肖澤忱,郭銳

湖南環(huán)境生物職業(yè)技術(shù)學院

集體林權(quán)制度改革視角下的新農(nóng)村法治建設研究

肖澤忱,郭銳

湖南環(huán)境生物職業(yè)技術(shù)學院

指出了林權(quán)改革是我國新農(nóng)村法治建設的有效載體，對林權(quán)改革在推進我國新農(nóng)村法治建設中的路徑進行了闡述分析，并提出了注意事項。

林權(quán)改革；新農(nóng)村；法治建設

1.引言

當前，我國的集體林權(quán)制度改革（以下簡稱林權(quán)改革）已經(jīng)成為新農(nóng)村建設的重要措施，取得了積極效果，加快了我國社會主義新農(nóng)村建設的步伐。2015年1月14日，黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，成為我國加快建設社會主義法治國家的綱領性文件，必將有力推進依法治國進程。從依法治國的高度看，新農(nóng)村建設也必須做到法治先行[1]。在全面推進依法治國背景下，林權(quán)改革作為新農(nóng)村建設的重要措施，在推進我國新農(nóng)村法治進程中大有可為。

2.林權(quán)改革在新農(nóng)村法治建設中的定位

實踐證明，林權(quán)改革在調(diào)動林農(nóng)生產(chǎn)積極性、增加林農(nóng)收入、拓展就業(yè)空間等方面取得了積極的階段性成果。隨著改革的不斷深入，對于林權(quán)改革的研究也不斷增多，但現(xiàn)階段多數(shù)研究都是綜述類、政策類的研究，主要集中于對林權(quán)制度內(nèi)容、目標的描述和簡單的效果評價，以及林權(quán)改革配套體系與服務體系的理論構(gòu)建與探索，缺乏具體的量化研究和針對性研究，鮮見林權(quán)改革在推進社會主義新農(nóng)村法治建設進程方面的研究。

林權(quán)改革的進程，涉及到產(chǎn)權(quán)制度、市場制度、組織制度等一系列改革，本身就是一個相關法律制度不斷完善發(fā)展的過程。在全面推進依法治國背景下，林權(quán)改革作為我國新農(nóng)村建設的重要措施，可以成為推進新農(nóng)村法治建設的積極載體，有力推進我國新農(nóng)村法治進程。如通過林權(quán)改革的推進，協(xié)同推廣相關法律法規(guī)，構(gòu)建法治體系；進一步激發(fā)管理改革與創(chuàng)新，推進民主管理；運用法治手段解決林業(yè)歷史問題與糾紛，激發(fā)與深化法治觀念，等等。2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)將逐步放開，“三農(nóng)”改革逐步系統(tǒng)推進與深化，林權(quán)改革也是整個農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的試金石，在規(guī)范與完善農(nóng)村市場秩序、完善法治基礎、優(yōu)化法治建設布局等方面具有重要的指導作用和試點作用。

法治作為上層建筑的重要內(nèi)容，既是促進社會主義新農(nóng)村建設的重要保證，也是新農(nóng)村建設不可分割的重要組成部分[2]。同樣，法治也是改革推進過程中保持正確方向、維護穩(wěn)定的根本保證。林權(quán)改革的深入推進，不僅需要制度規(guī)范，也需要法治保障。新農(nóng)村法治建設的推進，將有助于進一步規(guī)范和促進林權(quán)改革的深入推進與配套措施規(guī)范化，引導、保護與推動林權(quán)改革的可持續(xù)性發(fā)展。

3.林權(quán)改革在推進新農(nóng)村法治建設中的路徑研究

3.1.行村務公開民主管理?！肮芾砻裰鳌笔巧鐣髁x新農(nóng)村建設的一個重要內(nèi)容。推行村務公開民主管理，是實現(xiàn)新農(nóng)村“管理民主”的政治保證[1]。林權(quán)改革涉及到每一位林農(nóng)的切身利益，林農(nóng)對于村務具體事務的關注普遍上升，這也為深化林農(nóng)普遍參與的民主管理改革，乃至新農(nóng)村的法制建設提供了一個積極契機。重點要推進健全民主選舉制度、民主決策制度、民主管理制度，在村務公開、民主理財與民主評議等相關監(jiān)督制度上，努力實現(xiàn)公開化、民主化和規(guī)范化，積極協(xié)調(diào)與農(nóng)民利益相關的土地、山林承包經(jīng)營權(quán)，以及村民之間的產(chǎn)權(quán)糾紛，切實保障農(nóng)民合法權(quán)益[1]。

3.2.政支出二次分配要有積極導向。林權(quán)改革后，鄉(xiāng)村財政收入普遍增高，財政收入的分配與使用受到關注，要有一定積極導向與傾斜。在財政支出上要更多地關注公益事業(yè)的發(fā)展與貧富差距的縮小。通過調(diào)節(jié)林權(quán)改革利益的二次分配，建立與完善農(nóng)村互幫互助體系，重點投入村民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、學生助學、扶貧濟困、公共基礎設施等公益事業(yè)，促進農(nóng)村基礎建設、困難群體幫扶和社會保障體系的進一步完善，以及醫(yī)療、教育、管理體制的改革。同時，在這一過程中，可以進一步融洽村民之間，村民與集體之間等社會關系。

