北京師范大學經(jīng)濟與資源管理研究院　王嘉實

新常態(tài)下我國糧食安全的問題研究

北京師范大學經(jīng)濟與資源管理研究院王嘉實

糧食安全與金融安全、能源安全并稱為“當今世界三大經(jīng)濟安全”。糧食安全是實現(xiàn)國家經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和國家安全的重要基礎(chǔ)和必要前提。糧食安全戰(zhàn)略是國家安全戰(zhàn)略中的重要一環(huán)和優(yōu)先戰(zhàn)略。本文立足于全國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)的宏觀背景下，深入把握當前我國糧食安全問題的兩大瓶頸，分析新常態(tài)下我國糧食安全面臨的兩大挑戰(zhàn)，并提出三個有針對性的政策建議。

新常態(tài) 糧食安全 糧食價格 糧食流通 糧食企業(yè)“走出去”

1　糧食安全與新常態(tài)

糧食安全概念的提出最早是在 19 74年于羅馬召開的聯(lián)合國世界糧食會議上。1996年FAO的定義為“當所有人在任何時候都能在物質(zhì)和經(jīng)濟上獲得足夠的糧食來滿足其需要時，才實現(xiàn)了糧食安全”。1992年我國政府提出的糧食安全概念為“能夠有效地提供全體居民以數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、質(zhì)量達標的包括糧食在內(nèi)的各種食物”。糧食安全是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，涵蓋了糧食生產(chǎn)、庫存、進出口、糧食流通、糧食消費等環(huán)節(jié)，因而可細分為糧食生產(chǎn)安全、儲備安全、進口安全、物流安全和消費安全。

改革開放以來，我國糧食安全保障水平不斷提高，可以自豪地說，我國用占世界8%的耕地和6%的淡水，養(yǎng)活了占世界22%的人口，為在全球范圍內(nèi)消除饑餓與貧困做出了巨大貢獻。十八大以來，習總書記多次強調(diào)了“解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事”，“手中有糧，心中不慌。保障糧食安全對中國來說是永恒的課題，任何時候都不能放松”，“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上”。

在2013年召開的中央經(jīng)濟會議上明確指出把切實保障國家糧食安全工作作為經(jīng)濟工作的首要任務(wù)。2014年中央一號文件提出了“以我為主，立足國內(nèi)，確保產(chǎn)能，適度進口，科技支撐”的糧食安全戰(zhàn)略，確立了“谷物基本自給，口糧絕對安全”的糧食安全目標。2015年中央一號文件明確提出如何在經(jīng)濟放緩背景下繼續(xù)強化農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位、促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，是必須破解的一個重大課題。“十三五”規(guī)劃建議提出：“堅持最嚴格的耕地保護制度，堅守耕地紅線，實施藏糧于地，藏糧于技戰(zhàn)略，提高糧食產(chǎn)能，確保谷物基本自給，口糧絕度安全?！?/p>

2　制約中國糧食安全的兩大瓶頸

2.1資源生態(tài)瓶頸

2.1.1耕地資源數(shù)量和質(zhì)量日益下降

2010年第六次人口普查顯示，我國耕地總量雖位居世界第三，有18.26億畝，占世界耕地面積的8%，但人均耕地面積僅1.4畝，僅為世界人均耕地的40%。隨著我國工業(yè)化和城市化進程的加快，一方面為糧食生產(chǎn)提供了更多的資金、新技術(shù)、新機械設(shè)備的支持，大量農(nóng)村人口流向第二、三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營成為可能，促進了糧食生產(chǎn)；另一方面使得耕地面積減少，進而影響糧食生產(chǎn)能力，農(nóng)村大量勞動力的轉(zhuǎn)移影響了糧食生產(chǎn)勞動投入的數(shù)量和質(zhì)量。生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和非農(nóng)建設(shè)用地是耕地面積逐年減少的主要原因。

