劉靈輝

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土地承包關系“長久不變”對征地補償?shù)挠绊懪c制度改革*

劉靈輝

摘要:土地承包關系“長久不變”政策是我國未來農(nóng)村土地制度建設的基本方向，該政策的實施勢必會對征地補償產(chǎn)生深遠影響，因此，構(gòu)建相配套的征地補償標準測算及收益分配新規(guī)則顯得十分必要。研究認為，征地補償標準應包含農(nóng)地農(nóng)用狀態(tài)下的權利價值和農(nóng)地轉(zhuǎn)用下的發(fā)展權價值兩部分，國家通過稅收參與土地增值收益分配，剩余土地增值收益在集體經(jīng)濟組織、失地農(nóng)民之間根據(jù)既定規(guī)則進行有序合理分配，同時應兼顧無地農(nóng)民、農(nóng)村婦女、農(nóng)村大學生、農(nóng)地轉(zhuǎn)入方等特殊群體的利益。最后，土地承包關系“長久不變”下征地補償制度改革應與土地產(chǎn)權制度改革、戶籍制度改革、財政制度改革關聯(lián)互動，實現(xiàn)相關政策制度改革的同步推進與有機銜接。

關鍵詞:土地承包關系;長久不變;征地補償;收益分配格局

黨的十七屆三中全會通過的《關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(簡稱《決定》)中提出的“現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變”政策，是適應城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局，立足農(nóng)業(yè)是安天下、穩(wěn)民心的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)而作出的重大決策。①土地承包關系“長久不變”政策徹底消除了土地承包期限屆滿面臨的權利歸屬不確定性風險，有利于發(fā)揮地權穩(wěn)定性對農(nóng)民長期投資的激勵，有利于促進農(nóng)地自由流轉(zhuǎn)以實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，同時該政策徹底鎖定了現(xiàn)有土地承包關系，將“增人不增地，減人不減地”政策永久化，這會對農(nóng)村新增人口形成“擠出效應”，有利于助推城鎮(zhèn)化步伐。然而，土地承包關系“長久不變”政策將使嫁入婦女、新生兒、收養(yǎng)子女、入贅女婿等新增人口通過集體土地發(fā)包獲得承包地的希望破滅，這不僅是一個關乎社會公平的現(xiàn)實問題，而且也是很多學者質(zhì)疑土地承包關系“長久不變”政策的一個重要理由。本文認為，新增人口可以依照法律規(guī)定通過分配機動地、新增耕地等途徑獲得承包地，并主要通過戶內(nèi)繼承的方式獲得承包地，土地承包經(jīng)營權繼承可以作為實現(xiàn)土地承包關系“長久不變”的紐帶。如果為了暫時的公平，通過土地調(diào)整以應對新增人口的土地需求，不僅將使集體經(jīng)濟組織(以下簡稱集體)面臨應接不暇的調(diào)地請求，制度運行成本極大提高，而且在“減人”的土地不足以滿足“增人”的土地需求時，“增人”誰先獲得“減人”的土地?此類問題如果得不到妥善的處理，同樣會誘發(fā)激烈的社會矛盾和利益沖突。因此，土地承包關系“長久不變”政策指明了未來我國農(nóng)村土地制度建設的基本方向，另外，從“2—3年的短期承包”到“15年承包期”“30年承包期”再到土地承包關系“長久不變”的政策嬗變是農(nóng)村土地制度改革深化的重要表現(xiàn)，必定會對農(nóng)地產(chǎn)權結(jié)構(gòu)與功能以及集體和農(nóng)民之間的土地權利關系產(chǎn)生深遠影響。由于土地產(chǎn)權制度與征地補償制度之間存在緊密的內(nèi)在關聯(lián)，土地承包關系“長久不變”政策勢必會對征地補償標準和補償收益分配提出新的要求。

一、農(nóng)村土地產(chǎn)權制度與征地補償制度的內(nèi)在關聯(lián)

征地補償制度與土地產(chǎn)權制度之間存在著緊密的內(nèi)在聯(lián)系，主要體現(xiàn)在以下三個方面。

第一，征地補償標準體現(xiàn)農(nóng)地產(chǎn)權的功能和價值。Alchian指出，“所有定價問題都是產(chǎn)權問題”②，而現(xiàn)有征地補償標準的實質(zhì)就是在一定理念和原則指導下對土地所有權由集體向國家強制性轉(zhuǎn)移的一種法律政策定價。法律賦予的農(nóng)地所有權“權利束”的內(nèi)部構(gòu)成以及各單項權利的完整度直接影響著農(nóng)地的功能和價值。因此，科學的征地補償標準應對權利人受損的土地權能以及對應價值給予充分補償。

