作者簡(jiǎn)介：付國(guó)英（1989-），女，漢，河南省人，四川省社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)所碩士研究生，研究方向：政治學(xué)理論。

摘要：巡視制度是黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式，是指中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委，通過(guò)建立專門的巡視機(jī)構(gòu)，按照有關(guān)規(guī)定對(duì)下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行監(jiān)督的制度。十八大以來(lái)，巡視組在反腐敗中的突出表現(xiàn)獲得廣泛支持，同時(shí)，巡視組自身的權(quán)力也不斷擴(kuò)大。本文在分析巡視制度的特點(diǎn)及存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，從巡視制度的有效性、巡視制度在我國(guó)反腐監(jiān)督體系中的地位作用等方面進(jìn)一步探討巡視制度的可持續(xù)性問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：巡視制度；反腐敗；可持續(xù)性

巡視組在十八大以來(lái)的“打虎”行動(dòng)中成為反腐利器，引起社會(huì)廣泛關(guān)注。本世紀(jì)初巡視制度全面建立，至今不過(guò)十多年的時(shí)間，然而帶來(lái)的反腐成效卻是有目共睹，在中國(guó)共產(chǎn)黨的反腐敗歷史中也是前所未有。那么，巡視制度作為一項(xiàng)剛剛成熟的新的反腐制度，目前有哪些特征，發(fā)展現(xiàn)狀如何，巡視制度是否具有可持續(xù)性，本文將對(duì)這些問(wèn)題做出分析與思考。

一、巡視制度特點(diǎn)

2003年中共中央頒布了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，首次以黨內(nèi)法規(guī)的形式把巡視制度確定為黨內(nèi)監(jiān)督的制度之一；黨的十七大修改后的黨章又第一次在黨的根本大法中規(guī)定了巡視制度。2009年7月頒行的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》第二條明確規(guī)定：中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委建立巡視制度，按照有關(guān)規(guī)定對(duì)下級(jí)黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行監(jiān)督。這標(biāo)志著巡視制度走向了制度化、規(guī)范化，進(jìn)入了制度成熟期。目前巡視制度有以下特點(diǎn)：

1、在職權(quán)上，只有了解權(quán)，沒有辦案職權(quán)和處置權(quán)。巡視組不同于古代的欽差大臣，并不掌握實(shí)權(quán)，而是中紀(jì)委的臨時(shí)派出機(jī)構(gòu)，中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組直接向中央報(bào)告，真實(shí)反映被巡視方的情況。

2、在巡視機(jī)制上，實(shí)行“三個(gè)不固定”，即巡視組組長(zhǎng)不固定（一次一授權(quán)）、巡視對(duì)象不固定、巡視組與巡視對(duì)象關(guān)系不固定。這樣就保證了巡視組可以擺脫地方利益的干擾，獨(dú)立性得到保證。

3、在巡視對(duì)象上，主要是加強(qiáng)對(duì)省部級(jí)和地廳級(jí)班子的監(jiān)督，尤其是對(duì)地方“一把手”的監(jiān)督。科層制中下級(jí)直接服從于上級(jí)，上級(jí)“一把手”往往權(quán)力集中而監(jiān)督薄弱，巡視制度有效的加強(qiáng)了對(duì)其的約束監(jiān)督。

4、在巡視效果上，由于巡視是自上而下的監(jiān)督，且針對(duì)性強(qiáng)，權(quán)威性高，能夠形成高壓態(tài)勢(shì)，有效震懾腐敗官員，初步達(dá)到了官員“不敢腐”的效果。

二、巡視制度面臨的問(wèn)題

從產(chǎn)生之初到現(xiàn)在，巡視制度本身也在不斷的完善中，但因?yàn)橹贫冉⒌臅r(shí)間不長(zhǎng)，經(jīng)驗(yàn)不足，還在摸索中，所以仍然存在一些問(wèn)題需要進(jìn)一步解決。

