□王健生 征庚圣

綠色崛起的瓊海范例
——國(guó)際旅游島戰(zhàn)略下新型城鎮(zhèn)化與政府作用

□王健生 征庚圣

嘉積北仍村幽靜時(shí)光

海南為我國(guó)欠發(fā)達(dá)的省份，瓊海市人均本地生產(chǎn)總值略低于全省平均，城鎮(zhèn)化率較低，是農(nóng)村勞動(dòng)力凈輸出地區(qū)。近年來(lái)，瓊海以改革創(chuàng)新的精神，勇于探索，主動(dòng)承擔(dān)起國(guó)際旅游島建設(shè)中的瓊海擔(dān)當(dāng)。提出了“打造田園城市、構(gòu)建幸福瓊海”的目標(biāo)，妥善處理好政府與市場(chǎng)、公平與效率之間的關(guān)系，讓瓊海人民和外地游客笑意寫(xiě)在臉上，幸福發(fā)自內(nèi)心，提升了海南國(guó)際旅游島建設(shè)中“人”的溫度，創(chuàng)造了綠色崛起的瓊海范例。

瓊?！疤飯@城市”出臺(tái)的時(shí)代背景

黨的十八大報(bào)告著力強(qiáng)調(diào)科學(xué)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)，把促進(jìn)城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的重要舉措。海南省第六次黨代會(huì)確立了堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)綠色崛起，全面加快國(guó)際旅游島建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略，提出將海南建設(shè)成中外游客的度假天堂和海南人民的幸福家園。瓊海市委、市政府立足于本地情況和具體問(wèn)題，從建設(shè)國(guó)際旅游島的國(guó)家戰(zhàn)略中尋找自身的定位和突破口，于2012年提出了“打造田園城市、構(gòu)建幸福瓊?！钡陌l(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)，并于2013年3月提出“不砍樹(shù)、不占田、不拆房、就地城鎮(zhèn)化”（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“三不一就”）的基本原則，推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變和升級(jí)。從中觀層面看，它也是一種倒逼機(jī)制在發(fā)生作用。具體而言，有以下三個(gè)方面：

第一，房地產(chǎn)脆弱性和轉(zhuǎn)型壓力,需要轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。隨著國(guó)際旅游島建設(shè)的推進(jìn)，瓊海的房地產(chǎn)業(yè)得到了高速發(fā)展。優(yōu)質(zhì)土地資源向房地產(chǎn)業(yè)集中，地方財(cái)政的70%依賴(lài)房地產(chǎn)業(yè)。但是，隨著國(guó)家宏觀調(diào)控以及限制房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的“國(guó)八條”出臺(tái)，對(duì)瓊海房地產(chǎn)業(yè)影響很大。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，倚重房地產(chǎn)的發(fā)展模式已無(wú)法支撐瓊海經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，風(fēng)險(xiǎn)大，容易造成經(jīng)濟(jì)過(guò)大起伏。且在征地拆遷過(guò)程中，農(nóng)民的利益得不到有效保障，社會(huì)矛盾時(shí)有激化，再靠大拆大建，走“物的城鎮(zhèn)化”，農(nóng)民“被上樓”已經(jīng)難以為繼。要減少路徑依賴(lài)，破除制度鎖定，就必須提供新的制度安排。

第二，瓊海走傳統(tǒng)的以工業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化路徑存在瓶頸。在海南集約發(fā)展工業(yè)的總體定位下，瓊海工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，吸納就業(yè)能力較低，工業(yè)增加值占本地生產(chǎn)總值的比例約為6%。究其原因在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，2011年瓊海市三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比重為42.5:16.0:41.5，呈現(xiàn)“啞鈴型”結(jié)構(gòu)特征。雖然瓊?？梢园l(fā)展加工業(yè)和輕工業(yè)，但要形成支柱性產(chǎn)業(yè)非短期內(nèi)可以達(dá)到；此外，這些工業(yè)企業(yè)能否發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢(shì)，在全國(guó)產(chǎn)能普遍過(guò)剩的情況下贏得市場(chǎng)也是未定之?dāng)?shù)。