3.3.極培育林權(quán)改革民間組織。我國農(nóng)村經(jīng)濟組織少，且普遍存在組織化程度較低、產(chǎn)權(quán)模糊、權(quán)利殘缺、內(nèi)部管理不完善、市場辨別能力與運營能力較差等一系列弊端[3]。實施林權(quán)改革后，短期內(nèi)，林農(nóng)家庭成為經(jīng)營主體，林地小片分散經(jīng)營，其在參與村務民主管理中的力量并沒有顯著提高，甚至局部弱化。隨著林權(quán)改革的實施，林農(nóng)自主經(jīng)營意識的加強，以及改革后期紅利的不斷釋放，其參與民主管理的支撐會越來越強。而根據(jù)經(jīng)營模式、林地位置、社會關系等，開發(fā)林農(nóng)內(nèi)部的組織資源，推動農(nóng)戶重新組織起來，衍生出若干林權(quán)改革民間經(jīng)濟組織，形成新型的合作經(jīng)濟，可以在參與村務民主監(jiān)督與管理中發(fā)揮積極作用。

3.4.治手段解決歷史遺留問題。由于林業(yè)工作的復雜性、過去部分工作過于粗放和欠規(guī)范、林業(yè)政策幾經(jīng)變化等原因，使得我國的山林存在許多歷史遺留問題，主要表現(xiàn)為邊界爭議、權(quán)屬爭議和承包合同爭議等[4]。林權(quán)改革是農(nóng)村重要生產(chǎn)資料的再分配和內(nèi)部利益的再調(diào)整，直接涉及到數(shù)百萬公頃森林資源的安全和千百萬農(nóng)民的切身利益[5]-[8]。隨著林農(nóng)對于山林的重視程度日益提高，山林土地權(quán)屬糾紛甚至可能被激化和進一步增多。要在改革推進中，就此機會，運用法治手段解決諸多困擾鄰里關系、社會穩(wěn)定的歷史問題，促進和諧，在解決歷史問題中維護與推進法治。

3.5.善立法工作。我國正在建設社會主義法治國家，農(nóng)村既是國家法治建設構(gòu)建根基之地，又恰恰是非常薄弱之處[3]。要從全面推進依法治國的高度，通盤考慮新農(nóng)村法治建設。通過林權(quán)制度改革相關立法與建章立制工作，可以對新農(nóng)村建設中的法律法規(guī)予以補充、完善與健全，促進新農(nóng)村建設民主進程。一是在林權(quán)改革推進過程中，將具體工作與法制建設統(tǒng)籌推進，將林權(quán)改革涉及的法律法規(guī)問題通盤納入新農(nóng)村建設與市場經(jīng)濟條件下統(tǒng)籌考慮、系統(tǒng)推進；二是在一系列配套措施的制定與實施過程中，出臺與構(gòu)建系列配套法律措施體系，推進林權(quán)制度改革相關立法與建章立制工作，減少涉及林權(quán)改革相關法律的空白，使得林權(quán)改革中涉及的權(quán)責利糾紛能夠有法可依；三是尤其要注重在經(jīng)濟組織制度、民主管理制度、林地管理制度、林業(yè)合同制度等方面加強立法。

3.6.強普法宣傳工作。農(nóng)民是林權(quán)改革的主體，也是新農(nóng)村法治建設的主體。要想實現(xiàn)新農(nóng)村的法治建設，在根本上應當提高農(nóng)民的法律意識，沒有農(nóng)民法律意識的形成與提高，新農(nóng)村法治建設只能是一種華而不實的學術(shù)愿景[9]。在林權(quán)改革推進過程中，要適時跟進與加大普法工作力度，有針對性地開展相應法律教育與培養(yǎng)，將普法工作與林權(quán)改革等與林農(nóng)實際生產(chǎn)生活息息相關的事項緊密結(jié)合，提高普法宣傳工作的適應度、針對性與深入性，強化農(nóng)民法律意識，增強農(nóng)民遵循法律辦事、運用法律解決問題的能力。同時，林權(quán)改革也是一次深刻的民主化教育，提高廣大群眾的民主意識，增強法律意識，同樣有助于良好鄉(xiāng)風的形成，推動農(nóng)村民主管理[10]。

3.7.善法律服務，營造法治氛圍。農(nóng)村缺少法律服務機構(gòu)是普遍的現(xiàn)象[11]。法律服務雖然因為其專業(yè)性而多屬于市場配置資源，但作為法治社會的剛性需求，對于在經(jīng)濟上不能負擔市場化法律服務的特殊群體，國家應為其提供免費的法律援助和法律服務，這是法治國家的義務和責任[12]。圍繞群眾反映較多的問題，如林地流轉(zhuǎn)、林地承包、二次分配、林界勘測等涉及農(nóng)民切實利益的問題上，要建立和加強法律援助與服務工作，維護林農(nóng)合法權(quán)益。要根據(jù)有關法律法規(guī)，切實維護和保障林農(nóng)的合法權(quán)利；同時做到違法必究、執(zhí)法必嚴，嚴懲觸犯法律的行為，形成尊重、敬畏法律的氛圍。

