宋霞

摘 要：民族區(qū)域自治制度是我國的一項基本政治制度，而民族區(qū)域自治是解決民族問題的基本制度模式之一，本文將針對民族區(qū)域自治制度相關知識進行全面系統(tǒng)的分析，對現(xiàn)有的制度存在的一些不足和需要與時俱進的地方提出自己的一點拙見。并進一步論證了在中國，必須堅持民族區(qū)域自治制度，必須進一步發(fā)展和完善民族區(qū)域自治制度。

關鍵詞：民族區(qū)域自治制度；政治發(fā)展；政治制度；政治體制；政治文化

民族區(qū)域自治，是中國共產(chǎn)黨把馬列主義民族理論與中國民族和民族問題的實際相結(jié)合解決中國國內(nèi)民族問題的基本政策，是我國的一項重要的政治制度，也是具有中國特色的解決中國民族問題的基本形式。我國實行民族區(qū)域自治的幾十年的實踐證明，它在最大限度地滿足各少數(shù)民族平等自治、自主管理本民族、本地區(qū)的內(nèi)部事務的要求方面起到了舉足輕重的作用，在加強我國各民族之間的團結(jié)，改善民族關系，鞏固國防，促進少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟文化建設和社會發(fā)展方面，也起到了重要的作用。

一、政治發(fā)展視野中新疆實施民族區(qū)域自治制度的成就

政治發(fā)展是與經(jīng)濟發(fā)展相伴生的概念。在現(xiàn)代化政治學中，政治發(fā)展既可以用來指某種過程，又可以用來分析作為政治變遷的結(jié)果。作為過程，政治發(fā)展是指政治目標的運動或政治運動的方向。作為結(jié)果，政治發(fā)展是一個復合概念，即政治發(fā)展包括若干不同的成分，而其中的不同成分又是相互關聯(lián)的。新疆實施民族區(qū)域自治制度經(jīng)歷了一個曲折的發(fā)展歷程，這與民族區(qū)域自治制度在全國的演進軌跡是一致的。我這篇論文主要是從政治發(fā)展的視角對新疆實施民族區(qū)域自治制度所取得的成就進行簡單的闡釋。通過以個案的形式彰顯民族區(qū)域自治制度對于中國政治發(fā)展的推動作用。

民族區(qū)域自治制度擴大和深化了少數(shù)民族的政治參與度。科恩認為，民主可以從政治參與的廣度、深度和范圍三個尺度來衡量。[1]從政治參與的廣度，在民主區(qū)域自治制度建立前，少數(shù)民族的政治參與程度很低，歷代專制統(tǒng)治者除了在政權(quán)機關保留個別少數(shù)民族上層人士作為民族合作的象征外，一般的少數(shù)民族群眾根本沒有參與政治的渠道。民族區(qū)域自治制度在新疆實施以后，少數(shù)民族公民普遍享有了民主權(quán)利，包括選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)等，而選舉權(quán)的擴大是政治參與廣度的主要標志。針對政治參與的深度，它不僅保障了少數(shù)民族普遍的政治參與，而且使得每一位少數(shù)民族成員都有機會參與決策。從政治參與的范圍來說，正如科恩所言：“在特定社會內(nèi)，決定共同有關的某些問題時，參與可能是廣泛的，既有深度，又很有效，而在決定另一問題時，廣泛參與可能又沒有多大作用。這樣在一定范圍內(nèi)就實行了真正的民主。”[2]民族區(qū)域自治制度作為人民民主的一種特殊形式，其政治參與的范圍是地域與民族的結(jié)合。

民族區(qū)域自治制度培育了少數(shù)民族干部骨干，作為民族自治地方實現(xiàn)政治發(fā)展的主導性力量。同時也促使政治錄用中充分照顧到少數(shù)民族因素，培育和提高了少數(shù)民族的民主意識和民主素質(zhì)，促進了法制化進程。總之，隨著民族區(qū)域自治制度在新疆的實施，相關法律體系也初具規(guī)模。

二、中國民族區(qū)域自治制度在運行中存在的問題

少數(shù)民族政治參與程度不高，總體上，新疆少數(shù)民族政治參與的發(fā)展與新疆的政治制度化水平是同步進行的，推動了新疆的政治發(fā)展和政治穩(wěn)定。但是在少數(shù)民族政治參與中也存在一些缺失，如少數(shù)民族制度化政治參與渠道不足的問題，需要進一步加以引導、規(guī)范和完善。主要表現(xiàn)在：少數(shù)民族農(nóng)牧民沒有像工會那樣的本階層的社會團體，可以反映本階層合法的特殊利益要求，而且即使是作為合法的政治參與渠道的工會組織，從其實際所承擔的職責來看，大多為勞保福利等事項，在促進少數(shù)民族政治參與中發(fā)揮的作用有限和現(xiàn)代化進程中新出現(xiàn)的一些利益集團難以通過現(xiàn)有的政治參與渠道表達自己的利益要求。