第二，農(nóng)地權利結(jié)構(gòu)的初始分配以及交易流轉(zhuǎn)決定了征地補償收益分配格局的復雜性。在中國農(nóng)地“三權分離”的制度背景下，集體和農(nóng)民對土地權利享有初始分配，法律政策調(diào)整所引起的各主體享有土地權利構(gòu)成與權能強弱變化，農(nóng)村土地集體所有制下的權利主體模糊以及土地市場化流轉(zhuǎn)引起的權利自由流動，這些因素的綜合作用使得農(nóng)地“權利束”不是高度統(tǒng)一于單一主體而是分散于多元化主體之間，持有相應土地權利的利益主體均對征地補償收益分配享有請求權，這直接造成了征地補償收益分配格局的復雜性。

第三，農(nóng)地產(chǎn)權的模糊性直接影響著征地補償程序。農(nóng)地產(chǎn)權的模糊性主要表現(xiàn)在權利主體模糊、土地權能模糊以及國家、集體和農(nóng)民間的土地權利邊界不明晰等方面。農(nóng)地產(chǎn)權的模糊在征地補償程序上直接導致政府的強勢以及集體和農(nóng)民的弱勢，地方政府利用模糊的農(nóng)村土地產(chǎn)權不經(jīng)正式的土地產(chǎn)權轉(zhuǎn)移手續(xù)征收農(nóng)村集體所有的土地③，征地程序的不合理以及“恣意”致使享有土地權利的主體實際被排除在征收程序之外，農(nóng)民喪失了憑借“賣與不賣”和“討價還價”參與博弈的機會。這種通過多方博弈達成契約的利益表達機制的缺失使政府很容易利用法律規(guī)定的單方定價機制，實現(xiàn)征地成本的最小化。④

二、土地承包關系“長久不變”對征地補償?shù)挠绊?/h2>

1.土地承包關系“長久不變”對征地補償標準的影響

我國耕地的承包期為30年，而土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的30倍⑤，足見現(xiàn)行征地補償標準采用的測算方法(年產(chǎn)值倍數(shù)法)中的重要參數(shù)“補償倍數(shù)”的確定與農(nóng)民享有的土地承包期限密切相關?？梢哉f，現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定的征地補償標準，是根據(jù)農(nóng)村土地承包期“30年不變”政策確定的。⑥土地承包關系“長久不變”意味著農(nóng)民對承包地擁有時間上更長、數(shù)量上更多的預期收益，這必然要求在土地征收時應給予農(nóng)民更高數(shù)額的貨幣補償。因此，應修改現(xiàn)行征地補償標準和辦法，變按30年補償為按長久補償。同時，現(xiàn)行征地補償以土地前3年平均年產(chǎn)值作為補償標準的做法并未充分考慮農(nóng)民的土地發(fā)展權等權益，農(nóng)地發(fā)展權補償?shù)娜笔В瑢е罗r(nóng)地征收補償標準嚴重偏低。⑦

在土地承包關系“長久不變”下，基于“還權賦能”的改革思路，拓展農(nóng)民土地處分權能和給予農(nóng)民農(nóng)地發(fā)展權應屬于“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權”的應有之義。因此，征地補償應突破按土地的原用途補償和不超過30倍進行補償兩方面的限制，綜合考慮被征地農(nóng)民的就業(yè)、農(nóng)地轉(zhuǎn)用的用途及農(nóng)地發(fā)展權等因素⑧，切實提高農(nóng)民參與土地增值收益分配的比例?？傊F(xiàn)行征地補償標準未能很好地與土地承包關系“長久不變”所蘊含的農(nóng)民土地承包期限更長及土地權能強化相銜接，已不能很好地體現(xiàn)政策精神，這種補償標準如不盡快調(diào)整，將嚴重損害被征地農(nóng)民的利益。⑨

