楊向東

〔摘要〕 我國(guó)的公務(wù)員忠誠(chéng)查核立法具有憲法依據(jù)、其他法律依據(jù)和黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)。該立法應(yīng)堅(jiān)持法治原則、明確性原則、比例原則、正當(dāng)程序原則。公務(wù)員忠誠(chéng)查核機(jī)關(guān)的設(shè)置包括發(fā)起機(jī)關(guān)、承辦機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)。在具體制度的構(gòu)建方面，公務(wù)員忠誠(chéng)查核立法應(yīng)明確查核類別、查核對(duì)象、查核范圍、查核標(biāo)準(zhǔn)及查核程序等。

〔關(guān)鍵詞〕 公務(wù)員，忠誠(chéng)查核，比例原則，正當(dāng)程序原則

〔中圖分類號(hào)〕D921 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2015）03-0115-05

亞里士多德在《政治學(xué)》中論及行政人員的任用時(shí)，就明確指出其首要條件必須要效忠于現(xiàn)行的政體?！? 〕 （P224 ）我國(guó)的黨內(nèi)法規(guī)中，《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》都強(qiáng)調(diào)公務(wù)員對(duì)于黨和人民的忠誠(chéng)。在我國(guó)現(xiàn)行法律中，“忠”字共計(jì)出現(xiàn)67次，〔2 〕這包括在《稅收征收管理法》《土地管理法》等行政性法律及《檢察官法》《法官法》《人民警察法》《公務(wù)員法》等組織法規(guī)范中?？梢姡艺\(chéng)已經(jīng)形成一種制度性約束。更有效地維持公務(wù)員的忠誠(chéng)度，平衡國(guó)家安全與維護(hù)公務(wù)員基本人權(quán)的關(guān)系，則需要進(jìn)一步完善公務(wù)員忠誠(chéng)查核立法。

一、公務(wù)員忠誠(chéng)查核的立法依據(jù)

忠誠(chéng)具有道德和法律的雙重義務(wù)性。有學(xué)者認(rèn)為，忠誠(chéng)義務(wù)是公務(wù)員對(duì)個(gè)人、組織和公共權(quán)力等要素所持的一種價(jià)值觀，是公務(wù)員在履行公共職能過(guò)程中形成的理性的自我選擇?！? 〕這表明了忠誠(chéng)的自我約束，需要依賴社會(huì)輿論、行政慣例、良心發(fā)現(xiàn)等來(lái)維持和保障。事實(shí)上，道德及政治意義上的“忠”最終需要轉(zhuǎn)換為法律上公務(wù)員必須履行的法律義務(wù)，使其成為國(guó)家最忠誠(chéng)的守護(hù)者。這需要制度約束：一靠組織紀(jì)律，即通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)的全面培養(yǎng)、引導(dǎo)、規(guī)范、監(jiān)督；二靠法律規(guī)制，即通過(guò)法律強(qiáng)制性約束公務(wù)員的職務(wù)行為或私行為，不至于背叛忠誠(chéng)義務(wù)?！? 〕

（一）憲法依據(jù)。國(guó)家與公務(wù)員實(shí)質(zhì)是一種公法契約關(guān)系，并形成了相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)。例如，德國(guó)《基本法》第33條第四款規(guī)定，公務(wù)員依據(jù)公法服務(wù)、效忠。據(jù)此，公務(wù)員的忠誠(chéng)義務(wù)被提升至憲法規(guī)范層次。〔5 〕 （P231 ）德聯(lián)邦憲法法院在1975年“公務(wù)員忠誠(chéng)案”指出，為了社會(huì)政治系統(tǒng)運(yùn)行，保障種群、少數(shù)人和個(gè)人尊嚴(yán)生活的機(jī)會(huì)，現(xiàn)代行政國(guó)家必須依靠一個(gè)完整忠誠(chéng)和致力于憲法秩序的文職系統(tǒng)才能適當(dāng)、充分和及時(shí)地履行其任務(wù)。公務(wù)員忠誠(chéng)義務(wù)的核心是政治忠誠(chéng)，它尤其要求公務(wù)員明確遠(yuǎn)離攻擊、反對(duì)和詆毀國(guó)家乃至現(xiàn)存憲法秩序的企圖和團(tuán)體?！? 〕我國(guó)憲法第2條規(guī)定，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。此為人民主權(quán)原則，即行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的權(quán)力來(lái)源于人民的授予。第27條規(guī)定，一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)?？梢?，人民主權(quán)原則和為人民服務(wù)原則是我國(guó)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員“忠誠(chéng)”價(jià)值觀的憲法依據(jù)，國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員只能為人民的利益而“忠誠(chéng)”，只能對(duì)人民忠誠(chéng)。由于憲法是人民利益和意志的最高規(guī)范的載體，所以，“忠誠(chéng)”是人民要求國(guó)家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員對(duì)憲法忠誠(chéng)，不僅不能違反憲法，還要努力維護(hù)其尊嚴(yán)。〔7 〕

