張金峰+李金海

[摘要]在經濟全球化、人口老齡化、家庭結構變革與后工業(yè)化的新挑戰(zhàn)之下，福利國家通過實施社會投資型社會保障政策、“家庭友好型”與“職業(yè)友好型”社會保障政策，以及社會保障投入力度強化政策加以應對。上述變革并非只在一國或某種單一福利模式的國家中發(fā)生。這種政策實踐的趨同跡象實質上反映出福利國家對社會保障基本宗旨的普遍認同并在深化這種社會認同中逐漸形成了一種利益共識機制。由于這種利益共識機制的存在，凡是違背社會保障基本宗旨的改革大多以失敗而告終，而遵循社會保障基本宗旨的改革大多得以順利實施。利益共識機制有力地推動了社會保障的理性、健康發(fā)展，并將對其未來發(fā)展趨勢產生深遠影響。

[關鍵詞]新挑戰(zhàn)；社會保障變革；利益共識機制；福利國家

中圖分類號：D57文獻標識碼：A文章編號：1008410X（2015）03008906

一、福利國家社會保障面臨的新挑戰(zhàn)

現代社會保障事業(yè)從19世紀80年代以來得到普遍發(fā)展，目前已有一百六十多個國家與地區(qū)不同程度地建立了社會保障制度。隨著社會經濟的深入發(fā)展，20世紀90年代至今，現代社會保障制度正面臨著經濟全球化、人口老齡化、家庭結構轉變與后工業(yè)化等新的嚴峻挑戰(zhàn)。

其一，發(fā)達福利國家已經進入了后工業(yè)化時代，“工作中的窮人”問題逐漸凸顯。從經濟發(fā)展的趨勢來看，后工業(yè)化社會的工作將以知識密集型為主，這意味著專業(yè)技能和技術性技能受到青睞。由于收入相對低或不穩(wěn)定的勞動密集型工作的存在客觀上不可避免，那些知識技能有限的人群也將不可避免地只能在社會末端殘喘生息。如果低工資和待遇差的工作只是暫時的，那么個人福利不會面臨什么風險，但如果一個人長期陷于這種低工資的境地，其福利狀況將面臨危險[1]（P59）。社會保障如何保護這些競爭過程中的弱勢群體將是其未來發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)之一。

其二，單親家庭等新型家庭的出現，意味著家庭日益變得不穩(wěn)定，新的風險與福利需求隨之產生。這些特殊家庭面臨著貧困的風險，并且他們與雙收入家庭之間的兩極分化日趨嚴重[2]。特殊家庭的貧困降低了自身福利供給和有效防止兒童貧困的能力。因為今天的兒童將成長為未來社會的財富創(chuàng)造者，如果不能為這些有子女的新型家庭培育出具備抵御風險的能力和社會適應力，那么未來貧困的傳遞必然成為代價高昂的社會問題。更多的婦女就業(yè)是一種重要的經濟資源，既能使其自身福利得到增加，又有利于上述問題的解決。特殊家庭對就業(yè)的需求和婦女履行家庭義務如何達到和諧一致成為社會保障發(fā)展需要考慮的一個重要問題。

其三，人口老齡化使福利國家的政府財政受到了沉重的壓力。不過人口老齡化并非自動意味著危機無法化解?；救丝谮厔莸陌l(fā)展后果是制度撫養(yǎng)比的增長。降低撫養(yǎng)比可以依靠長期的國內生產總值的增長和勞動力供應的增加來解決，這一觀點已被絕大多數國家所認同。而勞動力供應取決于退休政策的變化、就業(yè)的平均年齡、工作參與率特別是女性工作參與率、人口生育率等因素。其中，女性工作參與率與人口生育率是有效緩解老齡化的重要因素。通常人們認為，婦女就業(yè)會威脅到生育率，從而加劇老齡化危機。那么，如何以更加有效的制度安排既支持婦女就業(yè)又有利于提高生育率，實現婦女就業(yè)目標與生育目標相協調進而化解老齡化的壓力，成為社會保障發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)之一。