2.土地承包關系“長久不變”對征地補償收益分配格局的影響

現(xiàn)有征地補償收益分配規(guī)則是各方利益主體憑借自身力量以搏取當前利益最大化而進行取舍的選擇結(jié)果，并非依據(jù)科學合理的既定規(guī)則進行收益的有序分配。集體和農(nóng)民相對于政府部門和企業(yè)法人的弱勢直接導致其在征地補償收益分配規(guī)則的醞釀與確定中喪失發(fā)言權，致使對農(nóng)民不利的征地補償收益分配規(guī)則得以大張旗鼓地通過并執(zhí)行。同時，集體土地所有權處分權能殘缺，國家對集體土地享有終極所有權，它不是一項真正的所有權。另外，“集體”的概念模糊，無法確定究竟哪一級的集體單位掌握土地實權，這使政府能夠低價征用農(nóng)地以及多元主體對農(nóng)民利益的侵占，農(nóng)民與政府、開發(fā)商在土地增值收益分配中形成了極不平等的地位⑩。在當前的土地增值分配格局中，基層的村級組織大概能夠獲得25%左右，地方政府能夠獲得25%左右，企業(yè)能夠獲得45%左右，而土地的原使用權所有者僅僅占到5%—10%左右。同時，土地所有權主體模糊，導致征地補償費在集體內(nèi)部分配和執(zhí)行混亂。一方面，在集體和農(nóng)民的收益分配中，村干部作為理性人追求個人利益最大化的越軌行為驚人(11)，現(xiàn)行法律對“集體”界定模糊，實際上使少數(shù)村干部成為土地征用補償?shù)姆峙湔?，這就造成了失地農(nóng)民權益受損的客觀因素。另一方面，在農(nóng)民內(nèi)部分配征地補償款時，存在著“血戰(zhàn)到底”等違背帕累托改進原則的平等均分現(xiàn)象。

在實行土地承包關系“長久不變”政策后，國家對集體土地的控制力減弱，集體和農(nóng)民擁有的土地權利內(nèi)容清晰且土地權能得到強化擴展，農(nóng)戶在非農(nóng)用地市場轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權，在符合土地利用規(guī)劃和土地用途管制的前提下，可以自愿選擇各種合約形式和開發(fā)方式。(12)這打破了政府土地一級市場壟斷體制，地方政府按照有關稅法及地方制定的相關條例，通過稅收的方式參與土地增值收益分配，集體與農(nóng)民之間以權利歸屬和權利蘊含價值損失的量化值為主要依據(jù)確定分成比例，農(nóng)民分享增值收益的比例將顯著提高;用地單位或個人不能參與土地增值收益分配，應按照征地時點的市場價格足額支付補償款并全額計入企業(yè)總體成本，對于拿地后的土地升值或貶值均屬于正常價格變化由用地單位或個人擁有或承擔。

三、土地承包關系“長久不變”下征地補償政策的改革思路

1.土地承包關系“長久不變”下征地補償標準的改革思路

農(nóng)地發(fā)展權又稱土地發(fā)展權或土地開發(fā)權，是指將農(nóng)地改為最佳利用方向的權利，也可狹義地定義為農(nóng)(耕)地改為建設用地的權利。(13)現(xiàn)行征地補償是以土地原有用途即農(nóng)業(yè)收益為基礎的，并未充分考慮農(nóng)地轉(zhuǎn)用情況下的發(fā)展權權益。在土地承包關系“長久不變”政策背景下，農(nóng)地發(fā)展權應由集體和農(nóng)民共享，在合法合規(guī)的前提下，集體和農(nóng)民可以直接向用地單位或個人供地并議定土地交易價格，且該議定的土地交易價格(M1)由三部分構(gòu)成:農(nóng)地農(nóng)用狀態(tài)下的權利價值(R1)、農(nóng)地轉(zhuǎn)用下的發(fā)展權價值(R2)和農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地狀態(tài)的各項成本投入(C )，且M1= R1+ R2－C。其中，農(nóng)地農(nóng)用狀態(tài)下的權利價值(R1)是農(nóng)地未來年期純收益的資本化，即未來農(nóng)地每年純收益的折現(xiàn)值之和;農(nóng)地轉(zhuǎn)用下的發(fā)展權價值(R2)為農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設用地后的未來年期純收益的資本化，即未來農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地使用狀態(tài)后每年純收益扣除機會成本(農(nóng)地農(nóng)用年純收益)后余額的折現(xiàn)值之和;農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地狀態(tài)的各項成本投入(C )包括土地取得費、土地開發(fā)費和稅費等。

