莫丹

摘要：近年來，隨著高等教育事業(yè)的日益發(fā)展，為了完善教育事業(yè)管理制度，2012年11月29日，國家財(cái)政部印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，對高職院校（事業(yè)單位）內(nèi)部管理提出了明確的要求。與此同時(shí)，我國各職業(yè)院校按照全國職業(yè)教育工作要求及國務(wù)院人才培養(yǎng)戰(zhàn)略，推出了一系列的職業(yè)院校內(nèi)部控制管理的改革機(jī)制。文章結(jié)合筆者多年的工作經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，對健全高校內(nèi)部控制體系、完善內(nèi)部控制流程及具體實(shí)施途徑進(jìn)行了系統(tǒng)分析，對如何建立健全內(nèi)部控制體系的關(guān)鍵途徑進(jìn)行一些探討。

關(guān)鍵詞：職業(yè)高校；監(jiān)督與評價(jià)；關(guān)鍵實(shí)施途徑；內(nèi)部控制；有效性

一、職業(yè)高校內(nèi)部控制建設(shè)的重要性

我國職業(yè)教育院校中，多數(shù)院校為公辦事業(yè)單位，受傳統(tǒng)事業(yè)單位內(nèi)部管理特征及習(xí)慣的影響，其內(nèi)部控制管理工作已經(jīng)不能滿足新時(shí)期人才培養(yǎng)戰(zhàn)略的需求，亟需通過職業(yè)院校內(nèi)部管理工作的改革，促進(jìn)職業(yè)院校辦學(xué)宗旨的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)現(xiàn)代專業(yè)技術(shù)人才的培養(yǎng)，在進(jìn)一步落實(shí)職業(yè)院校自主權(quán)的同時(shí)，強(qiáng)化學(xué)校內(nèi)部人財(cái)物的管理，以提高專業(yè)技術(shù)人才培養(yǎng)質(zhì)量，促進(jìn)教學(xué)活動的開展。

財(cái)政部于2012年11月29日發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》通知，其內(nèi)涵也就是高校為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定相關(guān)的制度、實(shí)施途徑和程序化的執(zhí)行過程，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行相應(yīng)預(yù)防和管控。其目標(biāo)是保證高校經(jīng)濟(jì)活動的合法合規(guī)，保證資產(chǎn)安全和使用有效，保證財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，及時(shí)有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的水平和效率。

因此，高校必須按規(guī)定把建立內(nèi)部控制體系提上重要議事日程上來，建立健全內(nèi)部控制體系已迫在眉睫。在這一過程中，職業(yè)高校應(yīng)掌握怎樣通過關(guān)鍵控制途徑來實(shí)施內(nèi)部控制。

二、健全高校內(nèi)部控制的關(guān)鍵途徑

實(shí)施內(nèi)部控制也就是通過制定和實(shí)施高校各個層面的內(nèi)部控制制度及控制措施，來實(shí)現(xiàn)高校自我調(diào)整、約束、規(guī)劃及評價(jià)，從而保證教學(xué)、科研及相關(guān)工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)，提高辦學(xué)效率，有效預(yù)防腐敗，促使高校實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)。其主要包含兩個層面的內(nèi)容。

（一）學(xué)校層面的內(nèi)部控制

1. 建立內(nèi)部控制的組織架構(gòu)

任何控制都存在于一定的控制環(huán)境中?？茖W(xué)管理之父泰勒說過：“在引進(jìn)最好的制度之后，獲得成功的程度同管理人員的能力、言行一致及其職權(quán)受到尊重成正比”。內(nèi)部控制環(huán)境為高校提供了內(nèi)部控制組織架構(gòu)，塑造高校內(nèi)部控制文化、加強(qiáng)教職工的內(nèi)部控制意識，是內(nèi)部控制的基礎(chǔ)。