3.8.續(xù)深化改革，激發(fā)改革紅利。法治屬于上層建筑范疇，依賴于一定的經(jīng)濟基礎[9]。農(nóng)村法治的基礎就是農(nóng)村經(jīng)濟[3]，經(jīng)濟是鞏固新農(nóng)村法治建設的物質(zhì)基礎，其對于法治建設具有重要影響，其發(fā)展狀況決定著新農(nóng)村法治建設的進程。物質(zhì)基礎不扎實，對農(nóng)村法治建設構(gòu)成了很大制約[11]。因此，要繼續(xù)深化改革，出臺系列規(guī)格配套措施，促進資源盤活，促進林農(nóng)增收，不斷鞏固法治建設中物質(zhì)基礎。

4.注意的幾個問題

4.1.度設計堅持“集體”理念。林權(quán)改革的基本思路和主要內(nèi)容是落實經(jīng)營主體“四權(quán)”，即“明晰所有權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實處置權(quán)、確保收益權(quán)”，讓經(jīng)營者明白自己的責、權(quán)、利，調(diào)整生產(chǎn)關系，盤活林業(yè)資源，解放林業(yè)生產(chǎn)力，使林業(yè)生產(chǎn)關系適應林業(yè)生產(chǎn)力的發(fā)展[13]。“明晰所有權(quán)”就是要保持林地集體所有性質(zhì)不變，在維護“農(nóng)村集體經(jīng)濟”框架下，進行改革。農(nóng)村集體經(jīng)濟，是我國新農(nóng)村建設的重大課題和重要內(nèi)容，是我們要牢牢把握的社會主義特色和本色?，F(xiàn)如今，我國林權(quán)改革已經(jīng)完成了主體改革，正在推進系統(tǒng)的配套與服務體制改革。在一系列配套與服務體制改革過程中，仍然要堅持在搞活經(jīng)濟、激活資源的同時，堅持并強化“農(nóng)村集體經(jīng)濟”制度的“集體”理念，堅持林農(nóng)的主體地位，維護廣大林農(nóng)的集體利益，兼顧效益與公平，強化依法治國、依法發(fā)展的理念實施，從而構(gòu)建法制建設的具體路徑，開展一系列的制度研究與設計。

4.2.早籌備市場化機制。就當下我國經(jīng)濟社會發(fā)展的現(xiàn)實而言，支撐法治建設的基礎在于市場經(jīng)濟[9]。當前，我國農(nóng)村經(jīng)濟的市場機制不健全，在金融機制、管理體制等方面的市場化水平還很低。林權(quán)改革就是希望用市場化手段激活林業(yè)發(fā)展。林權(quán)改革后，在相關政策的激勵下，社會資金將涌入林業(yè)，多元化的利益群體逐步涌現(xiàn)。在政策支持下，允許林權(quán)通過市場進行競爭、流轉(zhuǎn)、抵押和集中，夾雜著利益的來往，存在激發(fā)社會矛盾與經(jīng)濟糾紛的可能。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展必將融入市場經(jīng)濟當中。屆時，將對新農(nóng)村建設產(chǎn)生巨大影響。因此，在林權(quán)改革推進過程中，尤其是在設計林權(quán)改革配套措施的時候，要考慮林權(quán)改革與市場的結(jié)合，及早籌備市場化機制，著手構(gòu)建規(guī)范的市場秩序，建立健全有關保障農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展的相關立法，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，規(guī)范農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展秩序，從而推動新農(nóng)村法治建設。

4.3.斷構(gòu)建法治文化。由于我國儒家學說傳統(tǒng)文化的滲透等原因，強調(diào)人治而輕視法治，漠視法律的現(xiàn)象在農(nóng)村仍然存在。全面推進依法治國，仍然還有很長一段路要走。在林權(quán)改革推進過程中，要堅持在法治主旋律下，加大普法宣傳，提高農(nóng)民的法律意識、培養(yǎng)農(nóng)民的法律文化、弘揚農(nóng)民的文明風尚，尤其要大力倡導弘揚農(nóng)民的主體參與精神與民主管理理念，打造新農(nóng)村法治建設的精神基石。

5.語

林權(quán)改革已經(jīng)融入新農(nóng)村建設，是新農(nóng)村建設的重要措施，可以成為推進我國新農(nóng)村法制建設的一個積極有效的載體，從民主管理、財政支出、民間組織、解決歷史遺留問題、普法立法、宣傳、法律服務、深化改革等方面加快新農(nóng)村建設的民主化進程。

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湖南省高等學?？茖W研究項目（14C0393）；衡陽市社會科學基金項目（2014B(Ⅱ)030）；湖南省林業(yè)科技項目（XLK2014311）；湖南環(huán)境生物職業(yè)技術(shù)學院院長科研基金青年資助項目（SB2010-11）。

肖澤忱(1983-),男,江西贛州人,碩士,主要從事生態(tài)經(jīng)濟、林業(yè)政策評價、森林管理、景觀3S技術(shù)等方面的研究。