2.土地承包關系“長久不變”下征地補償標準收益分配的改革思路

(1)初次分配:國家、集體和失地農(nóng)民共同參與征地補償收益。國家通過對農(nóng)地用途轉(zhuǎn)變后的增值收益征稅參與征地補償收益分配。黨的十八屆三中全會提出“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制”，本文贊同國家通過稅收參與土地增值收益分配的形式，同時，建議對農(nóng)地農(nóng)用狀態(tài)下的價值補償(R1)部分給予免稅，對農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設用地下的發(fā)展權價值補償(R2)部分按照法定標準予以征稅。關于國家參與增值收益分配的稅種尚存在爭議，郭熙保和王萬珺認可土地增值稅，劉英博認可農(nóng)地增值收益所得稅，吳瑞君和茍瀅華認可土地交易契稅、營業(yè)稅等，本文認為將稅種的名稱定義為“農(nóng)地轉(zhuǎn)用增值收益稅”比較貼切。假設農(nóng)地轉(zhuǎn)用增值收益稅的稅率為δ，則國家通過稅收獲得的收益分配額度(M2)為農(nóng)地轉(zhuǎn)用下的發(fā)展權價值補償(R2)與稅率δ的乘積，即M2= R2×δ。

失地農(nóng)民依照土地二輪延包時獲得的“地權”參與征地補償收益分配。由于我國農(nóng)地權利實際上由集體和農(nóng)民所共享，因此，議定的土地交易價格(M1)在納稅后的剩余收益應在兩者之間分配。土地所有權和土地承包經(jīng)營權所涵蓋的法律權能的不同決定了他們在土地利益分配方面的權利也不同(14)，為破除集體和失地農(nóng)民的利益交織問題，應明確規(guī)定土地補償費中承包經(jīng)營權與所有權各占多少份額(15)，同時，按照定限物權優(yōu)先于所有權的原理，承包人獲得土地補償?shù)臋嗬麅?yōu)先于所有權人。假設征地時失地農(nóng)民享有的土地剩余承包年限為n1，按照法律規(guī)定，農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設用地的權利讓渡期限為n2，設失地農(nóng)民應分得補償收益為M3，則M3包含三部分:第一，在失地農(nóng)民享有的土地剩余承包年限(n1)內(nèi)農(nóng)地農(nóng)用狀態(tài)下的權利價值(R1');第二，扣除政府稅收后，農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設用地的權利讓渡年限(n2)內(nèi)農(nóng)地轉(zhuǎn)用下的發(fā)展權價格(R2');第三，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的各項成本投入(C )。且M3= R1' + R2'－C。

集體通過初次分配獲得的收益為國家征稅和失地農(nóng)民依“地權”分配后的余額部分，設集體通過初次分配的補償收益為M4，即M4為補償總額(M1)減去國家稅收(M2)和農(nóng)民分配收益(M3)后的余額，即M4= M1－M2－M3。需要明確的是，收益M4并非歸集體完全支配和處分，而是納入到集體和征地范圍涉及的全體農(nóng)民之間的收益再分配程序。

(2)再次分配:收益M4集體預留后在征地范圍涉及的全體農(nóng)民內(nèi)按“成員權”來分配。集體的土地所有者地位應在收益M4的再分配過程中在經(jīng)濟上有所體現(xiàn)。本文認為，收益M4應先預留出一定比例份額作為對集體土地所有權的補償，設集體預留的比例ε，則集體可最終分得的補償收益M5為M4與預留比例ε的乘積，即M5= M4×ε。村干部在集體中扮演著代理人的角色，這就給村干部截留、貪污、挪用被征地農(nóng)民的補償款創(chuàng)造了機會。(16)因此，集體分得的收益M4的使用必須按照專戶存儲、專賬管理、專款專用、公開民主的原則，防止少數(shù)干部截留、私分、挪用、貪污征地補償款。(17)

收益M4在集體預留后的剩余部分在征地范圍涉及農(nóng)民內(nèi)按照“成員權”來進行分配，且收益分配過程中應向擁有集體成員資格但無承包地的無地農(nóng)民傾斜。假若集體預留后的剩余收益(M4－M5)全部用于農(nóng)民間分配，這個農(nóng)民范圍存在著兩種情況，即集體內(nèi)全體在冊農(nóng)業(yè)人口和征地所涉及農(nóng)戶的在冊農(nóng)業(yè)人口。按照“誰付出，誰受益”的原則，應當在征地所涉及農(nóng)戶的在冊農(nóng)業(yè)人口內(nèi)部分配。假設征地涉及的農(nóng)戶數(shù)量為m，各戶內(nèi)擁有承包地的人數(shù)為cj，擁有集體成員資格但沒分得承包地的無地農(nóng)民人數(shù)為sj，則總?cè)藬?shù)，即意味著參與剩余收益(M4－M5)的人數(shù)為Q1=Σmj = 1cj+ sj?？紤]到擁有承包地的成員已經(jīng)獲得了承包經(jīng)營權的補償收益，在制定分配剩余收益分配方案時，應對“在現(xiàn)行的集體組織成員制度下雖然具有農(nóng)民身份，但卻不享有土地承包經(jīng)營權”(18)的無地農(nóng)民相應傾斜。為此，引入收益分配加成系數(shù)λ(λ＞1)，即無地農(nóng)民的人數(shù)按照原來的λ倍計算，此時每戶參與收益分配的人數(shù)為qj= cj+λsj，意味著參與剩余收益