（二）其他法律依據(jù)。以憲法為依據(jù)，法律或行政法規(guī)一般都規(guī)定了忠誠(chéng)及查核的具體制度。例如，美國(guó)先后在1947年的行政命令第9835號(hào)，1953年的行政命令第10450號(hào)，《聯(lián)邦法規(guī)匯編》第五編的731項(xiàng)、732項(xiàng)、736項(xiàng)專門規(guī)定了公務(wù)員忠誠(chéng)查核制度。①德國(guó)《聯(lián)邦公務(wù)員法》《聯(lián)邦公務(wù)員基準(zhǔn)法》都提出了忠誠(chéng)義務(wù)，并形成了忠誠(chéng)原則、節(jié)制與保守原則、品位原則。要求“能隨時(shí)致力于維護(hù)基本法的自由民主基本秩序者，方可為公務(wù)員，以及公務(wù)員任職前須宣尊重德國(guó)基本法及其他法律及竭誠(chéng)執(zhí)行公務(wù)”。〔8 〕我國(guó)《公務(wù)員法》第12條直接表明了忠誠(chéng)義務(wù)，要求公務(wù)員應(yīng)全心全意為人民服務(wù)，遵守紀(jì)律，恪守職業(yè)道德，模范遵守社會(huì)公德?！缎姓O(jiān)察法》第18條則從監(jiān)察執(zhí)法、廉政、效能情況等方面形成了忠誠(chéng)查核的概括性規(guī)定。依據(jù)上述兩部法律，制定的《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》則分類明確列舉了公務(wù)員違法違紀(jì)、違反社會(huì)公德等行為，表明了忠誠(chéng)的底線和標(biāo)準(zhǔn)。除此之外，法官、檢察官、國(guó)家安全人員、警察、外交人員等特殊公職人員還有特別法規(guī)定。

（三）黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)。古德諾在《政治與行政》提出了行政從屬于政治，在政治功能與行政功能的協(xié)調(diào)中，政黨扮演著十分重要的角色?！叭绻皇菍?duì)政黨有這種堅(jiān)定的忠誠(chéng)，我們的政府早會(huì)被一群組織渙散、各行其是、無(wú)法無(wú)天的官員所充斥?！?〔9 〕 （P58 ）《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》第3條規(guī)定對(duì)黨忠誠(chéng)老實(shí)，言行一致；第6條要求對(duì)黨忠誠(chéng)，積極工作?？梢?，忠誠(chéng)是黨員對(duì)于信仰最直接的忠誠(chéng)，是最基本的底線。為此，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》特別強(qiáng)調(diào)了德才兼?zhèn)?、以德為先原則?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》更是明確廉潔從政的八大類行為。② 十八屆四中全會(huì)提出了運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)，把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實(shí)處，促進(jìn)黨員、干部帶頭遵守國(guó)家法律法規(guī)。由此，體現(xiàn)了黨和人民意志的黨內(nèi)法規(guī)通過(guò)全國(guó)人大或其常委會(huì)轉(zhuǎn)換為法律，形成憲法和法律的立法基礎(chǔ)，加強(qiáng)對(duì)于忠誠(chéng)度的維持的強(qiáng)度和深度。

二、公務(wù)員忠誠(chéng)查核的立法原則

由于公務(wù)員查核涉及道德操守與忠誠(chéng)義務(wù)緊密相連，法律若無(wú)明確的衡量原則，容易發(fā)生蛻變，因此必須堅(jiān)持基本的立法原則。