1、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的能力需要進(jìn)一步提升。巡視組是中央的“千里眼”，所以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題是衡量巡視工作成效的重要標(biāo)準(zhǔn)。最大程度了解真實(shí)情況、發(fā)現(xiàn)重要問(wèn)題，是巡視組開展工作最基本、最重要的職責(zé)，也是保持巡視工作長(zhǎng)久生命力的關(guān)鍵所在。當(dāng)前官員腐敗的手段越來(lái)越隱秘，有不少腐敗官員的潛伏期很長(zhǎng)，這些腐敗案件的暴露和發(fā)現(xiàn)是需要過(guò)程的；還有些官員本身曾經(jīng)從事過(guò)紀(jì)檢工作，對(duì)巡視組的辦案方式有充分的了解和掌握，能做到一定程度的“反巡視”。這些都要求巡視人員進(jìn)一步提升自身素質(zhì)，提高進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的能力，更好的履行好自己的使命啊。

2、巡視組的責(zé)任問(wèn)責(zé)制也要進(jìn)一步完善。巡視制度是為了彌補(bǔ)現(xiàn)有黨內(nèi)監(jiān)督制度的缺陷和不足而建立的，主要是對(duì)地方“一把手”形成有震懾力的監(jiān)督，故而中央巡視組的權(quán)威性很高。同時(shí)，正式由于高權(quán)威性，巡視組成員自身被利益誘惑的機(jī)會(huì)也更多，“打鐵還需自身硬”，如何保證巡視組自身的純潔性也是面臨的制度問(wèn)題。

三、巡視制度的可持續(xù)性

巡視制度的可持續(xù)性要放在反腐體系的制度系統(tǒng)中加以審視，而不能單一的取決于某個(gè)要素。制度的路徑依賴，是指一個(gè)具有正反饋機(jī)制的體系，一旦在外部性隨機(jī)因素的影響下被系統(tǒng)所采納，便會(huì)沿著一定的路徑發(fā)展演化，而很難被其它潛在的甚至更優(yōu)越的體系所取代。中國(guó)傳統(tǒng)制度一直有這樣一個(gè)路徑依賴，即一個(gè)制度出現(xiàn)問(wèn)題，就會(huì)用另一個(gè)制度來(lái)防止，結(jié)果制度越來(lái)越多，最終整個(gè)制度體系失去整體的有效性和執(zhí)行力。

巡視制度出現(xiàn)的背景是在原來(lái)的中央紀(jì)委監(jiān)察體系、人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、檢察院監(jiān)督和行政監(jiān)督等一系列制度不能強(qiáng)力發(fā)揮反腐敗效力的情況下出現(xiàn)的，它的出現(xiàn)本身就是中國(guó)權(quán)力監(jiān)督體系存在某些問(wèn)題的應(yīng)對(duì)產(chǎn)物。因此，巡視制度能否有可持續(xù)發(fā)展，不僅僅取決于單一的巡視制度的有效性，更取決于中國(guó)整個(gè)反腐敗的權(quán)利監(jiān)督體系的發(fā)展。

1、巡視制度有效性的可持續(xù)性。2014年中紀(jì)委的反腐成績(jī)單是68名中管干部已結(jié)案處理或正在立案審查，其中立案調(diào)查省部級(jí)以上官員40名，這一數(shù)據(jù)創(chuàng)造了改革開放以來(lái)年度“打虎”的最高紀(jì)錄。而這一成績(jī)很大程度上是中央巡視組的功勞。

分析巡視制度的可持續(xù)性，必須將其置于我國(guó)反腐敗體系的大視野下進(jìn)行展望。巡視制度的出現(xiàn)是在原來(lái)的中央紀(jì)委監(jiān)察體系、人大監(jiān)督、政府監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督和檢察院監(jiān)督等監(jiān)督體系不能強(qiáng)力的發(fā)揮作用遏止腐敗蔓延之勢(shì)下產(chǎn)生的，它的存在主要是為了解決原有反腐監(jiān)督體系無(wú)法有效監(jiān)督約束黨政領(lǐng)導(dǎo)班子，尤其是領(lǐng)導(dǎo)班子“一把手”的問(wèn)題。這表明，巡視制度有現(xiàn)實(shí)的需求性，這也是其受到不斷重視的根本所在。