其四，經濟全球化的發(fā)展使福利國家面臨削減社會保障的壓力。20世紀90年代以來，在經濟全球化的推動下，產品及服務的大批量流動引起了國家間激烈的價格競爭，價格競爭又直接導致了福利國家勞動成本的下行壓力。為了追求和實現利潤，資本也會避開勞動受到嚴密保護或福利稅收水平較高的國家。因此，經濟全球化主要涉及的產品、服務及資本的跨國流動對一國的勞動成本和福利水平產生日益重要的影響。在此背景下，一些國家迫于經濟全球化壓力轉而選擇或者準備嘗試通過降低社會福利和勞動保護水平或抑制其增長的方式，以降低勞動成本從而維持和提高本國經濟的國際競爭力。

二、福利國家社會保障的適應性變革

（一）重視和實施社會投資型社會保障政策

近年來，低技術性服務工作帶來的“有工作的窮人”不斷增加以及由此引發(fā)的社會不平等和貧困化的高額社會成本，逐漸被福利國家所認識。對于社會投資型社會保障政策的關注開始體現在各國的行動中。各國通過將社會保障開支從消極保障轉化為積極的勞動力市場項目、提供技能培訓、加大教育投資等方式，幫助低技能勞動者提高勞動生產率和收入潛力，以便防止其淪落到長期從事低待遇的工作，從而保證貧困不會永久依附在任何人的生活過程中[1]（P62）。社會投資型社會保障政策實際上強調了一項更明確以完善公民的自立能力為宗旨的社會政策，它是一種對能動的、生活機遇上的平等的承諾[3]（P380）。當知識密集型服務工作在后工業(yè)社會成為主導趨勢時，原有的社會保障計劃僅能緩解人們一時的生活困難，但無法保證低技能勞動者免于長期陷入低收入工作的境遇。社會投資型社會保障政策卻可以從根本上給窮人提供更好的機會，它是一種從人的一生看來更加平等的社會再分配形式。

歐盟在2000年里斯本峰會的報告中已經明確指出社會投資的必要性，“增加低工資的服務型就業(yè)機會，以及加重對培養(yǎng)技能的投資，對于大多數人來說是一個雙贏政策”[2]。在美國，20世紀80年代以后福利改革的主要方面之一就是試圖使社會保障制度在機制上由消極的“社會消費”向積極的“社會投資”方向轉化?？肆诸D政府在20世紀90年代明確提出了集中體現美國福利國家未來基本走向的“社會投資”戰(zhàn)略，旨在使社會保障制度從被動維持收入的方向轉向能動的勞動力市場計劃，在后工業(yè)社會所需要的各種技能方面對人們進行培訓。在英國，1998年4月工黨政府公布了《我們國家的新動力：新的社會契約》的綠皮書，大體勾勒了2020年英國福利國家制度的發(fā)展藍圖。1998年9月，布萊爾出版了《第三條道路：新世紀的新政治》，強調了改革過程中維持社會公正、扶助弱勢群體的重要性。工黨在社會保障制度改革方面基本體現了上述思想，促進就業(yè)、增加社會投資成為其改革的主要內容之一。瑞典近年的社會保障改革也越來越重視對成年人的再培訓和終身教育以確保促進勞動力流動和提高工作動力，對人力資本投資加以強調已成為瑞典模式的官方信條?？傊?，社會投資型社會保障政策在歐美發(fā)達國家已經成為福利改革的主旋律之一。endprint

