行政倫理視角下的行政國家與權力監(jiān)督

周天翼

摘 要：行政倫理是約束行政國家權力擴張的重要機制。而行政國家是隨著行政職能的擴展而出現(xiàn)的一種國家現(xiàn)象?，F(xiàn)代行政國家的產(chǎn)生具有經(jīng)濟的、政治的和管理的根源，需要發(fā)揮行政倫理的監(jiān)督功能。

關鍵詞：行政倫理；行政國家；行政權力

20世紀中期以后，“行政國家”在世界范圍內(nèi)成為一種趨勢。行政國家的興起與出現(xiàn)引發(fā)了國內(nèi)外哲學、政治學、行政學和法學學界研究的熱潮，尤其是行政國家和行政權力的擴張引發(fā)的一系列政治、經(jīng)濟和社會問題，得到了學者們的密切關注。本文試圖基于行政倫理的視角，分析行政國家的概念以及出現(xiàn)的根源以及其帶來的弊端，為當今中國的行政體制改革提供一些啟發(fā)意義。

一、行政倫理視角下的行政國家概念

從權力制約的角度看，行政倫理是對行政權力進行內(nèi)在約束的機制。行政權力作為一種公共權力，容易產(chǎn)生權力腐敗和被權力的行使者來以權謀私，因此不得不依賴于一套有效的行政權力約束機制。從約束的動力機制看，行政權力的約束機制分為他律和自律兩種形式。而行政倫理屬于行政權力的自律機制，因為這是一種從內(nèi)在地約束行政權力的途徑。從這個意義上將，行政倫理不僅可以對行政權力進行監(jiān)督和約束，還可以因此提高行政機構的合法性。

行政國家是隨著行政職能的擴展而出現(xiàn)的一種現(xiàn)象。二戰(zhàn)以來，人類社會進步的節(jié)奏變得越來越快，出現(xiàn)了許多新思想、新觀念、新科技、新行業(yè)，導致許多新的需求和價值觀念在人們之間得以形成，同時也導致了許多日漸復雜的政治、經(jīng)濟和社會問題，這就呼吁現(xiàn)代政府能夠?qū)Ω鞣N變化及時做出反應并且有效地解決問題。這就使得政府不僅承擔起了傳統(tǒng)的政治管理的職能，還需要承擔起扶持各行各業(yè)均衡發(fā)展，提高各個社會階層生活質(zhì)量，緩解社會矛盾的責任。由此必然會讓政府行政職能一直保持擴大的趨勢，推動著“行政國家”的形成，與此同時“行政國家”的興起讓一個“大政府”得以出現(xiàn)。正如漢斯·彼得斯所說“有一種公眾生活過程的現(xiàn)象，這個現(xiàn)象已經(jīng)行之久遠，但卻幾乎被所有的制憲者以及人民所漠視。這一現(xiàn)已經(jīng)生活在一個行政國家之中?！毙姓揖褪窃诹⒎ā⑺痉?、行政三權分立的國家權力結構關系內(nèi)，行政權力和活動不停地增加，逐漸地擁有具有嚴格法律意義的行政命令權和行政裁量權，導致行政機關大量地參與進公共事務的管理的一種國家現(xiàn)象。因此，行政國家很容易出現(xiàn)行政權力失范，務必加強行政倫理建設，監(jiān)督行政權力的行使，保護公共利益。

二、行政國家產(chǎn)生的根源

仔細分析行政國家產(chǎn)生的根源，有助于對行政權力的監(jiān)督提供啟示?，F(xiàn)代行政國家的產(chǎn)生是人類社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，從根本上說其興起具有經(jīng)濟的、政治的和管理上根源。

第一，政治根源。保護公民的自由財產(chǎn)，以及為公民謀取福利是世界各國重要的憲法原則。政府需要為公民提升公共利益和公民的社會福利。19世紀末開始，“服務行政”的概念被提出，服務和協(xié)助公民成為國家的一項義務。公共機構可以擁有的自主行使的行政權力，并不需要都經(jīng)過法律授權，在事實上地獲得了規(guī)范的效力。法治國家可以拿法律來對個人自由進行保護，但這與行政機構對人民行使規(guī)范的權力并不矛盾。因為基于“自愿者不能構成不法”可以認為公共機構的權力取代了法律的地位，而可以對自愿接受公共機構支配的人民（使用者）的權利予以限制。[1]現(xiàn)代行政不僅要求行政機構要提供傳統(tǒng)的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等其他服務國家統(tǒng)治的職能，還要主動提供貧病救助、失業(yè)救濟等等公民救助的服務。因此，當今世界上大多數(shù)行政國家扮演著“掌舵”與“劃槳”的雙重角色。

