陳英華　楊學(xué)成

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新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育的政績化傾向及矯正對策*

陳英華楊學(xué)成

楊學(xué)成，男，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師(泰安271018)。

摘要:當(dāng)前，在中央及地方政府的大力推動下，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體得到了快速發(fā)展，但部分地區(qū)出現(xiàn)了盲目跟風(fēng)、形式主義等政績化傾向。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育的政績化會帶來與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展脫節(jié)、難以帶動農(nóng)民致富、甚至影響農(nóng)村社會的和諧安定等不良后果。導(dǎo)致政績化傾向的主要原因有地方政府的“經(jīng)濟(jì)人”屬性、官員晉升考核制度不完善、地方政府職責(zé)界定不清等。因此，應(yīng)采取措施從轉(zhuǎn)變地方政府的政績觀念、完善官員晉升考核制度、科學(xué)界定地方政府職責(zé)等方面加以矯正。

關(guān)鍵詞:新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育;政績化傾向;矯正對策

近年來，中央連續(xù)出臺政策文件，加大對各種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的扶持力度。各地也把加快新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育、轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式作為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村工作的重點(diǎn)任務(wù)，采取各種方式大力推動，使各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體不斷涌現(xiàn)，并獲得快速發(fā)展。以山東省為例，2013年中央一號文件首次提出“家庭農(nóng)場”，到2014年12月山東省的家庭農(nóng)場已發(fā)展到3.8萬家。2014年1月山東省共有農(nóng)民專業(yè)合作社9.5萬家，到2014年底就達(dá)到了13萬家。在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體獲得快速發(fā)展的同時，其帶動作用日益顯現(xiàn)，特別是在推動土地規(guī)模經(jīng)營，促進(jìn)農(nóng)民增收方面效果顯著。據(jù)山東省龍口市農(nóng)業(yè)局初步統(tǒng)計，龍口市近1800家新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營了逾60%的土地，帶動農(nóng)戶近10萬戶，所覆蓋農(nóng)戶的人均收入水平比當(dāng)?shù)仄胀ㄞr(nóng)戶的人均收入水平高出20%以上。此外，還促使1萬多名農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)入二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，增加了農(nóng)民的務(wù)工收入。①

在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育過程中，政府發(fā)揮著重要作用，有些地方政府甚至是主導(dǎo)作用。毋庸置疑，農(nóng)業(yè)作為弱勢產(chǎn)業(yè)，其發(fā)展離不開政府的大力支持，但如果政府干預(yù)過度，會直接影響到政策的實(shí)施效果。值得注意的是，有些地方在培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體過程中過于盲目，出現(xiàn)了政績化的傾向。

一、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育政績化的表現(xiàn)與后果

當(dāng)前，從中央到地方都在大力宣傳、推動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建設(shè)，各地紛紛展開了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育的競賽，并以此作為彰顯政績的重要方面。這可能會給當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展帶來表面上的一時繁榮，但從長期看則會產(chǎn)生不良后果。

1.新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育政績化的表現(xiàn)

(1)盲目跟風(fēng)。地方政府理應(yīng)貫徹中央的決策與號召，但有些地方在執(zhí)行中央政策時過于盲目，不能因地制宜。2007年國家出臺了《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，加大對農(nóng)民合作社的扶持，各地方聞風(fēng)而動，在所轄農(nóng)村大力宣傳并鼓勵農(nóng)民成立合作社，但卻不做實(shí)地考察即核準(zhǔn)頒證，并給予一定的政策扶持。其結(jié)果是導(dǎo)致了很多人鉆空子，出現(xiàn)了一些假合作社、空殼合作社，不少政府的扶持資金被心懷不軌者套取，而真正的合作社卻得不到應(yīng)有的支持。后來，中央提出工商資本可以進(jìn)入農(nóng)業(yè)，有的地方政府立即加大對農(nóng)業(yè)項目的招商引資力度，支持工商資本投資農(nóng)業(yè)。有的地方不經(jīng)調(diào)研即盲目占用大量農(nóng)田建立現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，對工商資本投資情況不做后續(xù)審查監(jiān)督，導(dǎo)致出現(xiàn)了不少打著投資農(nóng)業(yè)的幌子，實(shí)際到農(nóng)村圈地或騙取國家扶持資金的現(xiàn)象。之后，中央又出臺文件要提高工商資本投資農(nóng)業(yè)的門檻，防范農(nóng)地非農(nóng)化風(fēng)險，文件其實(shí)是針對工商資本長時間、大面積租賃農(nóng)地現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)管和風(fēng)險防范，而不是排斥真正投資農(nóng)業(yè)的工商資本。但一些地方有關(guān)部門對新投資農(nóng)業(yè)的工商資本全部拒絕，立即轉(zhuǎn)向全面支持家庭農(nóng)場建設(shè)。