（二）積極推行“職業(yè)友好型”和“家庭友好型”社會保障政策

20世紀90年代以來，斯堪的納維亞福利國家通過最大限度地增加就業(yè)和提高婦女地位使“職業(yè)友好型”職業(yè)友好是指一個國家的社會政策有助于鼓勵人們在勞動力市場上積極尋找工作的機會。和“家庭友好型”家庭友好是指政策有助于男女勞動力履行對兒童或其他類型的看護責任。社會保障政策得以加強的趨勢日益明顯。一方面，斯堪的納維亞福利國家為所有有小孩的家庭、病人、殘疾人和老年人提供普遍享受的社會服務以協調婦女家庭義務目標與就業(yè)目標。僅就為家庭、殘疾人和老年人提供的服務而言，丹麥和瑞典的社會福利支出超出經合組織其他成員國4個百分點左右。另一方面，斯堪的納維亞國家實行慷慨的父母生育津貼計劃和產假計劃以協調就業(yè)目標與生育目標。在丹麥，婦女不但能夠在勞動力市場中享有與男性一樣的平等權利，而且能夠享受以現金福利（育嬰假）和服務（照看孩子）形式出現的比較完備的社會保障政策[4]。這些政策既推動了女性勞動力參與率和兒童看護服務的逐步發(fā)展，同時也最有利于婦女生育率的提高。擁有這種政策的北歐國家，其相對較高的生育率便得益于此，這將有助于應對人口老齡化。而其他一些歐洲國家（如西班牙和意大利）可能正是因為缺少這種政策而導致了嚴重的生育率下降并將進一步使之惡化。由于“職業(yè)友好型”和“家庭友好型”社會保障政策的推動，斯堪的納維亞國家的女性就業(yè)程度相對較高，超過經合組織成員國平均水平12個百分點以上，在那里，“家庭婦女”的概念已經或多或少地消亡了。在丹麥和瑞典，婦女參加工作的比率約為80%，竟然高于歐洲其他國家青壯年男子的相應水平[5]（P76）。斯堪的納維亞國家的實踐經驗表明，女性從業(yè)人員的增加使社會保險的全部或大部分的子項目不但給付標準得以提高而且人員覆蓋率也得到了擴大，制度撫養(yǎng)比得以降低，在一定程度上有力地緩解了人口老齡化問題。女性就業(yè)機會的擴大化，除了滿足女性自身對工作和經濟獨立的要求外，還降低了兒童貧困現象的發(fā)生。北歐國家單親家庭的貧困率很低，瑞典等國的相應比率僅為7%，與其說這是因為慷慨的社會福利支付，不如說是因為工作能夠帶來足夠多的收入[3]（P55）。

在歷史上，歐洲大陸國家的福利計劃一直偏重于收入維持而不是服務提供，但斯堪的納維亞國家的“職業(yè)友好型”和“家庭友好型”社會保障政策的優(yōu)點已經為一些國家所接受和借鑒。英國與荷蘭兩國均毫不猶豫地進行效仿以推動女性進入勞動力市場和促進人口生育率的提升，英國還為此通過了國家兒童養(yǎng)護戰(zhàn)略和兒童照顧課稅扣除政策。

（三）增加社會保障投入力度以強化福利國家功能

美國是以低福利支出為特征的自由主義福利國家的典型代表。2000年以來，美國社會保障工薪稅與用于社會保障的絕對支出額一直呈增長態(tài)勢，僅2003年的社會保障絕對支出額就高達5086.76億美元[6]（P147）。一個國家通過支配30%以上的財富來尋求實現福利供給與社會保護的目標，無疑證明了美國并沒有在經濟全球化壓力下削弱社會保障支出力度，而是更加強化了福利國家功能。

面對經濟全球化浪潮，以高福利聞名于世的斯堪的納維亞國家仍然繼承著高稅收、慷慨福利的社會保障傳統，并在不觸動基本福利制度結構的前提下實現了社會經濟協調發(fā)展。斯堪的納維亞國家在國際競爭力和聯合國發(fā)展指標排名方面一直名列前茅。在有著福利國家櫥窗之稱的瑞典，其基尼系數一直保持在0.30左右，成為世界上收入差距最小的國家之一[2]。