第三，由于農(nóng)業(yè)占比較高，瓊海城鎮(zhèn)化進(jìn)程存在較大不確定性，需要穩(wěn)步推進(jìn)。對(duì)于一個(gè)社會(huì)而言，增長(zhǎng)和穩(wěn)定處于同等重要的地位。世界銀行早在1997年出版的《2020年的中國(guó)——新世紀(jì)的發(fā)展挑戰(zhàn)》的研究報(bào)告中就指出，中國(guó)除了面臨著從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型外，更面臨著從鄉(xiāng)村型的農(nóng)業(yè)社會(huì)向城市型的工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型，在富裕的工業(yè)國(guó)家中，這一轉(zhuǎn)型花了幾個(gè)世紀(jì)的時(shí)間，而在中國(guó)，這一進(jìn)程將被縮短到一代人或兩代人的時(shí)間。“這兩種轉(zhuǎn)型的合力，產(chǎn)生了強(qiáng)大的漩渦和逆流，他們是可能破壞穩(wěn)定的潛在因素，而且總是難以預(yù)測(cè)。”城鎮(zhèn)化是我國(guó)擴(kuò)大內(nèi)需的重要潛力，瓊海要在第二產(chǎn)業(yè)相對(duì)較弱的情況下推進(jìn)快速城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，面臨著內(nèi)外部的諸多挑戰(zhàn)，需要在創(chuàng)新和試錯(cuò)的過(guò)程中保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)的基本穩(wěn)定，在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下減少轉(zhuǎn)型的成本，分享改革的紅利；需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，在借鑒其他地方城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌各方面利益關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)各方面積極性，努力形成各盡其能、各得其所而又和諧相處的良好局面。

在構(gòu)建“幸福瓊?！边^(guò)程中政府的定位轉(zhuǎn)型

在新型城鎮(zhèn)化過(guò)程中，瓊海市委、市政府就現(xiàn)狀出發(fā)，從問(wèn)題入手，樹(shù)立了目標(biāo)導(dǎo)向，不搞大拆大建，不提出不切實(shí)際的城鎮(zhèn)化指標(biāo)，從政策措施、資金引導(dǎo)和完善治理上下工夫，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的健康穩(wěn)步發(fā)展。“三不一就”之間形成了良好的互動(dòng)氛圍：“三不”是保障，“一就”是導(dǎo)向；“三不”是政府承諾，“一就”是各方責(zé)任；“三不”追求利益和諧；“一就”鋪設(shè)發(fā)展通道，減輕了強(qiáng)制性制度變遷的負(fù)面影響，實(shí)現(xiàn)了誘致型制度變遷。

第一，在思想和行動(dòng)上守住底線，防止政府職能的失位、越位和錯(cuò)位。從政府與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系看，傳統(tǒng)公共管理理論認(rèn)為存在著“政府悖論”，即政府是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的源泉，但政府又常常成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙；也有觀點(diǎn)認(rèn)為，政府在權(quán)力行使過(guò)程中存在著“尺蠖效應(yīng)”——放權(quán)時(shí)爭(zhēng)利，收權(quán)時(shí)棄責(zé)。瓊海市委、市政府在加強(qiáng)對(duì)城鎮(zhèn)化工作領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，發(fā)揮政府“宏觀調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”的職能，在全能型政府與放任型政府之間找到了結(jié)合點(diǎn)，合理確定了政府、市場(chǎng)、社會(huì)的邊界，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)管理過(guò)程中，回歸服務(wù)型政府的本來(lái)面貌，既發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，也防止出現(xiàn)市場(chǎng)力量左右政府決策，扭曲經(jīng)濟(jì)社會(huì)正常運(yùn)行機(jī)制的情況。在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，將人口流動(dòng)上升為公民流動(dòng)，把提高城鄉(xiāng)居民收入、提升居民福祉和滿意度作為不可或缺的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，樹(shù)立為顧客服務(wù)的意識(shí)。為此，瓊海專(zhuān)門(mén)成立田園城市建設(shè)推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌辦公室，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化建設(shè)相關(guān)事宜，逐步解決城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)問(wèn)題，帶動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，采用自上而下和自下而上相貫通的辦法，防止出現(xiàn)資源錯(cuò)配和“雙輸”的局面，如城鎮(zhèn)中失業(yè)人口與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)空心化并存，城鎮(zhèn)空巢和農(nóng)村荒廢并存，農(nóng)民市民化投資成本和收益不匹配等問(wèn)題。

