張 勇

（江蘇省常州市水利工程質(zhì)量與安全生產(chǎn)監(jiān)督站，213022，常州）

我國財政管理已進入以支出管理為重點的新階段。近年，中央和地方對農(nóng)村水利投資規(guī)模不斷擴大，2009年財政部、水利部在全國范圍內(nèi)啟動了小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)項目，并制定了中央財政小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)管理辦法和績效考評辦法，依據(jù)績效考評辦法，對各地重點縣建設(shè)逐年進行考核。作為全國首批推進項目建設(shè)的地區(qū)，江蘇省常州市小型農(nóng)田水利重點縣項目迄今為止已進行兩輪，所轄溧陽、金壇兩個縣級市及武進、新北兩個涉農(nóng)區(qū)均躋身于重點縣行列。工程建設(shè)過程中，江蘇省財政廳、水利廳與常州市及所轄市（區(qū)）財政、水利部門均落實相應(yīng)機構(gòu)和措施，同步開展項目績效評價。經(jīng)過數(shù)年實踐，評價工作越來越規(guī)范、客觀、公正、合理，但仍需進一步完善。

一、小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)績效評價開展情況

常州市中央財政小型農(nóng)田水利重點縣按照集中資金投入、連片配套改造、以縣為單位整體推進的工作部署，首輪建設(shè)任務(wù)已基本完成。武進區(qū)已率先通過驗收，成為江蘇省首批完成首輪治理任務(wù)的縣（區(qū)）。武進區(qū)2012年度建設(shè)項目作為2013年度江蘇省級主管部門組織評價的75個重點項目之一，于2012年6月立項，2013年1月至2013年6月組織施工。2013年5月中旬開展項目績效評價，具體程序：由武進區(qū)水利、財政部門先自行按照要求自評，形成自評報告，并填報績效考評情況統(tǒng)計表、小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)資金縣級績效考評量化指標(biāo)表報江蘇省水利廳農(nóng)水處。省財政廳、水利廳會同各市財政局、水利局，同時聘請會計師事務(wù)所作為第三方機構(gòu)共同組成績效考評小組進行實地考評。評價依據(jù)包括《財政部、水利部關(guān)于實施中央財政小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)的意見》《江蘇省小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)工程補助專項資金管理辦法》《江蘇省小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)管理辦法》《江蘇省小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)資金績效考評暫行辦法》以及小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)方案、實施方案等規(guī)范文件。

考評組在聽取情況匯報、查閱檔案資料、查看施工現(xiàn)場、走訪項目區(qū)干部群眾，以及對縣區(qū)自評材料復(fù)核的基礎(chǔ)上，對照《江蘇省小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)資金縣級績效考評量化指標(biāo)表》逐項算出定量指標(biāo)，得出綜合評價，形成績效報告，上報省財政、省水利廳并作為資金獎補及下年項目申報依據(jù)，同時由省上向全省通報。武進區(qū)2012年度績效考評（省級）指標(biāo)見表1。

表1 江蘇省2012年度小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)資金縣級績效考評量化指標(biāo)（武進區(qū)）

從會計師事務(wù)所呈報的報告看，武進區(qū)重點縣項目基本做到按當(dāng)年計劃進度按時完成建設(shè)內(nèi)容，在組織管理、資金運用上也能滿足規(guī)定要求。在最關(guān)鍵的實施效益分析上，報告認為：武進區(qū)通過實施重點縣項目，一是改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，新增、改善灌溉面積 1.27萬畝 （15畝=1 hm2，下同），年增供水能力 170 萬 m3，項目區(qū)每年可節(jié)水63.5萬m3（均為預(yù)測數(shù)），基本達到“旱能灌、澇能排”；二是增加了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，在改善項目區(qū)灌溉條件、緩解項目區(qū)水資源短缺矛盾的同時，保障了11.65萬畝圩區(qū)遭遇50年一遇洪水不受澇；三是項目實施極大地調(diào)動了群眾對農(nóng)村水利建設(shè)投入的積極性，促進了水利現(xiàn)代化管理水平不斷提高，減少了水事糾紛，有利于社會穩(wěn)定。