由于南歐福利國家（包括希臘、葡萄牙和西班牙）的社會福利支出水平向來很低，自其加入歐盟以后，其他較為發(fā)達的成員國非常擔心南歐國家為謀求本國的經濟競爭力會繼續(xù)維持或者進一步急劇降低原本較低的社會保障水平，從而破壞歐盟成員國內部福利政策的協調一致性。然而統計數據表明，南歐國家在1997年以后就已處于社會保障水平高速增長的國家之列，并且在經濟全球化和歐盟一體化進程中，其與發(fā)達福利國家之間的社會保障支出差距正在逐步縮小[5]（P81）。

三、福利國家社會保障變革的宏觀發(fā)展態(tài)勢

一國或區(qū)域社會保障政策的形成與變革受其文化傳統、政治及社會偏好、經濟及科技的發(fā)展、社會結構和社會關系等諸多因素的影響。因而，福利國家從誕生之日起，其本身就是多樣化的。當福利國家面對社會經濟快速轉向后工業(yè)時代、加速的全球化、人口和家庭結構的深刻變化時，各個國家都從各自的社會和歷史條件出發(fā)，通過不同的機制開始從不同的角度應對這些新的挑戰(zhàn)。值得注意的是，在福利國家相對成功地應對上述挑戰(zhàn)并維護社會保障宗旨的過程中，盡管福利國家的多樣性依然存在，但各國的政策取向已經呈現出明顯的趨同跡象，即社會投資型社會保障政策、“家庭友好型”與“職業(yè)友好型” 社會保障政策以及增加社會保障投入等改革實踐，并非只在一國或某種單一福利模式的國家中發(fā)生。這種趨同跡象實質上反映出福利國家對社會保障基本宗旨的普遍認同并在深化這種社會認同中逐漸形成了一種利益共識機制。

維護社會公平正義、增進人民福祉、促進社會成員與整個社會的全面協調發(fā)展，是現代社會保障制度的基本宗旨。發(fā)展和完善社會保障有助于實現公民基本權益、社會文明進步和社會經濟平穩(wěn)健康發(fā)展?；仡櫢＠麌业陌l(fā)展歷史可以發(fā)現，對于社會保障基本宗旨的這種認同及利益共識機制在第二次世界大戰(zhàn)以后的福利國家發(fā)展初期就已經顯現，并在福利國家發(fā)展過程中逐步得到強化，反過來它又成為推動社會保障健康發(fā)展的強大動力。在戰(zhàn)后相當長的歷史階段中，福利國家這種國家形態(tài)基本上處于穩(wěn)定上升的狀態(tài)。福利時代和戰(zhàn)爭年代之間鮮明的歷史對照使得整個社會對社會保障產生了基本認同，這直接促發(fā)了日后福利國家功能的持續(xù)擴大和深入發(fā)展。在普選制的條件下，福利國家實行民主機制的發(fā)展與多數投票權的推行，也促成和深化了這種社會認同導向。在20世紀下半葉福利國家成為西方社會的時代精神[7]（P93），對于社會保障的認同和承諾已成為全社會的主導思潮。促成這種認同的動因并不是國家自身，而是構成國家的各種利益群體和相關社會因素。endprint

從20世紀90年代至今西方國家工會的力量可能削弱了，但廣大中產階級從社會保障制度中普遍受益，他們成為強烈支持社會保障發(fā)展的基礎動力。在斯堪的納維亞國家，社會保障制度所承擔的全面福利保障，特別是全面的社會服務及其提供的大量就業(yè)機會，在中等收入群體中培育出了政治上的堅定支持者。無論是社會民主黨還是自由民主黨，當他們關注社會安定和經濟平穩(wěn)發(fā)展的時候，都不約而同地認定社會保障制度是一個不可或缺的機制。