(M4－M5)的總?cè)藬?shù)Q2=Σmj = 1cj+λsj，此時，各戶獲得的補償數(shù)額為戶內(nèi)參與收益分配的人數(shù)qj占總?cè)藬?shù)Q2的比例與剩余收益(M4－M5)的乘積。

3.特殊群體的征地補償收益分配問題

(1)外嫁婦女。外嫁婦女在嫁出地依“地權”參與收益分配，在嫁入地依“成員權”參與收益分配。由于農(nóng)村婦女外嫁一般會引起戶口的遷移并導致原集體成員資格喪失，而征地補償收益分配又一般以征地方案確定時擁有本集體成員資格為前置條件，因此，在征地補償款分配中婦女常常處于弱勢地位，其土地權益容易遭受侵害。(19)譬如備受詬病的剝奪外嫁女土地補償費分配權問題，無論外嫁女的戶口是否遷出，都不在分配人口之列。(20)本文認為，應建立起“承包經(jīng)營權補償分配以‘地權’為依據(jù)，土地所有權補償分配以‘成員權’為依據(jù)”(21)的征地補償收益分配體系，農(nóng)村婦女在外嫁前分得原集體承包地的，在征地補償收益分配時，應精準地將該承包地的所有補償收益劃歸其本人所有，做到外嫁婦女和其他集體成員一視同仁。同時，農(nóng)村婦女在嫁入地沒有再分配獲得承包地的，在嫁入地集體土地被征收時，農(nóng)村婦女被納入征地涉及農(nóng)戶范圍的，可以依據(jù)嫁入地“成員權”參與集體預留后剩余收益(M4－M5)的分配，且享受對無地農(nóng)民收益分配傾斜的特殊照顧政策。

(2)農(nóng)村大學生。農(nóng)村大學生依“地權”和“成員權”的實際狀態(tài)參與征地補償收益分配。入學前，農(nóng)村大學生屬于集體成員，享有分得承包地的資格和權利。入學時，部分農(nóng)村大學生自愿或因政策原因?qū)艨谶w至學校所在地，實現(xiàn)了身份非農(nóng)化。畢業(yè)后，絕大部分農(nóng)村大學生將最終留在城市，并在就業(yè)、生活、住房、子女教育等方面逐步實現(xiàn)非農(nóng)化。因此，農(nóng)村大學生參與征地補償收益分配應考慮“入學前是否分得承包地”和“入學后是否將戶口遷出集體”這兩個核心問題。如果農(nóng)村大學生在入學前分得承包地的，且該承包地被納入征地范圍的，農(nóng)村大學生依“地權”獲得被征土地的補償收益M3;如果農(nóng)村大學生在入學前沒有分得承包地的，則無該部分征地補償收益。如果農(nóng)村大學生入學后未將戶口轉(zhuǎn)出農(nóng)村集體的，其還可以依“成員權”參與集體預留后剩余收益(M4－M5)的分配;對于轉(zhuǎn)戶農(nóng)村大學生是否享有集體經(jīng)濟組織成員資格問題，應綜合考慮農(nóng)村大學生的學業(yè)完成情況、城市工作情況、收入情況、社會保障情況等，根據(jù)集體提供的意見作為參考，以“尊重農(nóng)村集體合法意見”為原則，對于集體成員資格的認定結(jié)果不服的，轉(zhuǎn)戶農(nóng)村大學生可以通過向法院訴訟的方式加以解決。

