社會(huì)資本辦醫(yī)政策路徑探討

樊國(guó)平

摘要：社會(huì)資本辦醫(yī)，是打破公立醫(yī)院壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)，形成多元化辦醫(yī)格局，提高服務(wù)質(zhì)量，降低成本，改善民生的有效方式。本文通過(guò)對(duì)我國(guó)實(shí)行多元化辦醫(yī)的現(xiàn)狀分析及發(fā)展過(guò)程中可能存在的問(wèn)題，借鑒國(guó)外多元化辦醫(yī)格局的經(jīng)驗(yàn)，并提出優(yōu)化我國(guó)實(shí)行多元化辦醫(yī)格局的政策建議。

關(guān)鍵詞：醫(yī)改；多元化；社會(huì)資本；優(yōu)化

醫(yī)療改革取得的成就，社會(huì)資本辦醫(yī)的必要性以公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)、非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)共同發(fā)展，加快形成多元化辦醫(yī)格局，是醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的基本原則和方向。2009-2011年是醫(yī)改啟動(dòng)實(shí)施前三年，也是醫(yī)改的起步階段，經(jīng)過(guò)努力，全民基本醫(yī)保制度框架基本形成，國(guó)家基本藥物制度初步建立，基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系逐步健全，基本公共衛(wèi)生服務(wù)均等化水平明顯提高。人民群眾看病就醫(yī)的公平性、可及性、便利性得到較大改善，看病難、看病貴問(wèn)題有所緩解，推動(dòng)了民生保障和改善，也為擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了良好條件。但醫(yī)改也面臨諸多困難和挑戰(zhàn)，改革的難點(diǎn)進(jìn)一步聚焦，只有持續(xù)深入推進(jìn)，才能不斷擴(kuò)大改革成效。2012年到2015年是新醫(yī)改的攻堅(jiān)階段，大力發(fā)展非公立醫(yī)院，既是新醫(yī)改的要求，也是我國(guó)保障居民健康的必然選擇。而且人口老齡化、生活方式以及生活環(huán)境的改變，我國(guó)慢性病已呈井噴之勢(shì)，每年新增慢性病人達(dá)1700萬(wàn)人，如此沉重的疾病負(fù)擔(dān)，公立醫(yī)院獨(dú)力難支，還需要政策進(jìn)一步松綁，鼓勵(lì)社會(huì)資本真正參與進(jìn)來(lái)。

一、社會(huì)資本辦醫(yī)改的目的及發(fā)展目標(biāo)

社會(huì)資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)是指除各級(jí)政府辦的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，即通稱公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)之外的其它各類社會(huì)資金舉辦的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)是社會(huì)團(tuán)體、慈善機(jī)構(gòu)、基金會(huì)、大型民營(yíng)企業(yè)、個(gè)人、境外資本、合資、獨(dú)資合作舉辦的醫(yī)療機(jī)構(gòu)。

（一）目的

能有效促進(jìn)社會(huì)資本投資良性發(fā)展，發(fā)展壯大民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，為國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展助力，加快健康產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培育新興服務(wù)業(yè)，拉動(dòng)群眾健康需求，擴(kuò)大內(nèi)需的同時(shí)。對(duì)于人們看病難，看病貴的難解之題，應(yīng)該推進(jìn)公立醫(yī)院改革，從而盤活醫(yī)療改革全局。

（二）發(fā)展目標(biāo)

中期目標(biāo)：調(diào)整和優(yōu)化醫(yī)療服務(wù)體系的所有制結(jié)構(gòu)，到2015年，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的床位數(shù)和服務(wù)量占總量（或醫(yī)療機(jī)構(gòu)總量）的20%，更好地滿足城鄉(xiāng)群眾日益增長(zhǎng)的多層次、多樣化醫(yī)療服務(wù)需求。

最終目標(biāo)：經(jīng)過(guò)10年乃至更長(zhǎng)的時(shí)間的努力，使社會(huì)資本舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的服務(wù)量占到總量的40%以上，使非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)能夠充分發(fā)揮激活醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)的作用。

二、多元化辦醫(yī)格局的現(xiàn)狀

（一）當(dāng)今國(guó)際社會(huì)主要國(guó)家或地區(qū)多元辦醫(yī)狀況

動(dòng)員社會(huì)資本投資衛(wèi)生領(lǐng)域，緩解政府財(cái)政壓力，增強(qiáng)本國(guó)醫(yī)療服務(wù)供給能力，是當(dāng)今世界大多數(shù)國(guó)家的通行做法。