歐洲福利制度過去是由保守黨建立起來的，如今仍是這種力量在實質上效力于現存的制度。事實表明，大多保守黨領導的政府都在尋找著加固現存福利“大廈”的解決辦法。在微觀層次上也有大量證據表明，雇主不愿為了最大限度靈活性的目標而犧牲具有和諧社會伙伴關系的穩(wěn)定環(huán)境。至少大多數歐洲國家廣泛的利益組織認為，由協議達成的一致要比不穩(wěn)定更可取。有時為達成關于福利改革與調整的一致協議，政府往往將有組織的工會、商業(yè)協會以及人民大眾甚至反對黨都動員起來。在各派力量共同努力下形成的當代福利國家是一個非常復雜的利益結合體，它在某種程度上已經塑造了一種包含各種利益的新的國民意識與共識機制，各種力量的聯盟集合在各處都合力維護現存的福利國家原則[7]（P98）。

由于這種具有社會契約性質的利益共識機制的存在，凡是違背社會保障基本宗旨的改革實踐大多以失敗而告終，而遵循社會保障基本宗旨的改革探索大多得以順利實施。因而，社會保障的理性、健康發(fā)展得到了有力的推動。

一方面，在這種利益共識機制下，任何劇烈的福利國家倒退都是令人難以接受的，政策的改革被主要限于參量式微調的范疇，消極的福利削減僅僅出現在邊際部分。20世紀90年代以來福利國家一直保持著基本穩(wěn)定的社會保障增長水平。同時至少存在一個明顯的傾向，凡是實行自由主義福利政策最有力的地方，這些政策就會在隨后的民主選舉中受到“懲罰”。例如，加拿大政府在1990年重新提出了糾正普惠式福利的改革方案，結果因遭到強烈的反對而沒有推行。新西蘭在養(yǎng)老金改革領域也遭遇了徹底失敗，其養(yǎng)老體系完全私有化的動議在1997年的公民投票中因為92%的反對票而被否決。

另一方面，比較成功的福利改革實踐，都是通過獲得社會認可或與主要社會伙伴的廣泛全面的協議來實現的，這些實踐都是同社會文明進步、人民現實需求的主流意識及社會保障宗旨相一致的?！吧鐣顿Y型”社會保障政策之所以能夠得以順利實施，很大程度上是由于其維護了弱勢群體的社會公平權益?！凹彝ビ押眯汀迸c“職業(yè)友好型” 社會保障政策，以及經濟全球化背景下社會保障投入力度的加大，都有助于社會成員之間的協調發(fā)展，有利于社會個體與整個社會之間的協調發(fā)展。基于同樣的原因，法國政府成功地提高了附加稅，以便為失業(yè)者創(chuàng)造有補助的工作崗位、延長母親育兒假期和提高老年撫恤金。

如前所述，福利國家的社會保障實踐在保持其特有宗旨的同時成功地應對了社會經濟發(fā)展的新挑戰(zhàn)，利益共識機制保證了社會保障的健康與理性發(fā)展。而在發(fā)達福利國家以外的其他國家，社會保障的發(fā)展與建設大多遲于歐美等福利國家，他們在社會政治、經濟、文化傳統等許多方面都與后者存在著很大差異，各國都在積極探索符合自身國情的社會保障發(fā)展模式，其社會保障基本宗旨及利益共識機制建設正處于發(fā)展培育階段。但似乎有良好的跡象表明，部分國家特別是發(fā)展中國家正在以實際行動努力向福利國家靠攏。

在拉丁美洲，至今幾乎沒有重大的福利私營化改革，智利的個案仍然是獨一無二的歷史版本。阿根廷在效仿智利養(yǎng)老金制度模式之后，又完全放棄了其社會保障私有化改革，重新恢復了公平共濟性較強的傳統現收現付制[8]（P171）。巴西與哥斯達黎加，反而避開了新自由主義福利思潮的影響并且實際上正在采取某些步驟加強他們的公共社會安全網，尤其是在醫(yī)療保健方面明顯加強了普惠性的社會政策[3]（P221）。