2.1.2水資源數(shù)量分布不均衡，質(zhì)量不斷惡化

我國是一個嚴重缺水的國家，盡管探明淡水總量為28000億立方米，占全球淡水資源的6%，居世界第四，但人均淡水資源只有2000立方米，僅為世界平均水平的四分之一。而糧食生產(chǎn)是一項高耗水產(chǎn)業(yè)。且隨著未來我國工業(yè)用水和人口數(shù)量的增加，水資源對我國糧食生產(chǎn)的瓶頸作用還將越發(fā)明顯和突出。

2.2產(chǎn)業(yè)瓶頸

2.2.1 糧油工業(yè)缺乏引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的旗艦型企業(yè)

當前我國糧油加工業(yè)規(guī)模小且以初級加工業(yè)為主，我國農(nóng)產(chǎn)品粗加工率只有30%。精深加工少而粗加工多，糧油工業(yè)化程度低，資源綜合利用率差。小型糧油加工企業(yè)規(guī)模小，產(chǎn)品缺乏創(chuàng)新，技術(shù)含量低，研發(fā)能力不足，綜合加工能力弱，經(jīng)濟效益差。具有較強競爭力的大型企業(yè)或集團不多，缺乏與國際資本大鱷直接競爭的實力，不能有效利用國內(nèi)資本市場進一步整合優(yōu)勢資源，進行產(chǎn)業(yè)整合，不能及時搶占未來市場生存的制高點。根源在于糧油工業(yè)在市場經(jīng)濟時代改制改組步伐滯后，缺乏足夠的人才、技術(shù)和營銷戰(zhàn)略儲備，缺乏有效應(yīng)對競爭的核心資源。糧油加工旗艦型企業(yè)的出現(xiàn)和壯大勢在必行，將全面促進我國糧油工業(yè)的整合提升，確保糧油工業(yè)產(chǎn)業(yè)安全。

2.2.2糧食物流產(chǎn)業(yè)仍處于低水平擴張階段

一是糧食運輸中轉(zhuǎn)運輸不暢。嚴重影響著銷區(qū)市場的供應(yīng)和訂購合同的兌現(xiàn)。二是糧食物流設(shè)施不能滿足和適應(yīng)現(xiàn)代糧食物流發(fā)展的需要。特別是倉儲設(shè)施不能適應(yīng)散糧接卸的需要，直接影響了糧食跨省市高效便捷流通的要求。三是糧食批發(fā)市場的功能不完善。當前我國的糧食批發(fā)市場運轉(zhuǎn)機制呆板，輻射能力弱，吞吐規(guī)模小，交易透明度不高，甚至存在著不規(guī)范行為和暗箱操作，現(xiàn)代化和信息化程度較低，缺乏發(fā)達的物流配送功能，對糧食供求反應(yīng)滯后。

2.2.3糧食信息服務(wù)業(yè)尚未起步

我國信息服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后。由于市場需求，人們目前多關(guān)注于電信、軟件、廣告咨詢等高附加值和高市場競爭力的產(chǎn)業(yè)。而針對基礎(chǔ)性的傳統(tǒng)行業(yè)——糧食產(chǎn)業(yè)，在糧食信息服務(wù)業(yè)方面的發(fā)展更是不足，甚至可以說還尚未起步，無論從規(guī)模上、類別上都遠遠落后于其他產(chǎn)業(yè)。對糧食產(chǎn)業(yè)從生產(chǎn)、流通到加工、消費的整個環(huán)節(jié)的信息服務(wù)業(yè)認識不足。我國糧食信息服務(wù)業(yè)的數(shù)據(jù)收集僅僅限于國家糧食有關(guān)部門對糧食生產(chǎn)和流通方面的收集，及糧油信息中心和期貨交易系統(tǒng)對糧食價格走勢與期貨的交易信息的收集，且相互之間數(shù)據(jù)各成體系。

此外，糧食信息服務(wù)業(yè)人才儲備不足。人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和業(yè)務(wù)訓練提高方面也有很大差距，缺乏管理人才和基于網(wǎng)絡(luò)的資源開發(fā)人才。