（一）法治原則。法治是治國(guó)理政的基本方式，公務(wù)員忠誠(chéng)查核應(yīng)按照法治思維和法治方式來(lái)解決問(wèn)題。例如，《處分條例》第4條規(guī)定，“給予行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公正、公平和教育與懲處相結(jié)合的原則。給予行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分，應(yīng)當(dāng)與其違法違紀(jì)行為的性質(zhì)、情節(jié)、危害程度相適應(yīng)。給予行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分，應(yīng)當(dāng)事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、處理恰當(dāng)、程序合法、手續(xù)完備?！痹摋l款突出地反映了法治的基本要素，要堅(jiān)持平等原則、明確性原則、比例原則、正當(dāng)程序原則等。上述原則也適用于忠誠(chéng)立法，它凸顯了對(duì)于公務(wù)員人權(quán)的保障，彰顯了自由、安全、公正及效率等基本價(jià)值。

（二）明確性原則。法律規(guī)定的針對(duì)公務(wù)員的忠誠(chéng)查核要求，必須明確可操作，該原則在于公務(wù)員對(duì)其行為具有可了解性、可預(yù)見性和可審查性，明確了忠誠(chéng)行為的界限，以供遵守及查核。例如，美國(guó)《政府道德法》《行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》通過(guò)列舉的方式明確指出以下內(nèi)容：政治中立、公平公正、廉潔誠(chéng)信、依法行政、利益回避、工作效率、保守秘密、禁止濫用職權(quán)、禁止接受政治性捐款、禁止離職后從事因公職背景而產(chǎn)生圖利的事業(yè)與行為、據(jù)實(shí)申報(bào)財(cái)務(wù)、禁止接受禮物與招待、禁止在外從事違背政府職責(zé)之兼職或活動(dòng)、維護(hù)公共利益。上述規(guī)定將道德與忠誠(chéng)合為一體。再比如，德國(guó)《聯(lián)邦公務(wù)員法》規(guī)定：公平公正、維護(hù)公共利益、誠(chéng)實(shí)信用、禁止鉆營(yíng)私利、行政中立、盡心盡力、服從上級(jí)命令、勇于向上級(jí)陳述不同意見、利益回避、兼職必須得到上級(jí)同意。以上內(nèi)容均是忠誠(chéng)的具體表現(xiàn)條款。我國(guó)除了公務(wù)員法外，《處分條例》第18條規(guī)定了八項(xiàng)禁止性事項(xiàng)：散布有損國(guó)家聲譽(yù)的言論，組織或者參加旨在反對(duì)國(guó)家的集會(huì)、游行、示威等活動(dòng)的；組織或者參加非法組織，組織或者參加罷工的；違反國(guó)家的民族宗教政策，造成不良后果的；以暴力、威脅、賄賂、欺騙等手段，破壞選舉的；在對(duì)外交往中損害國(guó)家榮譽(yù)和利益的；非法出境，或者違反規(guī)定滯留境外不歸的；未經(jīng)批準(zhǔn)獲取境外永久居留資格，或者取得外國(guó)國(guó)籍的；其他違法政治紀(jì)律的。

（三）比例原則。公務(wù)員忠誠(chéng)查核立法最大的困難在于如何平衡國(guó)家利益與公務(wù)員的私益?，F(xiàn)代人權(quán)和自由的發(fā)展，已表明立法應(yīng)以保障公務(wù)員人權(quán)為核心，要充分尊重公務(wù)員的基本人權(quán)，包括履行公職的權(quán)利、隱私權(quán)及其他權(quán)利等。例如，在查核過(guò)程中，要維護(hù)人性尊嚴(yán)與尊重人格自由發(fā)展，避免采取過(guò)度的方式或手段，如調(diào)查、監(jiān)聽、跟蹤、監(jiān)視等侵?jǐn)_公務(wù)員的私密領(lǐng)域。公務(wù)員是國(guó)家忠誠(chéng)的守護(hù)者，進(jìn)行懲戒時(shí)，更要嚴(yán)格按照比例原則，考慮各類形態(tài)各異的忠誠(chéng)義務(wù)，依法予以懲戒。