法國(guó)：現(xiàn)有約1200家民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)，大約60%的外科、30%的產(chǎn)科、30%的繼續(xù)和康復(fù)護(hù)理、20%的精神科等醫(yī)療工作由民營(yíng)醫(yī)院承擔(dān)。民營(yíng)醫(yī)院大致完成了50%的化療、20%的急診、30%的透析、80%的門診。

德國(guó)：共有私立醫(yī)院約1240所，其床位占45%。

美國(guó)：2009年入院人數(shù)3748萬(wàn)，其中私立醫(yī)院入院人數(shù)為3067萬(wàn)人，占81.83%?？傞T診量74155.1萬(wàn)人，其中私立醫(yī)院為53321.6萬(wàn)人，占71.91。醫(yī)院總數(shù)量5795家，其中私立醫(yī)院3916家，占67.58%?？偞参粩?shù)94.43萬(wàn)張，其中私立醫(yī)院為67.85萬(wàn)張，占71.85%

日本：2005年有私立醫(yī)院7247家，占醫(yī)院總數(shù)的80.2%。私立醫(yī)院病床數(shù)為111.58萬(wàn)張，占醫(yī)院總床位數(shù)的68.5%。私立診所為92333家，占總診所數(shù)量的94.5%。私立診所病床數(shù)為17.08萬(wàn)張，占診所總床位數(shù)的96.8%。

韓國(guó)：私立醫(yī)療體系在整個(gè)醫(yī)療機(jī)構(gòu)中占據(jù)90%左右。

印度：私人醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)量占到所有醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)量的93%，私人醫(yī)療機(jī)構(gòu)的床位數(shù)量占所有床位數(shù)的64%，醫(yī)生數(shù)量為總數(shù)的80-85%。有57%的醫(yī)院和32%的床位屬于私立提供者，80%的醫(yī)務(wù)人員在私立醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)工作，1/3的住院病人和3/4的門診病人利用私立醫(yī)療機(jī)構(gòu)，私立醫(yī)療的支出占了整個(gè)衛(wèi)生費(fèi)用的75%。

臺(tái)灣地區(qū)：2011年醫(yī)療機(jī)構(gòu)總數(shù)為21135家。其中私立醫(yī)院為425家，占總醫(yī)院數(shù)量的83.83%。私立診所20174家，占診所總數(shù)量的97.80%。私立醫(yī)療機(jī)構(gòu)病床數(shù)為114232張，占醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位總數(shù)的71.18%。

（二）我國(guó)多元辦醫(yī)發(fā)展概況

截至2011年底，中國(guó)已有民營(yíng)醫(yī)院8053所，占全國(guó)醫(yī)院總數(shù)的37.2%。醫(yī)改3年以來(lái)，我國(guó)民營(yíng)醫(yī)院的數(shù)量增加了56.2%，門診量增加了57.9%，住院量增加了101.2%。社會(huì)資本辦醫(yī)已經(jīng)成為我國(guó)醫(yī)療服務(wù)體系的重要組成部分，其社會(huì)知名度、患者認(rèn)可度逐年上升，在緩解群眾就醫(yī)困難方面發(fā)揮了一定作用。

三、多元化辦醫(yī)格局可能存在的問(wèn)題

（一）公立醫(yī)院集團(tuán)化或規(guī)?；瘮U(kuò)張對(duì)非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的擠出效應(yīng)。

（二）非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)培養(yǎng)的人才向公立醫(yī)院的流失。

（三）非公立醫(yī)院醫(yī)療團(tuán)隊(duì)和管理團(tuán)隊(duì)的建設(shè)難。

（四）醫(yī)師多點(diǎn)執(zhí)業(yè)推行難。

（五）“標(biāo)準(zhǔn)壁壘”和“行政壁壘”。

四、優(yōu)化多元化辦醫(yī)格局的基本思路

（一）規(guī)劃先行，加快完善我國(guó)社會(huì)資本辦醫(yī)發(fā)展戰(zhàn)略和實(shí)施細(xì)則

2010年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱“新36條”）發(fā)布?！靶?6條”旨在創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)、平等準(zhǔn)入的市場(chǎng)環(huán)境，進(jìn)一步拓寬民間投資的領(lǐng)域和范圍，發(fā)揮國(guó)有資本和社會(huì)辦經(jīng)濟(jì)各自的積極性，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)不斷完善。醫(yī)療服務(wù)業(yè)作為現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的重要組成部分，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域融合度很高、產(chǎn)業(yè)規(guī)模很大，發(fā)展?jié)摿薮?。鼓?lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本辦醫(yī)，推動(dòng)醫(yī)療服務(wù)業(yè)大發(fā)展，是當(dāng)前穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的必然要求。建議有關(guān)部門，盡快制訂社會(huì)資本辦醫(yī)的中長(zhǎng)期規(guī)劃，完善相關(guān)配套政策及其實(shí)施細(xì)則。