(3)農(nóng)地轉(zhuǎn)入方。農(nóng)地轉(zhuǎn)入方依照持有“地權”參與收益分配，并考慮其對土地投入的補償。土地流轉(zhuǎn)的廣泛存在使得征地補償考慮農(nóng)地轉(zhuǎn)入方的利益問題成為必然，即增加制定承租人(或轉(zhuǎn)承包人)的補償標準。(22)《農(nóng)村土地承包法》第33條第2款規(guī)定:土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)不得改變土地所有權的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途，因此，農(nóng)地轉(zhuǎn)入方僅享有農(nóng)地農(nóng)用狀態(tài)下的收益，土地征收僅應考慮轉(zhuǎn)入方剩余承租(包)期內(nèi)農(nóng)業(yè)用途下的預期收益。土地承包關系“長久不變”實際上是讓土地承包經(jīng)營權成為一種無期限的權利，以徹底消除期限屆滿面臨的權利歸屬不確定性風險;(23)同時，農(nóng)民承包地塊位置在第二輪土地承包期限屆滿時也維持不變。因此，本文認為每輪承包期內(nèi)無論農(nóng)民享有的土地權利剩余年限還有多長，都可以簽訂不違背《合同法》第214條規(guī)定的流轉(zhuǎn)合同，即土地轉(zhuǎn)出年限不超出20年。假設在征地發(fā)生時農(nóng)地轉(zhuǎn)入方享有土地權利的剩余期限為n3，農(nóng)地流入方可分得的征地補償收益M6，則M6為農(nóng)地轉(zhuǎn)入方享有土地剩余使用年限下的農(nóng)地價格。由于我國征地補償計價標準不能體現(xiàn)土地承包經(jīng)營權“長久不變”后引發(fā)的農(nóng)民投資土地的價值(24)，所以，在征地過程中，對農(nóng)地轉(zhuǎn)入方的土地投入也應當予以補償，以免挫傷農(nóng)地轉(zhuǎn)入方對土地投資的積極性。

四、對策與建議

1.完善相關法律法規(guī)，將土地承包關系“長久不變”政策、征地補償標準以及收益分配規(guī)則納入法律軌道

為落實土地承包關系“長久不變”的政策要求，需抓緊研究提出修訂完善相關法律法規(guī)的建議，將其從政策規(guī)定層面上升為法律，界定“長久不變”與“30年承包期”相銜接的策略，明確“長久不變”的起點和期限如何確定的問題;如何賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權的問題;如何完善土地承包經(jīng)營權登記制度的問題等。(25)征地補償標準應基于農(nóng)地的產(chǎn)權收益，綜合考慮土地類型、土地等級、土地區(qū)位、供求關系、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、社會保障等因素，依據(jù)土地市場價格給予補償，體現(xiàn)農(nóng)民土地發(fā)展權，使征地補償包括農(nóng)民種植補償和土地潛在增值補償兩部分。同時，可參照水庫移民長效補償機制，對失地農(nóng)民予以長期補償而非一次性補償，長期補償?shù)氖芤嫒怂劳龊?，其補償收益依法可以由其后代繼承，以解決失地農(nóng)民后代的生計問題。

另外，只要征地補償制度建立在模糊的農(nóng)地產(chǎn)權之上，單純秉承提高征地補償標準的做法，將無益于化解征地過程中的社會沖突和利益矛盾。因此，還需通過法律法規(guī)明確征地補償收益三個層次的分配關系:第一層次，政府部門、項目法人、集體之間的收益分配關系，在這個層次中，集體按照市場價格獲得足額的補償收益，政府部門通過稅收的方式分配收益，項目法人不參與增值收益分配;第二層次，集體和與失地農(nóng)民之間的收益分配關系，本著“提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”原則，通過立法規(guī)范土地補償費在集體與農(nóng)戶之間的分配關系，厘清集體土地所有權的受益邊界，并明確集體分得補償收益的具體用途以及用于被征地農(nóng)戶內(nèi)部分配時的具體規(guī)則;第三層次，失地農(nóng)民與在耕農(nóng)民之間的收益分配關系，應徹底杜絕“血戰(zhàn)到底”的平均分配方式，明確征地補償收益分配按照“占誰補誰”的原則進行，未納入征地范圍的在耕農(nóng)民不享有征地補償收益分配權。