第二，經(jīng)濟根源。在古典自由主義時期，奉行的是“守夜人”的政府，干涉最少的政府才是好的政府，亞當·斯密在《國富論》中提出國家的職能只能局限于社會治安、司法與維持公共事業(yè)等方面，而其余的諸如經(jīng)濟生產(chǎn)的職能屬于企業(yè)。無論是“有限的政府”抑或是“消極的政府”，它的行政權力都是有限的和被動的，人們相信只要政府不干涉市場活動，市場本身就會自動地使生產(chǎn)擴大化，并且自動地達到一種均衡的狀態(tài)。行政活動的界限就是不破壞市場的自由運行為政府越少干預或不干預市場活動越好。到了19世紀的中后期，西方發(fā)達資本主義國家完成了兩次的工業(yè)革命，完成了由自由資本向壟斷資本的轉(zhuǎn)變。社會生產(chǎn)力的迅速發(fā)展帶動了資本主義社會經(jīng)濟結構的變化，而壟斷與市場經(jīng)濟的公平競爭是相悖的，成為了經(jīng)濟自由發(fā)展的障礙。1933年誕生的全球性資本主義經(jīng)濟危機給西方資本主義國家?guī)砹饲八从械纳鐣?。凱恩斯主義成為政府活動的指導原則，資本主義國家進入了政府積極干預社會生活的發(fā)展階段。從“羅斯福新政”之后，凱恩斯主義盛行，國家活動大量參與進對市場經(jīng)濟活動的調(diào)節(jié)以及控制，擴大內(nèi)需，增加就業(yè)的機會，用以緩和經(jīng)濟蕭條等經(jīng)濟危機導致的社會矛盾。西方國家普遍掀起的“凱恩斯革命”宣告了自由放任的政府終結。經(jīng)濟社會對政府干預的強烈需求就是行政國家的經(jīng)濟根源。

第三，管理根源。行政國家的產(chǎn)生有來自社會本身的原因。從管理和秩序上看，政府的規(guī)模一直保持擴大的狀態(tài)，這必然導致行政國家的興起。我們可以看到，如果政治、經(jīng)濟和社會等管理和秩序方面的混亂也會帶來行政權力的擴大。這是因為社會多元化誕生了許多新的秩序和管理需求，極其需要一股強大的力量來整合社會資源。這些新變化成為了行政機構的調(diào)控機制膨脹的推動力。另一方面，伴隨著生產(chǎn)、流通和文化等領域的效率和專業(yè)化傾向，也帶動了行政機構的制度變遷。官僚機構的專業(yè)化以及非人格化傾向是與資本主義的組織形式緊密相關的。理性主義原則成為現(xiàn)代文明在官僚體系的要求，破除孤立的和分割的分配機制成為社會發(fā)展的強烈要求。社會越來越復雜，社會安定和福利也遭遇許多潛在的威脅，行政機構必須加強各類的管制，利用法律和秩序手段維持社會的安全穩(wěn)定。這就成為了行政國家誕生的管理根源。

綜上所述，行政國家不是從來就有的，而是社會經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。行政國家的興起在政治上、經(jīng)濟上和管理上都擁有其根源的因素。分析行政國家的根源，才能為行政權力的監(jiān)督提供內(nèi)在的啟示意義。

三、行政倫理與行政權力的監(jiān)督

“行政國家”現(xiàn)象的本質(zhì)就是行政權力的無限擴張，無論是在結構還是總量上。從這種意義上講，當今世界上幾乎所有國家都是行政國家。托克維爾在《論美國的民主》中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)了行政國家在逐漸形成的現(xiàn)象，認為行政權力集中與效能的程度直接關系著一個國家的民主生活狀況。行政國家在早些時候在社會管理的有效性和公共服務的高質(zhì)量提供等方面發(fā)揮著較大的作用，但是到了上世紀六七十年代逐漸威脅到了公民的自由，也導致了行政機關工作效率的下降，行政機構的無效性增加。就這樣，行政國家經(jīng)歷了一個過程，即權力集中、機構膨脹、結構分化。行政權力的限制通常是出于某種與社會的信任和服務的關系[2]。而公共道德與公共倫理是這種信任和服務的基礎。因此需要行政倫理去對行政權力進行有效監(jiān)督。行政倫理保持了行政機構的程序公正，樹立了行政機構的組織信任，保證了行政機構的民主責任感，發(fā)揮了行政機構的制度激勵作用。只有行政倫理克服了行政權力在行使過程中的倫理困境，化解各種利益沖突，才能在各種行政權力主體和社會利益集團之間實現(xiàn)公正合法的交往。

結語

20世紀以來隨著人類經(jīng)濟和社會的發(fā)展，行政權力在國家的運轉(zhuǎn)中發(fā)揮著越來越重要的作用。各國“行政國家”的出現(xiàn)，導致了國家的行政部門迅速膨脹，行政權力迅速集中，公共行政活動的范圍迅速擴大，政府對社會的直接管理活動迅速增加，對社會事務的介入越來越深。到了20世紀六七十年代，資本主義國家經(jīng)歷領域“滯脹”的出現(xiàn)，導致了行政權力在就業(yè)、教育、衛(wèi)生、交通和環(huán)境等各個方面都出現(xiàn)了嚴重的社會問題。行政國家也許不是一種不然的惡，它只是人類社會發(fā)展階段中出現(xiàn)的產(chǎn)物，但必須通過行政倫理對這種巨大無比的國家必須加以限制和約束，才能更好地保護公民的自由權利。

參考文獻：

[1] 陳新民.公法學札記[M].北京：中國政法大學出版社，2001：55.

[2] 周欣.論行政國家[D].西南政法大學，2007.