（二）統(tǒng)籌兼顧，為社會(huì)辦醫(yī)合理預(yù)留乃至讓渡空間

為社會(huì)資本辦醫(yī)預(yù)留發(fā)展空間，是各地普遍的做法。當(dāng)前，在公立醫(yī)院強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)壓力下，保證社會(huì)資本能夠順利利用預(yù)留空間是必須加以解決的問(wèn)題。要采取有力措施逐步控制公立醫(yī)院的擴(kuò)張態(tài)勢(shì)，既要防止公立醫(yī)院蠶食為社會(huì)辦醫(yī)預(yù)留的發(fā)展空間，又要安排好公立醫(yī)院從適宜社會(huì)資本辦醫(yī)的領(lǐng)域有計(jì)劃、有步驟地退出，為社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)展讓渡必要的空間。

（三）強(qiáng)化監(jiān)管，引導(dǎo)社會(huì)資本辦醫(yī)走良性發(fā)展之路

樹(shù)立監(jiān)管就是服務(wù)，監(jiān)管就是鼓勵(lì)，監(jiān)督就是引導(dǎo)的理念，進(jìn)一步健全管理體制，完善監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)療行為的監(jiān)管，清理醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)環(huán)境，整頓醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)秩序，打擊和清除不法機(jī)構(gòu)，維護(hù)合法經(jīng)營(yíng)者的利益和聲譽(yù)，維護(hù)人民健康，保護(hù)守法誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)者的聲譽(yù)。創(chuàng)造性地加強(qiáng)醫(yī)療質(zhì)量動(dòng)態(tài)監(jiān)管，加大人才培訓(xùn)力度，推動(dòng)醫(yī)療質(zhì)量的持續(xù)改進(jìn)，健全社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)的防范機(jī)制，最大限度地控制的防止不良事件的發(fā)生。

五、優(yōu)化多元化辦醫(yī)格局的建議

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，尋求重點(diǎn)突破

破解社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)政策落實(shí)難，離不開(kāi)提高各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)行政策的積極性和自覺(jué)性。建議將社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)發(fā)展?fàn)顩r納入各級(jí)相關(guān)行政主管部門政績(jī)考核指標(biāo)，為政策執(zhí)行者轉(zhuǎn)變觀念創(chuàng)造條件，為打破“玻璃門”現(xiàn)象提供基礎(chǔ)。

各級(jí)衛(wèi)生行政部門應(yīng)設(shè)立民營(yíng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理部門，并明確其管理職能，把現(xiàn)在分散在多個(gè)部門的社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)

行政管理職能統(tǒng)一起來(lái)，完善社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)行政管理體制。

各地應(yīng)把公立醫(yī)院整體轉(zhuǎn)制作為破解發(fā)展社會(huì)資本辦醫(yī)難題的一個(gè)突破口。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在公立醫(yī)療資源相對(duì)過(guò)剩地區(qū)，實(shí)行規(guī)模以上公立醫(yī)院整體轉(zhuǎn)制，是盡快激活區(qū)域內(nèi)醫(yī)療市場(chǎng)的一條途徑。建議在一些公立醫(yī)院多家并存的縣（市），適當(dāng)轉(zhuǎn)制一些公立醫(yī)院，以形成公立與非公立醫(yī)院相對(duì)均衡的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局。

（二）推動(dòng)政策創(chuàng)新，促進(jìn)人才流動(dòng)

積極推進(jìn)人事管理、社會(huì)保障、醫(yī)師多點(diǎn)執(zhí)業(yè)、科研立項(xiàng)等制約人才自由流動(dòng)政策的創(chuàng)新。

鼓勵(lì)各地政府就給予部分社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)一定數(shù)量的事業(yè)編制指標(biāo)進(jìn)行試點(diǎn)。

探索允許部分公辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)人員到社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)工作，將來(lái)還可以回到原單位工作，并恢復(fù)事業(yè)單位身份的管理辦法。

鼓勵(lì)和引導(dǎo)醫(yī)務(wù)人員在公立和非公立機(jī)構(gòu)間自由流動(dòng)。取消醫(yī)師多點(diǎn)執(zhí)業(yè)必須取得第一執(zhí)業(yè)地點(diǎn)同意的規(guī)定。

健全醫(yī)務(wù)人員基本醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保障政策，完善公立醫(yī)院醫(yī)務(wù)人員自由流動(dòng)后其事業(yè)單位身份的保留或解除事業(yè)單位身份后的社會(huì)保障如何解決等相關(guān)政策。