第二，創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，加強(qiáng)引導(dǎo)，打造城鎮(zhèn)作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展增長(zhǎng)極。從傳統(tǒng)意義上看，產(chǎn)業(yè)化推動(dòng)供給，城鎮(zhèn)化創(chuàng)造需求。瓊海充分利用本地的資源稟賦，通過(guò)五大系統(tǒng)、十大工程、雙百項(xiàng)目和四大抓手來(lái)落地。五大系統(tǒng)涵蓋了基礎(chǔ)設(shè)施系統(tǒng)、生態(tài)保護(hù)系統(tǒng)、產(chǎn)業(yè)支撐系統(tǒng)、鄉(xiāng)村旅游休閑系統(tǒng)、社會(huì)管理系統(tǒng)。在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃上，將縱向的產(chǎn)業(yè)管理轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向和縱向相結(jié)合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的責(zé)任；在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，在“一鎮(zhèn)一品”和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，大力進(jìn)行產(chǎn)業(yè)融合，取得了明顯效果。在風(fēng)情小鎮(zhèn)建設(shè)中，統(tǒng)籌規(guī)劃，穩(wěn)步推進(jìn)，具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)先行一步，力爭(zhēng)將所有鎮(zhèn)都建設(shè)成具有各自特色的風(fēng)情小鎮(zhèn)。在編制預(yù)算時(shí)，確定由瓊海市財(cái)政每年拿出2-3億元的專(zhuān)項(xiàng)資金逐步完善基礎(chǔ)設(shè)施，并縮小鄉(xiāng)鎮(zhèn)人均財(cái)力之間的差距，保證起點(diǎn)的相對(duì)公平和基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。

第三，處理好政府權(quán)力與依法治理之間的關(guān)系，構(gòu)建“法治”和“德治”瓊海。政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中往往會(huì)存在權(quán)力失衡現(xiàn)象。對(duì)瓊海而言，這就要求政府限制權(quán)力的邊界，堅(jiān)持田園城市建設(shè)不動(dòng)搖，提高人民福祉不懈怠，推行新型城鎮(zhèn)化不折騰。對(duì)人民有敬畏之心、對(duì)自然有敬畏之意，處理好“有為”和“無(wú)為”之間的關(guān)系，減少了在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中政府與民爭(zhēng)利的現(xiàn)象。在涉及群眾利益的過(guò)程中，能夠從地方政府組織法、物權(quán)法、侵權(quán)行為法等法律法規(guī)入手，體現(xiàn)依法治市的理念。“三不”在實(shí)際中能否切實(shí)推行，不僅關(guān)系到黨風(fēng)政風(fēng)建設(shè)，更關(guān)系到政府承諾的誠(chéng)信度和公信力建設(shè)的問(wèn)題，政府承諾是否可信、可行，是否會(huì)形成上有政策、下有對(duì)策的博弈，將給社會(huì)風(fēng)氣帶來(lái)或好或壞的影響。實(shí)際上，“三不”是還權(quán)于民的舉措，讓群眾是否砍樹(shù)、占田、拆屋等行為，更多是在制度約束下的自我決定，提升了公民的主人翁意識(shí)，有助于民主法治建設(shè)的推進(jìn)，使瓊海人民更加和諧幸福。

瓊?！疤飯@城市”建設(shè)的階段性成果

從理論角度剖析，瓊海在全國(guó)率先提出“打造田園城市，構(gòu)建幸福瓊海”的發(fā)展戰(zhàn)略與“三不一就”的工作思路，無(wú)論對(duì)于我國(guó)解決三農(nóng)問(wèn)題，還是對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展都有一定的借鑒價(jià)值。短短兩年多時(shí)間，瓊海在提質(zhì)增效上，成就明顯。

第一，瓊海發(fā)展引起了中央高度重視，推動(dòng)了自上而下的制度變遷。2013年9月，中央辦公廳督查室對(duì)瓊海特色城鎮(zhèn)化進(jìn)行全面調(diào)研，在督查專(zhuān)報(bào)上進(jìn)行了系統(tǒng)總結(jié)，并呈報(bào)中央高層。2013年12月,習(xí)近平總書(shū)記在中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上指示“讓居民望得見(jiàn)山,看得見(jiàn)水,記得住鄉(xiāng)愁”。2014年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出，根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，科學(xué)確定不同地區(qū)的具體目標(biāo)、重點(diǎn)、方法和標(biāo)準(zhǔn)，防止生搬硬套和“一刀切”，防止大拆大建，慎砍樹(shù)、禁挖山、不填湖、少拆房。2015年中央一號(hào)文件則指出，中國(guó)美，農(nóng)村必須美，要求堅(jiān)持不懈推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，讓農(nóng)村成為農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)的美麗家園。2015年，中央文明辦發(fā)出的《建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，構(gòu)建幸福家園——關(guān)于海南省瓊海市農(nóng)村精神文明建設(shè)的調(diào)研報(bào)告》一文，充分肯定了瓊海市在探索和實(shí)踐美麗鄉(xiāng)村建設(shè)工作中的經(jīng)驗(yàn)做法，認(rèn)為其對(duì)于全國(guó)中西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境同類(lèi)型的農(nóng)村具有典型示范作用，值得廣泛學(xué)習(xí)推廣。