在內(nèi)部控制的組織架構(gòu)中，首先學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)要重視內(nèi)部控制的建設(shè)，學(xué)校負(fù)責(zé)人對本校內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)全責(zé)；重大經(jīng)濟(jì)決策，應(yīng)當(dāng)由校領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究決定或集體聯(lián)簽，任何個人不得單獨(dú)進(jìn)行決策或擅自改變集體決策意見。重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定和職業(yè)高校的實(shí)際情況確定，一經(jīng)確定，不得隨意變更。其次，讓廣大教職工對內(nèi)部控制理念有更加深入的了解，增強(qiáng)教職工的主人翁意識，使他們在思想上重視內(nèi)部控制，積極參與到內(nèi)部控制制度的制定與實(shí)施中，在行動上自覺執(zhí)行內(nèi)部控制制度。最后，按照科學(xué)、精簡、高效、透明、制衡的原則，建立一套科學(xué)、嚴(yán)密的內(nèi)部控制制度，確保學(xué)校的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動都在這套制度的控制下有效、健康運(yùn)行。

2. 經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險(xiǎn)評估

高校在運(yùn)營過程中會受到內(nèi)部及外部環(huán)境的影響，評估各類風(fēng)險(xiǎn)就是高校通過一定的技術(shù)手段和方法找出那些可能影響內(nèi)部控制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有利和不利因素，并對其存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患進(jìn)行分析，從而確定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略。它是實(shí)施內(nèi)部控制的重要環(huán)節(jié)，是采取控制活動的依據(jù)。因此，高校應(yīng)高度關(guān)注內(nèi)部各層次和各環(huán)節(jié)可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)，并對這些風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識別、分析及制定切實(shí)可行的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施。具體流程如圖1所示。

3. 建立內(nèi)部控制工作機(jī)制

高校可以通過成立專門的內(nèi)部控制職能部門來組織協(xié)調(diào)各部門間日常性事務(wù)等工作。同時(shí)，充分發(fā)揮財(cái)會、內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、基建、資產(chǎn)管理等部門或崗位在內(nèi)部控制中所扮演的角色。特別需要注意的是，財(cái)會部門不能將眼光局限于賬務(wù)的一般處理工作中，而應(yīng)將內(nèi)部控制措施貫穿學(xué)校運(yùn)行管理的全過程。因此，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)當(dāng)賦予財(cái)會部門負(fù)責(zé)人參與相應(yīng)決策的權(quán)力，并支持和指導(dǎo)其關(guān)注運(yùn)行管理的更廣范疇。

4. 提高內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位工作人員的素質(zhì)

高校內(nèi)部控制制度的有效執(zhí)行還應(yīng)當(dāng)把好人員入口關(guān)，選聘德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀人才，確保選拔任用的人員具備的資格和能力與其工作崗位相適應(yīng)；重視人力資源開發(fā)工作，建立教職員工培訓(xùn)的長效機(jī)制，營造尊重知識、尊重人才和關(guān)心員工職業(yè)發(fā)展的校園文化。定期對關(guān)鍵崗位工作人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使其專業(yè)技能和業(yè)務(wù)水平得到提升。

5. 運(yùn)用現(xiàn)代科技手段加強(qiáng)內(nèi)部控制

學(xué)校在積極推進(jìn)信息化建設(shè)的同時(shí)，也要對信息系統(tǒng)建設(shè)實(shí)施歸口管理，如教學(xué)事務(wù)工作（學(xué)生學(xué)籍信息錄入、變更管理、學(xué)生領(lǐng)用教材管理等）、財(cái)務(wù)工作（學(xué)生收費(fèi)管理、工資薪酬管理等）、資產(chǎn)管理（國有資產(chǎn)入賬、變更管理）等領(lǐng)域，盡快實(shí)施數(shù)字信息化。學(xué)校在實(shí)施辦公自動化、經(jīng)濟(jì)活動管理數(shù)字化系統(tǒng)的過程中，應(yīng)當(dāng)將經(jīng)濟(jì)活動及其內(nèi)部控制的流程和措施嵌入學(xué)校數(shù)字化校園系統(tǒng)中，盡可能地減少或消除人為干擾的因素，保護(hù)信息質(zhì)量的安全。信息化系統(tǒng)內(nèi)部控制的實(shí)施，加強(qiáng)了高校在應(yīng)用技術(shù)上的科學(xué)性與規(guī)范性，提高了高校在信息的開發(fā)、應(yīng)用及運(yùn)維管理等方面的控制能力，增強(qiáng)了高校信息系統(tǒng)的運(yùn)行效力。