二、項目績效評價工作分析

從橫向比較情況看，武進區(qū)2012年度重點縣項目的規(guī)范性較好，總評得分95分，達到優(yōu)秀等級。但是仍存在不少問題，其中一些是項目實施本身的問題，也有一些是當(dāng)前績效評價的共性問題。

1.績效評價的效用性不足

項目績效評價主要作用，一是在項目運作過程中通過評價，規(guī)范運作行為，提高項目資金使用績效；二是在下一步項目安排和財政資金支持上，以績效評價結(jié)果為主要依據(jù)，約束實施單位的行為。但在本次績效評價中，這兩大作用的發(fā)揮還需進一步強化。首先，本次評價是在年度任務(wù)基本完成后開展的，規(guī)范作用不能溯及評價前。為了使重點縣建設(shè)持續(xù)深入推進，國家、省雖然已在文件規(guī)定中強調(diào)了“對績效評價不合格的縣，取消重點縣資格；已提前撥付的下一年度資金，由省級財政、水利部門調(diào)整用于獎勵績效評價優(yōu)秀的重點縣”獎懲措施，但對建設(shè)類項目而言，項目只要開工并完成大部分任務(wù)，除非出現(xiàn)重大程序性錯誤，一般都不會也不可能出現(xiàn)被判定不合格核銷資金的情況，致使獎罰規(guī)定一定程度上成了評先獎優(yōu)的手段，約束作用發(fā)揮仍不夠明顯。

2.績效評價的時效期還應(yīng)延長

農(nóng)田水利投資項目周期長，財政資金的投入與完成結(jié)果存在時滯，以項目財政資金的投入和產(chǎn)出進行分析，其績效無疑要經(jīng)歷較長的階段才能體現(xiàn)。本次評價時間緊促，從發(fā)文通知到組織實施、完成評價僅用半個月時間，距項目立項也不到1年時間，治水成效尚未完全體現(xiàn)，實施效益只能以項目受益范圍以往經(jīng)驗進行估計，評價結(jié)果自然難以充分體現(xiàn)。

3.績效評價的科學(xué)性還需提升

重點縣績效評價指標(biāo)體系是一套能充分揭示項目財政資金管理流程的評價工具。合理的指標(biāo)體系和評價標(biāo)準，能夠最大程度地消除外在因素影響，真實反映項目績效情況?，F(xiàn)行指標(biāo)體系（見表1）應(yīng)該說基本涵蓋了績效評價有關(guān)要素，能較充分反映項目推進績效情況，但仍有不足之處。首先，指標(biāo)權(quán)重設(shè)計仍偏重于合規(guī)性，未能充分體現(xiàn)資金效益考核；再次，作為與群眾利益直接相關(guān)的支農(nóng)項目，缺失受益人感知度指標(biāo)，顯然無法表達績效的完整性；第三，作為政府性項目，應(yīng)當(dāng)在經(jīng)濟效益之外有更多社會效益、環(huán)境效益等目標(biāo)，但其社會效益訴求未能在指標(biāo)體系中合理體現(xiàn)。其他還有一些技術(shù)上的瑕疵，如：績效評價報告對外透明度不高，指標(biāo)等次設(shè)置的不連續(xù)（優(yōu)秀與良好之間只有一個1分的空白區(qū)間、合格與不合格之間只有1分的空白區(qū)間），指標(biāo)分值設(shè)置上不盡合理。

三、績效評價改進方向

財政投入績效評價的目的是希望能夠通過評價，有效提高資金的使用績效，規(guī)范投資項目的運作方式，使有限的財政資金發(fā)揮更大的作用。從目前看，重點縣績效評價還存在有待完善的地方，建議：