3　中國糧食安全面臨的兩大挑戰(zhàn)

3.1糧食進口存在激增風險，沖擊國內(nèi)糧食產(chǎn)業(yè)

近十年來，在市場開放效應(yīng)和需求拉動效應(yīng)的雙重作用下，進口規(guī)模持續(xù)快速增長。特別是自2008年以來，我國已從糧食凈出口大國轉(zhuǎn)變?yōu)榧Z食凈進口大國。十年來年均增長11.9%，大豆進口年均增速11.6%，谷物進口年均增速13.4%。我國糧食進口以大豆為主，谷物為輔。大豆進口相對穩(wěn)定，保持快速增長，谷物（小麥、玉米、大豆）進口規(guī)模反復(fù)波動。2014年糧食進口已突破1億噸，谷物進口約占我國糧食進口總量的五分之一，大豆進口比重十年間都保持在70%以上。僅僅大豆進口量的持續(xù)增加，就使國內(nèi)糧食自給率低于95%的水平。長此以往，每年如此大量的糧食進口會對我國糧食生產(chǎn)、流通、消費等各環(huán)節(jié)產(chǎn)生較大沖擊，給糧食主產(chǎn)區(qū)和糧食生產(chǎn)者帶來巨大挑戰(zhàn)和壓力。進口激增不僅造成積壓嚴重，還顯著打壓了國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品價格的上升空間，在國內(nèi)糧食生產(chǎn)成本上升而糧價難以上漲情況下，農(nóng)戶利益受損，生產(chǎn)積極性受挫。此外，一旦我國糧食主要依賴進口的話，那么，糧食必將成為他國制約我國的戰(zhàn)略物資。原來糧食進口更多地表現(xiàn)為對國內(nèi)市場的補充，現(xiàn)在更多地成為了對國內(nèi)市場的沖擊。

3.2糧食市場“政策市”突出，收購市場存在失靈風險

國家推進糧食市場化改革，建立托市制度的初衷是在市場出現(xiàn)過剩的情況下，以最低收購價格收購年度市場的多余糧食，通過減少市場有效需求，促進市場供求實現(xiàn)新的平衡，確保糧食價格穩(wěn)定在合理水平。但近年來最低價格收購與臨時存儲收購似乎成為糧食主產(chǎn)區(qū)必須進行的收購行為，即使在年度產(chǎn)量小于年度消費量的情況下也需要啟動。似乎沒有了國家政策性托市收購，國內(nèi)糧食收購市場就失去了穩(wěn)定之錨。目前國內(nèi)糧食市場“政策市”特點突出，這種非市場化收購行為一方面積壓了市場多元經(jīng)營主體的活動空間；另一方面國家財政也背負了過于沉重的負擔。此外，政府對糧食價格的正常上漲過度敏感，存在盲目打壓符合市場規(guī)律的正常糧價波動的問題。

4　新常態(tài)下糧食安全三大對策

4.1實現(xiàn)城鎮(zhèn)化和糧食安全的統(tǒng)一平衡

當前我國正處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時期。城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇，是未來我國新的增長動力。耕地資源是城鎮(zhèn)化與糧食安全的沖突焦點。隨著虹吸效應(yīng)和城鎮(zhèn)邊界的不斷拓展，耕地資源壓力與日俱增。城鎮(zhèn)化的發(fā)展不能以犧牲糧食安全為代價，不能無限制攫取和擠壓農(nóng)村的各種資源，要警惕大量工商資本進入農(nóng)村，部分地區(qū)“非糧化”“非農(nóng)化”現(xiàn)象。當然，城鎮(zhèn)化雖然會帶來一定挑戰(zhàn)，但在一定程度上帶來了農(nóng)民收入的增加，糧食物流基礎(chǔ)設(shè)施的改善。