（二）具體業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制

學(xué)校具體業(yè)務(wù)層面控制主要包括預(yù)算業(yè)務(wù)控制、收支業(yè)務(wù)控制、政府采購業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項(xiàng)目控制和合同控制，這些業(yè)務(wù)涵蓋了學(xué)校主要的經(jīng)濟(jì)活動內(nèi)容。

1. 建立有效的預(yù)算管理機(jī)制

職業(yè)高校應(yīng)當(dāng)合理利用自身的資源，對各項(xiàng)資金、資產(chǎn)等的使用進(jìn)行有效管理。健全預(yù)算管理制度，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行力，可以著重考慮以下幾個途徑。

第一，預(yù)算編制環(huán)節(jié)應(yīng)做到預(yù)算編制程序規(guī)范、方法科學(xué)且容易實(shí)施、編制內(nèi)容完整、預(yù)算項(xiàng)目細(xì)化、預(yù)算數(shù)據(jù)合理。采取有效措施確保預(yù)算編制的合規(guī)性；建立各部門之間溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，提高預(yù)算編制的科學(xué)性；在財(cái)會部門審核匯總各部門預(yù)算時(shí)，應(yīng)核對部門當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行情況及項(xiàng)目細(xì)化程度是否符合有關(guān)預(yù)算管理政策；重大預(yù)算項(xiàng)目采取單獨(dú)立項(xiàng)評審方式，成立評估小組，綜合評估其預(yù)算事項(xiàng)的目的、效果和金額等方面內(nèi)容。

第二，預(yù)算批復(fù)環(huán)節(jié)。首先，應(yīng)明確由財(cái)會部門負(fù)責(zé)對學(xué)校內(nèi)部的預(yù)算批復(fù)工作進(jìn)行統(tǒng)一管理，設(shè)置預(yù)算管理崗專門負(fù)責(zé)內(nèi)部預(yù)算批復(fù)工作。其次，財(cái)會部門收到財(cái)政部門的年度預(yù)算批復(fù)后，應(yīng)及時(shí)細(xì)化分解本年度內(nèi)部預(yù)算指標(biāo)，按照各部門業(yè)務(wù)工作計(jì)劃對預(yù)算資金進(jìn)行分配，對預(yù)算金額、標(biāo)準(zhǔn)和具體支出方向進(jìn)行限定。

第三，預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)。在資金支付過程中，業(yè)務(wù)部門借款申請或報(bào)銷申請按規(guī)定的審批權(quán)限和程序?qū)徟瓿珊?，由審核崗進(jìn)行憑證、票據(jù)等方面審核后，由出納崗依據(jù)支付審核階段已明確的借款申請或報(bào)銷申請的資金來源和賬戶類型，辦理具體的資金支付業(yè)務(wù)。

2. 健全收支業(yè)務(wù)制度，加強(qiáng)收支過程控制

加強(qiáng)收支業(yè)務(wù)的控制，可以著重考慮以下幾種途徑。

第一，建立健全收支業(yè)務(wù)的管理制度，如采購業(yè)務(wù)控制、籌資業(yè)務(wù)控制、投資業(yè)務(wù)控制、資金營運(yùn)環(huán)節(jié)控制制度。