（四）正當(dāng)程序原則。保障公務(wù)員權(quán)利重在正當(dāng)程序的設(shè)置。由于查核的時(shí)機(jī)及對(duì)象呈現(xiàn)多元化，忠誠(chéng)查核事實(shí)上只查核“忠誠(chéng)”，缺乏程序的控制，極容易侵害公務(wù)員人權(quán)，尤其是現(xiàn)代科技的發(fā)展，查核會(huì)涉及到公私領(lǐng)域，甚至包括其近親屬。這就務(wù)必在立法上嚴(yán)格控制程序，根據(jù)現(xiàn)有的一般查核和特殊查核，應(yīng)由法律直接規(guī)定一般查核的基本程序。對(duì)于特殊查核的事項(xiàng)，也予以一般法原則性規(guī)定，特別法詳細(xì)規(guī)定。例如，對(duì)于公務(wù)員的初任、再任、升調(diào)、交流等應(yīng)強(qiáng)制性規(guī)定核查為先行程序，并由有權(quán)機(jī)關(guān)根據(jù)法定程序進(jìn)行。

三、公務(wù)員忠誠(chéng)查核機(jī)關(guān)的設(shè)置

公務(wù)員忠誠(chéng)查核的目的在于防止與排除公務(wù)員不忠誠(chéng)行為，這就決定了必須有獨(dú)立公正的承辦機(jī)關(guān)查。具體思路是，承辦機(jī)關(guān)主要有行政機(jī)關(guān)內(nèi)部特設(shè)單位、行政機(jī)關(guān)外部特設(shè)單位兩類。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部特設(shè)單位可為特設(shè)委員會(huì)，或是掌管人事的行政別部門，該種設(shè)置不會(huì)引起公務(wù)員的疑慮，有利于開展工作。例如，美國(guó)人事管理局負(fù)責(zé)全體公務(wù)員查核工作，有關(guān)查核的實(shí)際執(zhí)行工作，則由人事管理局外包給民間公司負(fù)責(zé)辦理。③行政機(jī)關(guān)外部特設(shè)單位，通常是以司法機(jī)關(guān)、警察機(jī)關(guān)或者情報(bào)機(jī)關(guān)進(jìn)行安全或特殊查核的機(jī)關(guān)，此項(xiàng)查核一般有專門立法規(guī)定。我國(guó)公務(wù)員查核主要由黨委職能部門，如人事或組織部門，對(duì)公務(wù)員進(jìn)行考察及政審等。雖然各國(guó)行使查核機(jī)關(guān)不同，但均要求查核機(jī)關(guān)的責(zé)任為：第一，承辦機(jī)關(guān)經(jīng)授權(quán)從事查核工作。查核關(guān)系到組織的純潔，也關(guān)系到公務(wù)員的人權(quán)，因此承辦機(jī)關(guān)必須是具有授權(quán)的一定級(jí)別的機(jī)關(guān)；第二，查核的事項(xiàng)必須經(jīng)過(guò)授權(quán)，尤其是針對(duì)高級(jí)、敏感、重要職務(wù)，涉及公務(wù)員晉升、調(diào)任、交流等環(huán)節(jié)，必須對(duì)授權(quán)事項(xiàng)進(jìn)行查核，不能偏離；第三，查核程序合法正當(dāng)，保障公平公正。這些要求，保障了承辦機(jī)關(guān)能夠控制或支配查核對(duì)象，有利于查核的順利進(jìn)行。

（一）發(fā)起機(jī)關(guān)。由于查核時(shí)機(jī)一般在入職、晉升、交流、選拔等環(huán)節(jié)，主要由黨委領(lǐng)導(dǎo)下人事或組織部門操作。例如，2011年中央組織部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)干部德的考核意見》，把德的考核結(jié)果作為干部選拔任用的首要依據(jù)。作為黨管干部的職能部門，最具有發(fā)言權(quán)，所以，立法可規(guī)定由行政首長(zhǎng)與人事或組織部門聯(lián)合發(fā)起查核工作，嚴(yán)把用人關(guān)。