2、巡視組問(wèn)責(zé)制的可持續(xù)性。權(quán)力容易導(dǎo)致腐敗，而絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。在中央巡視組權(quán)威不斷增強(qiáng)而直接震懾地方的同時(shí)，誰(shuí)來(lái)監(jiān)督巡視組成為又一個(gè)制度設(shè)計(jì)的需求點(diǎn)。從委托理論來(lái)講，巡視組是派出機(jī)構(gòu)的委托代理人，確?！按砣恕蹦軌驁?zhí)行“委托人”的意愿必須要開展主體問(wèn)責(zé)制。一要對(duì)巡視組成員進(jìn)行監(jiān)督和考核，實(shí)行獎(jiǎng)懲機(jī)制；二要提高“代理人”的綜合素質(zhì)，減少代理風(fēng)險(xiǎn)和成本；三要加強(qiáng)外部約束，最好的方法就是公開巡視報(bào)告，接受被巡視方和社會(huì)各界的監(jiān)督。目前，部門巡視結(jié)果已經(jīng)開始在中紀(jì)委網(wǎng)站公布，但是公開的范圍有限，考慮到各方壓力，可以逐漸公開，至少在黨內(nèi)可以在更大范圍內(nèi)公開。

3、巡視制度在反腐監(jiān)督體系中的可持續(xù)性。反腐監(jiān)督的關(guān)鍵在于形成權(quán)力制衡與約束，杜絕出現(xiàn)“絕對(duì)的權(quán)力”，而巡視制度的監(jiān)督對(duì)象只是掌權(quán)者，而不是權(quán)力本身，從而不可能依靠巡視制度從根本上監(jiān)督制約權(quán)力，也做不到真正的預(yù)防和遏止腐敗。目前只是以高壓態(tài)勢(shì)希望形成“不敢腐”的氛圍，然而，巡視高壓更多是主觀心理震懾，不可能消除官員腐敗的僥幸心理，更不能保證“不能腐”，而能不能腐敗卻是制度設(shè)計(jì)和權(quán)力制約的問(wèn)題。中共高層領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)此也有清晰的認(rèn)識(shí)，指出“當(dāng)前要以治標(biāo)為主，為治本贏得時(shí)間”。

巡視制度是非常成功的治標(biāo)手段，它能夠擺脫地方錯(cuò)綜復(fù)雜的利益枝節(jié)，直接為黨中央發(fā)現(xiàn)和提供違法違紀(jì)線索，有力打擊和震懾“老虎”和“蒼蠅”。巡視制度取得的成績(jī)?cè)酱?，越說(shuō)明我們既往的各種反腐敗制度并沒有起到預(yù)想的作用。原因很大程度上在于，中國(guó)共產(chǎn)黨是唯一長(zhǎng)期執(zhí)政的執(zhí)政黨，我國(guó)的反腐敗的主導(dǎo)即政黨反腐，也就是“黨要管黨”。當(dāng)紀(jì)委能夠?qū)ν?jí)黨委形成有效約束和監(jiān)督，人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督和、司法監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督發(fā)揮應(yīng)有作用的時(shí)候，作為高壓反腐利器的巡視制度自然就失去了存在的必要。

從當(dāng)前情況來(lái)看，巡視制度的兩級(jí)體制還有諸多自我完善的地方，在當(dāng)前腐敗制度體系尚未形成科學(xué)化的權(quán)力約束之時(shí)，腐敗存量還未有明顯的縮減，社會(huì)對(duì)腐情況的看法還未有根本性的改變，巡視制度還將存在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。（作者單位：四川省社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)所）

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