1.拓展績效評價組織參與主體范圍

小型農(nóng)田水利重點縣項目績效評價作為財政支農(nóng)資金績效評價有機組成，客觀性是其賴以存在的基礎(chǔ)。統(tǒng)一標(biāo)準確定后，要最大程度地實現(xiàn)評價的客觀性，就必須要確保組織參與者有足夠的代表性。就本次評價而言，參與評價的，不僅應(yīng)當(dāng)有省、市財政、水利部門和中介實施單位，還應(yīng)包括項目區(qū)鎮(zhèn)的農(nóng)戶代表和基層農(nóng)技專家。項目區(qū)農(nóng)戶代表作為目標(biāo)對象，對政策及項目執(zhí)行效果感受最真實、最直接，滿意度首先應(yīng)在成果中予以最充分體現(xiàn)。農(nóng)技專家、專業(yè)人士作為實施決策方的“外腦”，也能為項目建設(shè)和管理提供有益的技術(shù)支撐。從現(xiàn)在的情況看，農(nóng)戶代表參政、議事能力素養(yǎng)培養(yǎng)和最終成熟還需一個長期的漸進過程，近階段應(yīng)該重點抓好專家?guī)旖ㄔO(shè)。專家?guī)鞈?yīng)廣泛吸收農(nóng)業(yè)、農(nóng)技等水利系統(tǒng)外的專業(yè)人員，人員構(gòu)成應(yīng)當(dāng)以縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，以確保項目建設(shè)方、施工管理方和長效管護方的無縫銜接，確保得出最為接近客觀的結(jié)果，指導(dǎo)工作實踐。

2.提升績效評價規(guī)范程度

針對財政支農(nóng)水利項目周期長、效益顯現(xiàn)時間差大、績效評價時效性問題突出的現(xiàn)狀，要大力推進項目績效評價的制度化、常態(tài)化。重點解決三方面問題：一是明確評價范圍，應(yīng)把關(guān)系項目受益區(qū)切身利益的內(nèi)容都列入范圍，并以制度形式予以確定，使評價工作成為項目實施的一部分，在項目實施的同時就開展評價的相關(guān)工作，解決前期評價不到位的問題，改變評價工作可有可無的地位。二是理順工作程序，項目實施到哪個環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)做哪些評價、如何去做，都要以制度形式加以規(guī)范。 三是要通過制度確保評價工作及時獲得充分信息，以便形成準確的評價結(jié)果，為及時調(diào)控提供支撐。四是要抓緊建立投資項目后評價制度，所有重點縣項目均可考慮在項目竣工驗收后1～3年內(nèi)進行后評價，評價內(nèi)容包括項目目標(biāo)和過程評價及持續(xù)性評價，提出今后農(nóng)田水利發(fā)展對策建議，供后續(xù)項目參考。

3.改進績效評價的指標(biāo)體系

績效評估中指標(biāo)的確定，一直都是績效評估工作中的難題。一個指標(biāo)體系的確立，需反映項目從立項、規(guī)劃設(shè)計、施工到竣工驗收、投入使用的整個過程，現(xiàn)行指標(biāo)體系設(shè)計的4個一級、12個二級評價要素，投入類評價指標(biāo)、過程類指標(biāo)、效益類評價指標(biāo)等定量化指標(biāo)和定性化指標(biāo)已比較完備，只要對相關(guān)內(nèi)容進行充實和調(diào)整即可。建議：一是在財務(wù)管理類指標(biāo)中增加配套投入比例的內(nèi)容。無論是經(jīng)濟發(fā)達還是相對落后的縣區(qū)，配套資金應(yīng)有比例，這一項遠比完成定量的年度投入重要。二是增加相應(yīng)非財務(wù)指標(biāo)。增加群眾滿意度、資源有效利用、管理創(chuàng)新三項指標(biāo)，可以督促實施者與鎮(zhèn)村加強互動，使群眾把所感知的信息及時傳給建設(shè)單位，確保項目效益的最大化，同時，這也符合新形勢下推進基層民主建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的需要。

[1]財政部，水利部.關(guān)于實施中央財政小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)的意見[R].2009.

[2]江蘇省財政廳，江蘇省水利廳.江蘇省小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)資金績效考評暫行辦法[R].2010.

[3]致同會計師事務(wù)所.常州市武進區(qū)2012年度小型農(nóng)田水利重點縣績效考評檢查情況專項報告[R].2013.

[4]王務(wù)華.公共財政投資農(nóng)田水利效益分析及建議[J].中國水利，2013（11）.

[5]趙瑩.水利預(yù)算績效管理工作的思考與建議[J].中國水利，2014（4）.