（二）承辦機(jī)關(guān)。有權(quán)進(jìn)行查核的機(jī)關(guān)，應(yīng)能夠防止來(lái)自其他行政機(jī)關(guān)或行政首長(zhǎng)的干涉，保障查核的公平公正，這就要求務(wù)必保障承辦機(jī)關(guān)的外部獨(dú)立性。我國(guó)目前公務(wù)員管理呈現(xiàn)多元化特點(diǎn)，無(wú)明確的查核職權(quán)。從行政組織體系上，有可能作為承辦機(jī)關(guān)的有三種情況：一是各地對(duì)口的公務(wù)員局統(tǒng)一承擔(dān)查核工作，這能保障查核的獨(dú)立性和專業(yè)性。二是各地紀(jì)委或政府設(shè)立的糾風(fēng)辦、法制辦等部門，這是依靠?jī)?nèi)部獨(dú)立的調(diào)查機(jī)構(gòu)從事相應(yīng)查核。三是國(guó)家安全及保密部門，擁有專項(xiàng)職能從事專項(xiàng)調(diào)查。對(duì)于以上機(jī)關(guān)，首先應(yīng)排除國(guó)家安全及保密機(jī)關(guān)，因?yàn)樵摍C(jī)關(guān)的涉入會(huì)嚴(yán)重影響公務(wù)員的人權(quán)，造成公務(wù)員反感，難以順利推進(jìn)，但是在適當(dāng)情況下，應(yīng)允許承辦機(jī)關(guān)從安全或保密機(jī)關(guān)調(diào)取一定的資料。至于糾風(fēng)辦或法制辦，因?yàn)閷儆趦?nèi)部機(jī)構(gòu)，其獨(dú)立性及級(jí)別層次都決定了難以勝任。因此，統(tǒng)一的專門的公務(wù)員局承擔(dān)忠誠(chéng)查核工作，應(yīng)是對(duì)公務(wù)員忠誠(chéng)查核承辦機(jī)關(guān)的明確定位。

（三）監(jiān)察機(jī)關(guān)。查核完畢后，根據(jù)查核對(duì)象及內(nèi)容的涉密級(jí)別應(yīng)到相應(yīng)的監(jiān)察部門備案。一則，對(duì)于查核事項(xiàng)可專項(xiàng)檢查，涉及違法違紀(jì)行為可立案調(diào)查；二則，對(duì)查核工作可提出監(jiān)察建議或作出監(jiān)察決定。

四、公務(wù)員忠誠(chéng)查核立法的具體構(gòu)建

我國(guó)的公務(wù)員忠誠(chéng)查核立法可采取兩種方式：一是全國(guó)人大或其常委會(huì)制定專項(xiàng)立法。由于我國(guó)公務(wù)員范圍廣泛，機(jī)構(gòu)眾多，該模式推進(jìn)及協(xié)調(diào)難度較大；二是國(guó)務(wù)院在現(xiàn)有的《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》（以下簡(jiǎn)稱“處分條例”）的基礎(chǔ)上，專章設(shè)立忠誠(chéng)查核項(xiàng)目或制定專門的《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員品德及忠誠(chéng)查核條例》（以下簡(jiǎn)稱《查核條例》），適用于全體公務(wù)員。比較而言，第二種方式較容易直接推進(jìn)，也符合目前的客觀需要。具體而言，《查核條例》應(yīng)由總則、分則、法律責(zé)任等幾部分組成；主要包括規(guī)范查核類別、查核對(duì)象、查核范圍、查核標(biāo)準(zhǔn)及查核程序等。

（一）查核類別。根據(jù)國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐，應(yīng)將查核類別分為一般查核與特殊查核（也有稱為安全查核）。一般查核主要是一般背景調(diào)查；特殊查核則是涉及國(guó)家利益或公共利益等重大事項(xiàng)，根據(jù)立法列舉事項(xiàng)進(jìn)行深入查核，若發(fā)現(xiàn)有損害之時(shí)，上報(bào)組織部門作為用人參考，并依據(jù)《處分條例》等懲處。