在東亞地區(qū)，當包括中國在內的多數國家逐漸富裕起來的時候，各國便開始顯示出對社會保障的關注，目前這一地區(qū)已經建立了許多不同類型的社會保障計劃。韓國在20世紀80年代晚期便成為實施社會保障的先行者，在經過1998年～1999年間的社會保障改革之后，已經發(fā)展成福利國家。在馬來西亞，主要為老年人提供生活保障的相對完備的社會保障體系已經建立。即便是制度建設相對滯后的泰國，其在20世紀90年代上半期也實現了統一的養(yǎng)老保險模式[9]。中國政府更是先后提出“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”和“統籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設”的發(fā)展目標，黨的十八大進一步提出了“全面建成小康社會”的偉大號召。

基于各國尤其是比較成功的先進福利國家社會保障發(fā)展實踐的已知事實和可見的傾向來展望未來，應該有理由相信這樣一個基本的宏觀態(tài)勢：只要利益共識機制能夠持續(xù)，它將繼續(xù)維護社會保障制度在實踐中體現社會公平正義、促進社會成員協調發(fā)展等特有宗旨，不斷促進社會保障理性、健康、可持續(xù)地發(fā)展并為全體人民創(chuàng)造和增進福祉。作為世界上人口最多的發(fā)展中國家，中國正在加速推進工業(yè)化進程，人口老齡化、家庭結構轉變與經濟全球化的影響日益深刻。在這樣的現實背景下，中國既需要學習借鑒西方福利國家社會保障適應性變革及利益共識機制建設的有益經驗，同時也需要吸取其制度發(fā)展過程中的教訓，從而科學規(guī)劃和積極探索符合中國國情的社會保障發(fā)展道路。

中國的現代社會保障制度建立較晚，其發(fā)展水平也落后于西方國家。改革開放以來，中國社會保障制度實現了由政府和企業(yè)保障轉向社會化保障的重大變革[10]（P55）。黨的十八大明確提出“全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系”[11]（P36）。黨的十八屆三中全會又進一步提出了“建設更加公平可持續(xù)的社會保障制度”的具體任務[12]（P46）。結合對西方福利國家社會保障制度實踐歷程及發(fā)展模式的分析，我們應理性地認識到，福利社會絕不是資本主義社會的專利，而是社會主義的應有之義，未來中國不會完全照搬照抄西方福利國家的發(fā)展路徑，而應開創(chuàng)具有中國特色的社會保障發(fā)展道路。此外，中國社會保障制度建設應遵循客觀規(guī)律并與經濟社會總體發(fā)展環(huán)境相適應。社會保障制度建設應由政府主導但非政府包辦，應注重整體效能的內涵式發(fā)展而非片面追求外延式的無序擴張[13]。中國社會保障制度建設必須從基本國情出發(fā)，妥善處理當前與長遠、需要和可能的關系，近期務必實現在發(fā)展的基礎上保障和改善民生，使城鄉(xiāng)居民能夠依法公平享有社會保障，遠期則應努力構建全民統一的社會保障制度，循序漸進地實現國民福利與經濟發(fā)展水平、國民財富增長同步發(fā)展[12]。從現在到2020年，中國特色的社會保障制度將全面走向定型、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的新階段，此后則是在不斷縮小差距的同時穩(wěn)步提高福利水平，在本世紀中葉前真正建成自己的福利社會[14]。只有這樣，才能使全體公民更多更公平地分享改革發(fā)展成果，才能有助于引導社會各方面形成符合經濟社會發(fā)展實際的合理預期[15]，最大可能地爭取社會公眾的理解與支持、最大限度地凝聚社會共識和培育共識機制，從而為推動社會保障制度的健康可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好條件。

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責任編輯：陳文杰endprint