2.推動征地補償制度與戶籍制度、土地產(chǎn)權制度聯(lián)動改革

完整清晰的農(nóng)地產(chǎn)權是構(gòu)建有效率的征地補償制度的基礎，然而，我國征地補償制度問題的根本原因在于農(nóng)地產(chǎn)權的缺陷:缺乏明晰的產(chǎn)權基礎和客觀的產(chǎn)權價值依據(jù)。(26)同時，我國征地制度改革嚴重滯后于土地產(chǎn)權變革的步伐，這使得土地承包關系“長久不變”所蘊含的土地權利格局及內(nèi)涵的變化不能及時地在征地補償中得以體現(xiàn)。因此，應依據(jù)土地承包關系“長久不變”政策所強調(diào)的保障農(nóng)民地權長久穩(wěn)定性和權利內(nèi)容完全性的要旨，改革并細化農(nóng)地產(chǎn)權制度以消除或降低農(nóng)地產(chǎn)權模糊性，基于農(nóng)地產(chǎn)權模糊性消除或降低的措施對征地補償制度進行優(yōu)化和改進，這不僅能夠使宏觀法律政策更具體細化、更具可操作性，而且能夠?qū)崿F(xiàn)在公權的土地征收和私權的農(nóng)民土地權益保護相協(xié)調(diào)過程中受償主體明確、補償標準科學、收益分配均衡、程序正義有序。

在城鄉(xiāng)二元戶籍制度下，進城農(nóng)民戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”引致的成員資格瑕疵與征地補償收益分配的成員資格依賴(27)，致使戶口非農(nóng)化先于土地非農(nóng)化的農(nóng)民在征地補償收益分配過程中處于劣勢地位，這種與農(nóng)業(yè)戶口直接“掛鉤”的征地補償政策卻抑制了一些農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的意愿，從而影響了戶籍制度改革的深化。(28)故而，要避免進城農(nóng)民因征地補償收益分配而誘發(fā)的利益沖突，不致于使農(nóng)民因顧及征地補償利益而延緩城鎮(zhèn)化的步伐，就應該實行征地補償制度與戶籍制度聯(lián)動改革，摒棄以戶籍為單一基礎的征地補償收益分配方式，建立起以地權歸屬和成員資格共同起作用的征地補償收益分配方式。同時，應破除城鄉(xiāng)戶籍壁壘，賦予農(nóng)民自由遷徙的權利，從根本上改變“土地進城易，農(nóng)民進城難”的局面。另外，戶籍制度改革的內(nèi)容未涉及集體成員資格的認定，相關法律法規(guī)對集體成員資格的認定也很模糊，這就不利于集體對補償資金進行合理地分配。因此，應由相關立法機關明確集體成員資格的取得與喪失事由。

3.地方財政由“土地財政”向“稅收財政”轉(zhuǎn)變

我國現(xiàn)行土地征用制度的產(chǎn)生有其特殊的時代背景，它在財力有限的情況下能有效解決政府特別是地方政府財力不足的問題，保證國家社會和經(jīng)濟發(fā)展所需的土地。然而，地方政府“以地謀發(fā)展”存在著潛在的經(jīng)濟和社會風險，表現(xiàn)在誘發(fā)土地違法行為、形成屆際政府間的不公平、侵害被征地農(nóng)民利益、推動房價快速上漲、增加財政金融風險等一系列問題。改革“土地財政”就要在交易環(huán)節(jié)上打破政府壟斷土地一級市場的局面，由農(nóng)民直接取代地方政府作為土地的供給者，土地交易價格由政府定價改為市場協(xié)商談判定價，這一制度轉(zhuǎn)型會極大地影響到地方政府的財政收入來源和償債能力，那么為地方政府尋找穩(wěn)定的替代財源是財政制度改革成敗的關鍵所在。本文認為，地方政府應該在完善地方稅收體系的基礎上依靠財產(chǎn)稅體系來合理分配土地收益，走長期可持續(xù)的稅收財政道路，針對城鎮(zhèn)化進程中不斷增值的土地和房地產(chǎn)，探索開征資源稅、房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等稅種，加快培育相對穩(wěn)定的地方稅源，規(guī)范“土地財政”為“稅收財政”，確保地方財政有穩(wěn)定可靠的稅源(29)，使地方政府不再扮演投資者和經(jīng)營者的角色，而是主要集中于征稅和提供公共服務，并通過構(gòu)建科學規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。同時，“土地財政”向“稅收財政”的扭轉(zhuǎn)也有利于地方政府改變傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展思路，把地方經(jīng)濟發(fā)展的源泉從以地生財?shù)墓秩χ欣鰜?，轉(zhuǎn)變到通過依靠科技進步、科學管理等促進地方經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)軌道上來。(30)