（二）查核范圍。公務(wù)員查核應(yīng)針對(duì)人員與事項(xiàng)進(jìn)行劃分，形成階層化矩形網(wǎng)絡(luò)，這有利于政府實(shí)現(xiàn)追求合理健全文官體系的目標(biāo)。例如，在美國(guó)的查核制度中，全體公務(wù)人員在任用前均需進(jìn)行一般查核，聯(lián)邦職務(wù)依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)高低分為三個(gè)層次：首先為高風(fēng)險(xiǎn)職位，其次為中風(fēng)險(xiǎn)職位，中風(fēng)險(xiǎn)職位又區(qū)分為中度偏高風(fēng)險(xiǎn)、中度偏低風(fēng)險(xiǎn)，最后則是低風(fēng)險(xiǎn)非敏感性職位。風(fēng)險(xiǎn)越高，查核程度越深，調(diào)查工作項(xiàng)目也越多。查核事項(xiàng)規(guī)定中，包括公務(wù)員行為與國(guó)家安全的關(guān)系；任何犯罪、不誠(chéng)實(shí)、不名譽(yù)、藥物沉溺、酗酒以及性騷擾行為；任何經(jīng)醫(yī)生證明的疾病或精神耗弱，足以影響公務(wù)人員執(zhí)行公務(wù)效率、公正的情形；任何破壞、滲透、叛國(guó)、煽動(dòng)的犯罪行為，以及幫助其他企圖破壞、滲透、叛國(guó)、煽動(dòng)團(tuán)體的犯罪行為；任何與外國(guó)情報(bào)單位有聯(lián)系或企圖以暴力推翻政府的行為；任何鼓勵(lì)以暴力或非法的手段，改變政府現(xiàn)狀的行為；任何以暴力阻止他人行使權(quán)利或政府運(yùn)作的行為；任何非經(jīng)授權(quán)，而故意泄漏國(guó)家機(jī)密的行為；任何圖利外國(guó)，損害美國(guó)的行為；任何拒絕說(shuō)明造成不忠誠(chéng)或不規(guī)矩的原因的行為。對(duì)于高級(jí)職務(wù)的查核范圍還會(huì)擴(kuò)充至：父母親、繼父母、收養(yǎng)父母、子女（包括親生和收養(yǎng)）、繼子、兄弟姐妹、及兄弟姐妹、同父異母或同母異父兄弟姐妹、岳父岳母、其他親戚朋友、七年之內(nèi)和你相熟居住在美國(guó)的人、其他伙伴、及目前同居的成年人。德國(guó)的查核采取了概括和列舉的立法模式，將查核事項(xiàng)予以說(shuō)明，會(huì)查核個(gè)人姓名、出生日期、地點(diǎn)、國(guó)籍、婚姻狀況、居住地址、職業(yè)、雇主、家庭狀況、求學(xué)經(jīng)歷、服役狀況、護(hù)照狀況、與外國(guó)情報(bào)單位或前東德政府情報(bào)單位接觸情形、與不友好組織關(guān)系等數(shù)據(jù)等。

由于國(guó)情不同，各國(guó)查核的力度和深度不同，但無(wú)一例外地都涉及到了公務(wù)員的公私行為，明確立法范圍會(huì)讓公務(wù)員產(chǎn)生預(yù)期，也會(huì)使承辦單位有的放矢，避免非法侵害人權(quán)。就我國(guó)而言，查核范圍總體上包括品德與忠誠(chéng)事項(xiàng)。例如，我國(guó)《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)干部德的考核意見》包括政治品質(zhì)與道德品質(zhì)考核?！短幏謼l例》涉及事項(xiàng)分三類：政治紀(jì)律行為、涉及忠誠(chéng)的違法事項(xiàng)、私行為事項(xiàng)；尤其是規(guī)定了拒不承擔(dān)贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)的；虐待、遺棄家庭成員的；包養(yǎng)情人的；嚴(yán)重違反社會(huì)公德的行為。上述查核事項(xiàng)，顯然具有高度不確定性，要使公務(wù)員產(chǎn)生合理的預(yù)期，必須通過(guò)混合式立法方式，即概括與列舉相結(jié)合的方式。筆者認(rèn)為，我國(guó)的公務(wù)員忠誠(chéng)查核范圍至少應(yīng)規(guī)定以下內(nèi)容：第一類，嚴(yán)重危害國(guó)家安全者。曾從事陰謀破壞、間諜活動(dòng)、叛國(guó)、恐怖活動(dòng)、煽動(dòng)暴亂或與相關(guān)人員保持密切關(guān)系者；未經(jīng)許可或授權(quán)，與外國(guó)情報(bào)單位或機(jī)構(gòu)保持聯(lián)系者；嚴(yán)重泄漏國(guó)家機(jī)密或違反保密規(guī)定者；配偶已移居國(guó)（境）外的、沒有配偶，子女均已移居國(guó)（境）外的。第二類，嚴(yán)重違法者。最近五年有刑事犯罪或嚴(yán)重違反行政法規(guī)范者；此類行為涉及面廣，包括行政處分、刑事犯罪兩類記錄者。刑事犯罪者不限刑罰類別，對(duì)涉及行政處分者，應(yīng)至少記過(guò)以上。第三類，嚴(yán)重違反職業(yè)道德及社會(huì)公德者。主要指最近五年有包養(yǎng)情人、賣淫嫖娼、酗酒滋事、賭博、吸食、注射毒品等。以上列舉并非全面，所以還應(yīng)補(bǔ)充規(guī)定其他具有危害國(guó)家安全或重大利益的行為者。

