎn)第96頁）標(biāo)以及參加社會(huì)保險(xiǎn)的水平等社會(huì)保障狀況指標(biāo)，以全面衡量常住人口的城市化質(zhì)量。

在城區(qū)面積統(tǒng)計(jì)方面，進(jìn)一步細(xì)化面積統(tǒng)計(jì)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于城區(qū)面積的統(tǒng)計(jì)，進(jìn)一步區(qū)分鎮(zhèn)區(qū)以及城鄉(xiāng)結(jié)合部等面積，從而有效反映劃分標(biāo)準(zhǔn)中真實(shí)的城區(qū)面積狀況；對(duì)于市區(qū)面積統(tǒng)計(jì)，進(jìn)一步對(duì)郊區(qū)等面積實(shí)行單獨(dú)統(tǒng)計(jì)；增加對(duì)縣級(jí)城市建設(shè)中的城區(qū)面積的統(tǒng)計(jì)。在城市用地結(jié)構(gòu)指標(biāo)方面，從基于城區(qū)面積準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)有各用地結(jié)構(gòu)以及比例分布加以區(qū)分。對(duì)于地區(qū)生產(chǎn)總值（當(dāng)年價(jià)格），基于上述面積分類下的區(qū)域生產(chǎn)總值加以劃分，有效衡量區(qū)域經(jīng)濟(jì)密度。

在城市能源生態(tài)狀況指標(biāo)方面，進(jìn)一步突出對(duì)于生態(tài)優(yōu)化以及資源集約等指標(biāo)統(tǒng)計(jì)，增加可再生資源在能源中的比重、能源利用強(qiáng)度等指標(biāo)，構(gòu)建對(duì)能源消耗結(jié)構(gòu)中各占比變化、能源單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的利用強(qiáng)度等指標(biāo)。對(duì)于綠色城市建設(shè)指標(biāo)方面，增加由政府認(rèn)證的綠色建筑數(shù)量、建筑節(jié)能、節(jié)水狀況作為綠色基礎(chǔ)設(shè)施的衡量指標(biāo)。

最后，對(duì)于城市生活環(huán)境指標(biāo)方面，進(jìn)一步完善反映城市生活質(zhì)量的相關(guān)指標(biāo)。在城市公共交通方面，在現(xiàn)有指標(biāo)基礎(chǔ)上增加居民出行時(shí)間、出行方式、交通能源的利用強(qiáng)度、交通擁堵小時(shí)數(shù)等指標(biāo)，從而有效地反映城市居民綠色生活以及交通狀況；在城市智能指標(biāo)方面，采用公共交通智能定點(diǎn)數(shù)量來衡量；在城市熱島效應(yīng)方面，以建筑材料的太陽能反射指數(shù)衡量；在空氣質(zhì)量方面，以二氧化氮濃度、二氧化硫濃度、懸浮顆粒物濃度、大氣污染超規(guī)次數(shù)等衡量；在城市垃圾處理指標(biāo)方面，以人均生成垃圾量、回收和充分降解垃圾比例、人均收集的家庭垃圾數(shù)等衡量。

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基金項(xiàng)目：2012年度國家社科基金（項(xiàng)目號(hào)：12&ZD092；12BJY027）；中國人民大學(xué)科學(xué)研究基金（中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助）（項(xiàng)目號(hào)：15XNH051）。

作者簡介：楊連星（1989-），男，漢族，山東省諸城市人，中國人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生，研究方向?yàn)橹袊?jīng)濟(jì)改革與發(fā)展；張杰（1972-）：男，漢族，江蘇省泰州市人，中國人民大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展研究院副教授，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，研究方向?yàn)橹袊?jīng)濟(jì)改革與發(fā)展。

收稿日期：2015-03-18。