將社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)納入各地引進(jìn)人才專項(xiàng)計(jì)劃并同公立醫(yī)院享受相同政策。

（三）消除發(fā)展壁壘，全面開(kāi)放市場(chǎng)

全面開(kāi)放醫(yī)療服務(wù)市場(chǎng)。從準(zhǔn)入、醫(yī)保定點(diǎn)、醫(yī)院定級(jí)、大型醫(yī)用設(shè)備配置、建設(shè)用地、籌資融資、稅收征管等方面，逐步排除影響市場(chǎng)開(kāi)放和市場(chǎng)進(jìn)入有形壁壘和無(wú)形壁壘。

各地在制定本地區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃、醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃和其他醫(yī)療衛(wèi)生資源配置規(guī)劃時(shí)，要盡早明確社會(huì)資本辦醫(yī)能夠進(jìn)入的區(qū)域以及舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的類別、專業(yè)和規(guī)模等，使社會(huì)資本可以通過(guò)公開(kāi)渠道了解和掌握什么地方可以辦醫(yī)院、什么地方可以辦門診部等重要信息。

（四）加大改革力度，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境。

建議根據(jù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的行業(yè)特點(diǎn)，適當(dāng)延長(zhǎng)其稅收減免期限。營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)自用房產(chǎn)、土地，報(bào)主管地稅機(jī)關(guān)備案后，自取得執(zhí)業(yè)登記之日起，5年內(nèi)免征房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅。營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)新設(shè)后，按照高新技術(shù)企業(yè)稅收政策，享受企業(yè)所得稅“兩免三減半”政策，此后按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。

積極落實(shí)社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)保定點(diǎn)政策。社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)與公立醫(yī)療在醫(yī)保定點(diǎn)管理上一視同仁。符合醫(yī)保定點(diǎn)管理相關(guān)規(guī)定的社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)，可按程序申請(qǐng)成為城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、醫(yī)療救助等社會(huì)保障定點(diǎn)服務(wù)單位，執(zhí)行與公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)相同政策，審批機(jī)構(gòu)不得拖延審批時(shí)間或以任何理由拒絕審批。

各地實(shí)施醫(yī)改措施時(shí)，對(duì)實(shí)行藥品零差率等政策的社會(huì)舉辦的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，應(yīng)給予相應(yīng)的補(bǔ)助，為社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的發(fā)展?fàn)I造平等競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。

（五）加強(qiáng)監(jiān)管力度，確保良性發(fā)展

在各項(xiàng)醫(yī)療服務(wù)規(guī)范及各方面技術(shù)質(zhì)量監(jiān)控活動(dòng)中將社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)納入。嚴(yán)禁社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)超范圍服務(wù)，依法打擊非法行醫(yī)活動(dòng)和醫(yī)療欺詐行為。規(guī)范社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)療廣告發(fā)布行為，嚴(yán)禁發(fā)布虛假、違法醫(yī)療廣告。加強(qiáng)對(duì)社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的質(zhì)量監(jiān)管，要把社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)納入醫(yī)療質(zhì)量控制評(píng)價(jià)體系，通過(guò)日常監(jiān)督管理、醫(yī)療機(jī)構(gòu)校驗(yàn)和醫(yī)師定期考核等手段，對(duì)社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)及其醫(yī)務(wù)人員執(zhí)業(yè)情況進(jìn)行檢查、評(píng)估和審核。培育和增強(qiáng)社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的社會(huì)責(zé)任感。增強(qiáng)非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的社會(huì)責(zé)任意識(shí)，堅(jiān)持以病人為中心，加強(qiáng)醫(yī)德醫(yī)風(fēng)建設(shè)，做到誠(chéng)信執(zhí)業(yè)。進(jìn)一步培育和完善社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì)，充分發(fā)揮其在行業(yè)自律等方面的積極作用。

（六）實(shí)現(xiàn)公平宣傳，重塑社會(huì)形象

建立社會(huì)辦醫(yī)院和公立醫(yī)院公平宣傳的環(huán)境。新聞媒體在對(duì)社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)醫(yī)患關(guān)系的報(bào)道上實(shí)事求是，給社會(huì)辦醫(yī)院在糾紛的處理和工作環(huán)境上創(chuàng)造一些較為寬松的條件。

為社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)創(chuàng)造經(jīng)驗(yàn)交流、技術(shù)交流、機(jī)構(gòu)管理等各方面平臺(tái)。有計(jì)劃、有目的培養(yǎng)典型社會(huì)辦機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，提高其社會(huì)公信力和美譽(yù)度，樹(shù)立其良好社會(huì)形象。（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)）

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