（三）查核標(biāo)準(zhǔn)和程序。立法對(duì)于查核事項(xiàng)及范圍的規(guī)定，不僅表明了國(guó)家對(duì)于公務(wù)員的忠誠(chéng)要求，也表明了社會(huì)及行政機(jī)關(guān)的認(rèn)知和接受程度。一般查核有三類：一是國(guó)家安全及重大利益的事項(xiàng)，如國(guó)防、科技、情報(bào)等；二是損害職務(wù)的行為，如非法集會(huì)、泄露信息等；三是私行為，如沉迷酒精、毒品等。對(duì)于國(guó)家安全的查核，任何國(guó)家都會(huì)嚴(yán)格管制，但是對(duì)于損害職務(wù)行為及私行為的管制，則各國(guó)管制不同。例如，德國(guó)規(guī)定查核分為一般查核、深入查核、深入安全查核與偵訊。查核的密度和深度隨著當(dāng)事人的級(jí)別與涉密事項(xiàng)逐級(jí)增加，因?yàn)樵绞歉呒?jí)別的公務(wù)員，責(zé)任越大，風(fēng)險(xiǎn)越大。故必須遵守比例原則，盡最大可能平衡國(guó)家利益與公務(wù)員個(gè)人自由的關(guān)系。

由于查核涵蓋了公私行為，所以對(duì)其進(jìn)行專項(xiàng)規(guī)定并非重復(fù)規(guī)范，而是避免查核機(jī)關(guān)裁量空間過(guò)大，導(dǎo)致違反憲法和公務(wù)員法授權(quán)的目標(biāo)。同樣，查核事項(xiàng)過(guò)深過(guò)密，會(huì)影響公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定性，導(dǎo)致人才流失。所以，查核必須在正當(dāng)程序下進(jìn)行，遵循比例原則，應(yīng)以對(duì)公務(wù)員“最小侵害”的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)查核。例如，核查的事項(xiàng)和范圍要法定，排除法外事項(xiàng)；核查的人數(shù)及范圍不能擴(kuò)大化；核查的方式和手段要合法合理，符合對(duì)行為核查的客觀需要等。

（四）救濟(jì)途徑。憲法及法律賦予了公務(wù)員相應(yīng)的權(quán)利。由于查核勢(shì)必對(duì)公務(wù)員工作權(quán)、隱私權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等構(gòu)成限制，所以，當(dāng)公務(wù)員遭受不當(dāng)或不利處分后，必須有相應(yīng)的救濟(jì)途徑。

1.申訴事項(xiàng)。公務(wù)員違反忠誠(chéng)義務(wù)，會(huì)產(chǎn)生三種責(zé)任：道義責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任、法律責(zé)任。立法一般都明確了法律責(zé)任的救濟(jì)。例如，英國(guó)公務(wù)員懲戒可分兩類：一是不檢點(diǎn)行為，如非法行為、破產(chǎn)、不名譽(yù)行為、賭博、泄露公務(wù)機(jī)密等；二是工作或服務(wù)時(shí)間成績(jī)不良者，如辦公室虛耗時(shí)間、曠工等。美國(guó)公務(wù)員申訴涉及一般不利處分、受歧視案件之訴、受歧視案件保障及對(duì)揭弊人保障等。德國(guó)公務(wù)員申訴包括有一般不當(dāng)利益處分和受懲戒處分申訴。因體制不同，上述事項(xiàng)差異較大。我國(guó)《處分條例》原則性地指出，受到處分的行政機(jī)關(guān)公務(wù)員如對(duì)處分決定不服，可依照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》和《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》的有關(guān)規(guī)定，申請(qǐng)復(fù)核或者申訴，并沒有對(duì)申訴事項(xiàng)進(jìn)行法律分類。根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)對(duì)公務(wù)員的懲戒為紀(jì)律處分，根據(jù)公務(wù)員法對(duì)公務(wù)員的懲戒為行政處分，兩者性質(zhì)不同，救濟(jì)途徑也應(yīng)不同，所以，《查核條例》應(yīng)明確規(guī)定分別進(jìn)行申訴。