第二，合理設(shè)置收支業(yè)務(wù)崗位（應(yīng)實(shí)施不相容崗位分離制度）。

第三，對收入業(yè)務(wù)實(shí)行歸口管理，嚴(yán)格執(zhí)行收支“兩條線”的規(guī)定，加強(qiáng)票據(jù)和印章的管理。

第四，加強(qiáng)對支出業(yè)務(wù)的申請、審批、審核、支付等控制。

3. 加強(qiáng)政府采購業(yè)務(wù)控制

采購控制的目的是保證采購活動能夠正常進(jìn)行，節(jié)約采購資金，促使高校把錢用在刀刃上，花在高校建設(shè)迫切需要的地方，提高資金使用效率，健全管理機(jī)制，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，規(guī)范采購行為。因此，要建立健全政府采購業(yè)務(wù)的管理制度，合理設(shè)置政府采購業(yè)務(wù)的管理機(jī)構(gòu)和崗位；強(qiáng)化和細(xì)化采購預(yù)算及計(jì)劃，做好適應(yīng)政府采購的預(yù)算編制工作；科學(xué)設(shè)計(jì)高校政府的采購流程，采用信息化管理手段，特別要加強(qiáng)對政府采購活動及采購項(xiàng)目驗(yàn)收的管理。

4. 完善高校資產(chǎn)管理

為保證高校國有資產(chǎn)的保值和增值，加強(qiáng)資產(chǎn)的控制，高校的資產(chǎn)控制應(yīng)做到以下幾方面。

第一，建立健全資產(chǎn)內(nèi)部管理制度，合理設(shè)置資產(chǎn)管理崗位。

第二，合理設(shè)置資金收支審批權(quán)限和程序，加強(qiáng)貨幣資金的控制，防范貨幣資金安全風(fēng)險(xiǎn)。

第三，改革和完善高校的資產(chǎn)管理和核算制度，建立資產(chǎn)管理與財(cái)務(wù)管理的有效聯(lián)動機(jī)制。

第四，規(guī)范資產(chǎn)的出租、出借、變賣、轉(zhuǎn)換和處置等程序，有效防止高校國有資產(chǎn)的流失。

5. 建設(shè)項(xiàng)目控制

學(xué)校應(yīng)開展建設(shè)項(xiàng)目全過程的跟蹤審計(jì)與監(jiān)督。全過程跟蹤審計(jì)與監(jiān)督是一種動態(tài)的管理，由過去定期和不定期的審計(jì)發(fā)展到現(xiàn)場實(shí)時(shí)審計(jì)，這種審計(jì)模式使審計(jì)監(jiān)督覆蓋了從項(xiàng)目簽收、征地拆遷、安置補(bǔ)償、工程招投標(biāo)、合同簽訂及變更、設(shè)備材料的采購等，直到工程最后竣工決算和資金收支的全過程。因此，高校項(xiàng)目建設(shè)控制重點(diǎn)考慮以下幾個方面：訂立建設(shè)項(xiàng)目的內(nèi)部管理制度；合理設(shè)置建設(shè)項(xiàng)目的管理崗位；建立項(xiàng)目議事的決策機(jī)制、審核機(jī)制；完善建設(shè)項(xiàng)目全過程跟蹤審計(jì)制度，對建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)、投資概算、資金使用、竣工決算、工程變更等過程實(shí)行審計(jì)與監(jiān)督。

6. 合同控制

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)條件下，高校應(yīng)將合同管理擺在重要位置來管控，及時(shí)防范合同簽訂、履行、變更中可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。因此，要加強(qiáng)高校合同業(yè)務(wù)的控制，進(jìn)行合同業(yè)務(wù)全過程管理，應(yīng)著重考慮以下途徑。

第一，建立合同業(yè)務(wù)的內(nèi)部管理制度，合理設(shè)置崗位，明確合同授權(quán)審批制度，確保合同管理規(guī)范有序開展。

第二，學(xué)校紀(jì)檢、審計(jì)、監(jiān)查等部門應(yīng)對合同的訂立、履行、驗(yàn)收等過程加強(qiáng)審查、監(jiān)督。

第三，及時(shí)收集有關(guān)的合同資料并歸檔，實(shí)現(xiàn)合同的動態(tài)管理。

完善的內(nèi)部控制體系是保護(hù)高校資產(chǎn)安全完整、防止舞弊行為發(fā)生的重要基礎(chǔ)，也是強(qiáng)化高校內(nèi)部管理、確保高校教育事業(yè)活動有序和有效運(yùn)行的重要措施和保障。

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（作者單位：九江職業(yè)大學(xué)）