注釋

①(23)朱廣新:《土地承包關系長久穩(wěn)定的制度建構(gòu)》，《河南財經(jīng)政法大學學報》2013年第4期。②Alchian，Armen.Some Economics of Property Rights.Political Economy，1965，No.30，pp.816—829.③柯華慶:《法律經(jīng)濟學視野下的農(nóng)村土地產(chǎn)權》，《法學雜志》2010年第9期。④莫曉輝:《征收補償中農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權問題研究》，《中國土地科學》2011年第2期。⑤(22)(24)何纓:《土地承包關系長久不變與征地補償標準》，《齊魯學刊》2009年第4期。⑥⑨雷耀武、薛曉鵒、魏惠新:《落實“長久不變”政策六大問題亟待解決——關于甘肅農(nóng)民土地承包政策訴求現(xiàn)狀的思考》，《農(nóng)村經(jīng)營管理》2010年第5期。⑦朱曉剛:《發(fā)展權視角下農(nóng)地征收補償研究》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2014年第7期。⑧張紅宇、李偉毅:《人地矛盾、“長久不變”與農(nóng)地制度的創(chuàng)新》，《經(jīng)濟研究參考》2011年第9期。⑩朱一中、曹裕:《農(nóng)地非農(nóng)化過程中的土地增值收益分配研究——基于土地發(fā)展權的視角》，《經(jīng)濟地理》2012年第10期。(11)付英:《村干部的三重角色及政策思考——基于征地補償?shù)目疾臁?，《清華大學學報(哲學社會科學版)》2014年第3期。(12)周其仁:《農(nóng)地產(chǎn)權與征地制度——中國城市化面臨的重大選擇》，《經(jīng)濟學(季刊)》2004年第1期。(13)周建春:《中國耕地產(chǎn)權與價值研究——兼論征地補償》，《中國土地科學》2007年第1期。(14)謝平、韓雪梅、馮玉強:《農(nóng)村土地承包關系長久不變條件下的土地補償費分配問題探討》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2009年第9期。(15)祝天智、張文壕:《征地中的利益關系失調(diào)及其治理》，《理論探索》2014年第3期。(16)劉祥琪、陳釗、趙陽:《程序公正先于貨幣補償:農(nóng)民征地滿意度的決定》，《管理世界》2012年第2期。(17)譚術魁、涂姍:《征地沖突中利益相關者的博弈分析——以地方政府與失地農(nóng)民為例》，《中國土地科學》2009年第11期。(18)陳發(fā)桂:《土地承包期“長久不變”對無地農(nóng)民的影響》，《四川行政學院學報》2010年第2期。(19)張笑寒:《村民自治背景下農(nóng)村婦女土地權益流失問題研究》，《中國土地科學》2012年第6期。(20)黃東東、王子毅:《土地補償費農(nóng)戶間的分配:秩序與法治》，《吉首大學學報(社會科學版)》2014年第6期。(21)(27)劉靈輝:《城鎮(zhèn)化進程中戶籍非農(nóng)化誘發(fā)的征地補償收益分配沖突研究》，《中國人口·資源與環(huán)境》2014年第2期。(28)覃剛:《如何理解農(nóng)村土地承包關系“長久不變”》，《當代貴州》2010年第16期。(29)劉曉英、南靈:《明晰農(nóng)地產(chǎn)權改革征地補償》，《農(nóng)村經(jīng)濟》2005年第1期。(30)張曉梅:《戶籍制度下土地承包經(jīng)營權人在土地征收時的權益保障》，《前沿》2010年第10期。(31)羅文嵐:《新型城鎮(zhèn)化背景下的土地制度改革探析》，《桂海論叢》2014年第4期。(32)劉靈輝、陳銀蓉:《土地利用總體規(guī)劃修編指標利益沖突問題研究》，《中國土地科學》2009年第5期。

責任編輯:澍文

【三農(nóng)問題聚焦】

*基金項目:國家法治與法學理論研究項目“農(nóng)地產(chǎn)權模糊性對征地補償?shù)挠绊懪c制度聯(lián)動改革研究”(14SFB30029);國家社會科學基金青年項目“農(nóng)地權利市場化配置下家庭農(nóng)場土地適度規(guī)模經(jīng)營實現(xiàn)機制研究”(14CGL026); 2014年中央高校基本業(yè)務費資助項目(ZYGX2014J108)。

收稿日期:2015－05－20

文章編號:1003－0751(2015)07－0037－06

文獻標識碼:A

中圖分類號:F321.1

作者簡介:劉靈輝，男，電子科技大學政治與公共管理學院副教授，碩士生導師，管理學博士(成都611731)。