第二，風(fēng)情小鎮(zhèn)建設(shè)特色鮮明，新型城鎮(zhèn)化取得了初步成效。2013年11月，博鰲鎮(zhèn)被住建部評(píng)為全國(guó)首批8個(gè)美麗宜居示范小鎮(zhèn)，是海南省唯一入選的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2014年3月，潭門(mén)鎮(zhèn)入選文化部“全國(guó)十大幸福小鎮(zhèn)”名單。目前，嘉積、博鰲、潭門(mén)、中原、萬(wàn)泉、塔洋等6個(gè)風(fēng)情小鎮(zhèn)建設(shè)扎實(shí)向前推進(jìn)。2014年瓊海已著手對(duì)其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行改造，“一鎮(zhèn)一產(chǎn)業(yè)”的特色小鎮(zhèn)雛形初顯。

第三，經(jīng)濟(jì)基本實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)型，發(fā)展的穩(wěn)定性有所提升。在房地產(chǎn)業(yè)投資增速下滑的情況下，旅游業(yè)與農(nóng)業(yè)的融合得到了提升，基本彌補(bǔ)了投資增速回落帶來(lái)的缺口。在投資、消費(fèi)和凈出口的“三駕馬車(chē)”中，本土消費(fèi)已占據(jù)首位，外來(lái)游客（尤其是鄰近地區(qū)居民）出行增加，對(duì)外開(kāi)放繼續(xù)加強(qiáng)，為海南在國(guó)際旅游島建設(shè)過(guò)程中擴(kuò)大內(nèi)需提供了補(bǔ)充。2014年三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)之比為39.5:15.3:45.2，其中第三產(chǎn)業(yè)占比上年提升3個(gè)百分點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化。2014年瓊海本地生產(chǎn)總值增長(zhǎng)8%，在東部6個(gè)市縣中增長(zhǎng)率位居第二。

第四，幸福瓊海吸引力增強(qiáng)，農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)驟增。在強(qiáng)調(diào)以人為本的新型城鎮(zhèn)化和“人的新農(nóng)村”過(guò)程中，人口流動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)楣窳鲃?dòng)，“民為貴”理念得到加強(qiáng)，鄉(xiāng)村建設(shè)的凝聚力和推動(dòng)力大大提升。自2013年來(lái)，瓊海累計(jì)有1.2萬(wàn)農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)，這說(shuō)明當(dāng)?shù)匾司右藰I(yè)環(huán)境的改善，改變了農(nóng)民工進(jìn)城的結(jié)構(gòu)和人口紅利的格局，將在一定程度上推動(dòng)當(dāng)?shù)貏趧?dòng)分工的精細(xì)化和專(zhuān)業(yè)化，帶來(lái)更大的市場(chǎng)效應(yīng)，促進(jìn)勞動(dòng)生產(chǎn)率的進(jìn)一步提高。

第五，產(chǎn)業(yè)結(jié)合更加緊密，旅游收入大幅提高。瓊海自然風(fēng)光優(yōu)美，有舉世聞名的博鰲亞洲論壇，具備做大旅游的天然優(yōu)勢(shì)和品牌優(yōu)勢(shì)；農(nóng)業(yè)資源豐富，歷史上就是魚(yú)米之鄉(xiāng)，現(xiàn)在還是“中國(guó)胡椒之鄉(xiāng)”“珍珠番石榴之鄉(xiāng)”“火龍果之鄉(xiāng)”和“油茶之鄉(xiāng)”，農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)結(jié)合具有良好的基礎(chǔ)。近年來(lái)，瓊海旅游業(yè)在和農(nóng)業(yè)深度融合過(guò)程中，發(fā)展進(jìn)程不斷加快。2011年旅游接待人數(shù)為387萬(wàn)人次，旅游收入為14.8億元。2014年，旅游計(jì)劃接待人數(shù)591.2萬(wàn)人次，實(shí)際接待716.8萬(wàn)人次，比上年增長(zhǎng)39.3%；旅游總收入為33.2億元，比上年增長(zhǎng)62%，大大超過(guò)全省旅游接待人次和收入平均增幅。

當(dāng)然，瓊海綠色崛起僅僅是一個(gè)開(kāi)始，其在轉(zhuǎn)型過(guò)程中難免還會(huì)存在一些問(wèn)題，但是，瓊海實(shí)踐無(wú)疑是海南國(guó)際旅游島自主創(chuàng)新、內(nèi)源式發(fā)展和綠色崛起的范例。對(duì)于海南中、東部“啞鈴型”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的市縣如何穩(wěn)步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展有很強(qiáng)的借鑒意義，對(duì)于新時(shí)期處理政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系有很強(qiáng)的導(dǎo)向作用。

（作者單位：海南省旅游發(fā)展研究會(huì)、海南省外事僑務(wù)辦公室）