4.2合理界定市場調(diào)節(jié)與政府干預(yù)的協(xié)調(diào)關(guān)系

4.2.1繼續(xù)探索和完善“目標價格”制度

要進一步完善糧食市場調(diào)控機制和糧食價格形成機制，擴大“目標價格”制度試點范圍。

所謂“目標價格”制度是指由政府設(shè)定農(nóng)產(chǎn)品的目標價格，當市場價格低于目標價格時，按差價補貼生產(chǎn)者。

4.2.2掌握好新常態(tài)下政府干預(yù)的“度”，大力促進糧食市場發(fā)育

政府要做到既不缺位，又不越位。充分利用糧食儲備和進出口兩大調(diào)控工具，發(fā)揮好政府穩(wěn)定糧食市場、防止糧價過度波動的作用；同時，積極推動糧食產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，探索“龍頭企業(yè)+種糧大戶+糧食生產(chǎn)基地”、“農(nóng)民專業(yè)合作社+農(nóng)戶+糧食生產(chǎn)基地”等集糧食規(guī)?；a(chǎn)、技術(shù)推廣、精深加工、市場銷售于一體的糧食產(chǎn)業(yè)化集群經(jīng)營模式。

4.3堅持實施糧食“走出去”戰(zhàn)略

中央已經(jīng)明確指出要善于用好國際國內(nèi)兩個市場，國內(nèi)國外兩種資源，加快農(nóng)業(yè)走出去步伐，堅持實施糧食“走出去”戰(zhàn)略，加快頂層設(shè)計與規(guī)劃，總體部署，協(xié)調(diào)推進。

4.3.1創(chuàng)新糧食企業(yè)走出去發(fā)展模式

創(chuàng)新投資方式，著眼于全產(chǎn)業(yè)鏈。糧食企業(yè)要積極擴張走出去的“面”，從單純做“農(nóng)民”轉(zhuǎn)變到做“大糧商”，實現(xiàn)生產(chǎn)基地、營銷網(wǎng)絡(luò)和研發(fā)基地的全球化。通過并購、重組、兼并等手段控制海外原產(chǎn)地農(nóng)產(chǎn)品種植、種子化肥、貿(mào)易、物流、倉儲、碼頭、加工等各個領(lǐng)域，牢牢掌握全球糧食領(lǐng)域的絕對話語權(quán)。

4.3.2全方位構(gòu)建對糧食企業(yè)走出去的扶持體系

一要加強金融、保險支持力度。首先，要充分利用國家外匯儲備，通過委托貸款等形式支持重大糧食海外投資項目。其次，要對重點糧食企業(yè)海外開發(fā)項目實行貼息或免息貸款。放松貸款條件限制，“內(nèi)保外貸”，允許企業(yè)以海外擁有的土地、設(shè)備等固定資產(chǎn)抵押貸款。針對糧食行業(yè)投資金額大和時間長的特點，增加貸款總量，延長貸款期限。最后要創(chuàng)新融資工具與服務(wù)形式，允許和鼓勵有條件的企業(yè)在境內(nèi)外發(fā)行債券、股票，直接進入國內(nèi)外資本市場融資。

二要完善財政、稅收政策支持。首先要加大財政支持力度。對符合國家戰(zhàn)略要求的糧食生產(chǎn)、倉儲、物流、貿(mào)易投資給予適當財政補助。在財政預(yù)算中設(shè)立糧食海外投資專項發(fā)展經(jīng)費，用于海外投資企業(yè)的費用補貼、貼息和緊急援助。同時建立海外投資損失準備金制度。

三要健全服務(wù)體系建設(shè)。首先要搭建信息共享平臺。建立企業(yè)走出去項目庫和數(shù)據(jù)庫，搜集國際糧食投資項目信息和國內(nèi)有一定實力和條件的糧食企業(yè)信息，為企業(yè)尋找合作商機。對走出去的企業(yè)開展政治經(jīng)濟、宗教文化和法律政策等培訓。

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［3］ 張永恩.城鎮(zhèn)化進程中的中國糧食安全形勢和對策［J］.農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2009，30（3）.

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F303.3

A

2096-0298（2015）12（a）-169-03