2.申訴程序。查核和申訴應(yīng)以保障公務(wù)員的權(quán)利為核心。公務(wù)員申訴一般通過(guò)內(nèi)部程序解決，這保障了組織的有效性，但也具有一定局限性。例如，英國(guó)規(guī)定一般的懲戒向上級(jí)長(zhǎng)官或公務(wù)員工會(huì)申訴，遭受免職的處分可申訴或向?qū)I(yè)法庭起訴。美國(guó)的申訴可向功績(jī)制委員會(huì)申訴，委員會(huì)在120日內(nèi)行政裁決，不服裁決可向聯(lián)邦上訴法院上訴。德國(guó)同樣采取了申訴機(jī)制，針對(duì)一般不當(dāng)利益處分，向部委委員會(huì)申訴，并謀求行政長(zhǎng)官協(xié)商；對(duì)于懲戒事項(xiàng)，可向提出處分的行政長(zhǎng)官抗告，對(duì)抗告不服，再向聯(lián)邦懲戒所判決，該判決為最終判決。具體到我國(guó)，我國(guó)的國(guó)家性質(zhì)和制度屬性決定了對(duì)公務(wù)員的權(quán)利保障更為根本，這就要求針對(duì)因忠誠(chéng)義務(wù)而給予公務(wù)員的不利處分，一方面要強(qiáng)化公務(wù)員的忠誠(chéng)觀，另一方面要健全救濟(jì)渠道，形成切實(shí)的制度保障。

3.法律責(zé)任及救濟(jì)。查核以后，會(huì)有兩種不利后果。一是違反法定忠誠(chéng)義務(wù)，不得再任用該職務(wù)；二是根據(jù)條例，進(jìn)行相應(yīng)的行政處分。我國(guó)應(yīng)采取的立法政策是基于對(duì)公務(wù)員權(quán)利的保護(hù)，兩種情況下應(yīng)規(guī)定均可申訴。按照我國(guó)目前的公務(wù)員申訴機(jī)制，一般向原處理機(jī)關(guān)、同級(jí)公務(wù)員主管機(jī)關(guān)或原處理機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)或監(jiān)察部門申訴。筆者認(rèn)為，這一規(guī)定不好操作，不便協(xié)調(diào)。為此，建議各級(jí)政府或公務(wù)員局應(yīng)設(shè)立專門的“申訴委員會(huì)”，統(tǒng)一解決包括因公務(wù)員違反忠誠(chéng)義務(wù)而被懲戒的各類申訴，對(duì)于影響公務(wù)員重大權(quán)利事項(xiàng)的處分，可進(jìn)行行政訴訟。

注 釋：

①這兩個(gè)行政命令受麥卡錫主義影響，大大侵犯了公務(wù)員的基本人權(quán)，尤其是10450號(hào)行政命令，宣布有“叛國(guó)嫌疑”、“與國(guó)家安全要求不一致”的工作人員，都應(yīng)予以解雇。1953～1954年間，有8000多人被定為“危害國(guó)家安全的人物”；有5000多人被迫“自動(dòng)辭職”；還有成千上萬(wàn)的人受到各種名目的審查。

②包括禁止利用職權(quán)和職務(wù)上的影響謀取不正當(dāng)利益，禁止私自從事營(yíng)利性活動(dòng)，禁止違反公共財(cái)物管理和使用的規(guī)定，假公濟(jì)私、化公為私；禁止違反規(guī)定選拔任用干部，禁止利用職權(quán)和職務(wù)上的影響為親屬及身邊工作人員謀取利益；禁止講排場(chǎng)、比闊氣、揮霍公款、鋪張浪費(fèi)；禁止違反規(guī)定干預(yù)和插手市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，謀取私利；禁止脫離實(shí)際，弄虛作假，損害群眾利益和黨群干群關(guān)系。

③美國(guó)對(duì)于查核事項(xiàng)由人事管理局負(fù)責(zé)，同時(shí)該局又與另外五個(gè)調(diào)查公司簽約，負(fù)責(zé)替人事管理局進(jìn)行人事安全調(diào)查。除了人事管理局之外，安全調(diào)查也可以由州政府、聯(lián)邦調(diào)查局、中央情報(bào)局、國(guó)防部、太空總署等十七個(gè)機(jī)關(guān)各自執(zhí)行，但需遵守人事管理局的查核準(zhǔn)則，并受人事管理局的監(jiān)督。

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責(zé)任編輯 楊在平