政治整合功能偏失，各個層次管轄權(quán)之間關系尚未完全理順。在經(jīng)濟與社會轉(zhuǎn)型時期，民族區(qū)域自治制度的政權(quán)整合功能也遇到了一些新情況、新問題。在民族區(qū)域自治制度實踐中，過渡強調(diào)和使用自治權(quán)。在自治權(quán)使用過當?shù)那闆r下，會具體表現(xiàn)在自治機關中的干部配備中，明明某一職位出現(xiàn)了空缺，卻不能競爭上崗，而是搞民族比例制，有時甚至出現(xiàn)虛位以待民族同志。

利益沖突和價值觀念分歧，經(jīng)過長期的民族區(qū)域自治和民族政策教育，各民族在共同的交往和生活中，在價值觀念上形成的共識是主流，凝聚力總體上是強的。但也使得民族和諧的目標受到很大的挑戰(zhàn)，主要是利益沖突與民族問題糾纏在一起，更加敏感，更容易被扭曲放大，具體體現(xiàn)在以民族為本位的政治權(quán)力利益之爭和以地方和民族為本位的經(jīng)濟利益之爭。在少數(shù)民族聚居地區(qū)生活和工作的漢族干部與群眾，普遍產(chǎn)生了不平等感。分裂主義成為一股潛流，四處流散。價值觀念的分歧，很大程度上屬于民族心理問題，與文化等非正式制度聯(lián)系在一起，不僅對民族和諧造成一定的危害，也給民族區(qū)域自治制度的政治整合帶來了困難，因此，必須引起高度重視并采取適當?shù)拇胧┐龠M各民族價值觀念的一致。

三、中國民族區(qū)域自治制度的發(fā)展和完善

完善制度設計，民族區(qū)域自治制度的發(fā)展與完善離不開精巧的制度設計，“沒有一套作為工具理性的法律制度上的精心設計，空洞的道德理念只能作為一種政治的宣言，并可能引發(fā)制度與道德理念之間的緊張”[3]因此，發(fā)展與完善民族區(qū)域自治制度，首先要加強制度建設，其中最為重要的就是健全與完善由一系列規(guī)則所組成的民族區(qū)域自治規(guī)則體系和監(jiān)督保障機制。健全和完善民族區(qū)域自治規(guī)則體系，我們不僅要對已經(jīng)制定出來的民族區(qū)自治法律體系進行補充、修改和完善，而且還要適應社會不斷發(fā)展的需要，制定一批適合民族自治制度需要的法律、法規(guī)。

理順權(quán)利關系，調(diào)整黨政關系的核心就是調(diào)整執(zhí)政黨與自治機關的關系，也即處理好黨與人大、黨與人民政府這兩方面的關系。只有調(diào)整好這兩方面的關系，才有可能鞏固和完善民族區(qū)域自治制度。具體就是，加強中央權(quán)威是實行民族區(qū)域自治的前提；是中央與民族自治地方關系成功調(diào)整的保證；是保持社會穩(wěn)定、維護社會秩序的要求；有利于發(fā)揮價值在分配功能，統(tǒng)籌各地區(qū)的發(fā)展，消除地區(qū)差異。

培育公民文化，政治文化作為潛在地影響人們政治行為的心理因素，所涵蓋的范圍非常廣泛。政治文化建設的途徑，在民族自治地方，由于經(jīng)濟落后，社會基礎差，加上受傳統(tǒng)政治文化的影響，缺少自治和自主的公民意識。民族自治地方的政治文化建設需要通過政治社會化來實現(xiàn)。

除上述所列的政治社會化途徑以外，還有其他一些社會場所和一些較為經(jīng)常性的政治事件也具有政治社會化的功能，如工作單位、集會、選舉等。民族區(qū)域自治制度要想促進政治發(fā)展，首先就應該認識到所有這些方式和途徑的價值，并有計劃、有目的地開展政治社會化的活動，綜合運用各種政治社會化方式，形成整體合力，以漸近地改造地域政治文化和民族政治文化，從而實現(xiàn)民族自治地方政治文化類型由傳統(tǒng)的依附型、地域型的村民文化、臣民文化向現(xiàn)代參與型的公民文化轉(zhuǎn)變，為民族區(qū)域自治制度的平穩(wěn)運行提供強大的心理文化支撐。

參考文獻：`

[1] [美]阿爾蒙德等主編，朱曾汶、林錚譯：《當代比較政治學——世界展望》，7頁，北京，商務印書館，1993.

[2] 關于這一問題的詳述，參見武林東：《論堅持和完善民族區(qū)域自治制度》，39～43頁，武漢，武漢大學碩士學位論文，2002.

[3] 參見羅森邦：《政治文化》，5、7頁，臺北，桂冠圖書有限公司，1984；轉(zhuǎn)引自周平：《中國少數(shù)民族政治分析》，159頁，昆明，云南大學出版社，2000.