(2)形式主義。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體可以享有一定的優(yōu)惠扶持政策，導(dǎo)致新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育出現(xiàn)形式主義傾向。中央提出發(fā)展哪類經(jīng)營主體，各地就會迅速涌現(xiàn)大量的這類組織。其實(shí)，仔細(xì)調(diào)查即可發(fā)現(xiàn)，很多所謂的某種新型經(jīng)營主體只是一個形式，并無真正意義上的實(shí)體組織。國家出臺文件要扶持農(nóng)民專業(yè)合作社，很快幾戶農(nóng)民簽名蓋章的章程制定出來就可以成立合作社。我國《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理條例》規(guī)定至少有5名農(nóng)民才可以成立合作社，實(shí)際在工商部門登記的很多合作社就只有5名成員。如山東泰安市泰山區(qū)工商局登記注冊的271家合作社中成員人數(shù)為5人、6人的共有184家，當(dāng)然合作社成立初期不可能規(guī)模太大，但有些合作社已成立7、8年時間，成員人數(shù)仍沒有增加，其帶動作用及運(yùn)營狀況都值得懷疑。②還有些合作社其實(shí)是變相集資，打著合作社的名義讓農(nóng)民出資入股，但并不為農(nóng)民提供銷售、技術(shù)等服務(wù)，只是提供略低于市場價格的農(nóng)資用品，這樣的合作社可以說徒有其名，成員享受不到真正有效的服務(wù)或收益。

此外，還有一種形式主義的表現(xiàn)，是對同一個主體改頭換面?，F(xiàn)在各地大力扶持家庭農(nóng)場，但家庭農(nóng)場的培育不可能一蹴而就，于是很多合作社搖身一變就成了家庭農(nóng)場，原來的合作社理事長轉(zhuǎn)眼就是家庭農(nóng)場主，土地就是原合作社流轉(zhuǎn)的土地。還有些工商資本投資的農(nóng)業(yè)公司因為原來享受的政策優(yōu)惠消失，一班人馬兩個牌子，重新登記為家庭農(nóng)場。這類家庭農(nóng)場遠(yuǎn)非真正意義上的家庭農(nóng)場，但在有關(guān)部門眼中這就是政績。

(3)夸大宣傳。培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需要社會的廣泛關(guān)注和支持，特別是對于地方新生事物，需要更多的扶持，但外界更應(yīng)讓其專注于發(fā)展，避免過分干擾。雖然在很多地方政府看來只有廣泛宣傳才能擴(kuò)大影響，但有時過度宣傳反而會起到負(fù)作用。如棗莊市山亭區(qū)徐莊土地合作社成立于2008年，作為山東省第一家土地股份合作社，引起了廣泛關(guān)注。隨后幾年內(nèi)，媒體不斷加大宣傳報道力度，地方政府也積極推動，到2013年僅徐莊鎮(zhèn)就成立了17家土地合作社。徐莊土地合作社作為山東第一家合作社，可以享受到銀行全額免息貸款、財政貼息、各級財政撥款獎勵等一系列優(yōu)惠，這激發(fā)了其他農(nóng)民紛紛效仿，也促使了更多土地合作社成立。但并非所有合作社都能享受到這樣的優(yōu)惠，并且這些優(yōu)惠僅僅是成立初期的扶持，后續(xù)發(fā)展還需要靠合作社自身的力量。調(diào)查發(fā)現(xiàn)這17家合作社，現(xiàn)在只能是“勒緊褲腰帶”過日子。

作為徐莊土地合作社理事長，張凱華知名度迅速提升，先是當(dāng)選市人大代表，然后當(dāng)選省人大代表，然而有報道稱徐莊土地合作社實(shí)際在2013年即已瀕臨破產(chǎn)。其原因可能是多方面的，但各級領(lǐng)導(dǎo)的參觀指導(dǎo)、各大媒體記者的輪番采訪調(diào)查應(yīng)該是影響合作社經(jīng)營的一個重要原因。雖然張凱華出名了，地方政府也出名了，但土地合作社現(xiàn)在已經(jīng)破產(chǎn)，入股村民的土地承包款也無從領(lǐng)取。

(4)強(qiáng)制推行。在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育過程中必然伴隨著土地的規(guī)?；?jīng)營，因此需要大量的土地流轉(zhuǎn)。按照中央的政策要求，土地流轉(zhuǎn)要遵循自愿原則，但現(xiàn)實(shí)中部分地方實(shí)行強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，特別是較大規(guī)模的土地集中連片流轉(zhuǎn)，如工商資本投資農(nóng)業(yè)的項目。另外部分地方推行土地股份合作社，往往是整村土地集中流轉(zhuǎn)入股，實(shí)際上有少數(shù)人不想流轉(zhuǎn)入股，但鎮(zhèn)村干部會連番做工作，發(fā)動親友反復(fù)勸說，最終迫使這部分人妥協(xié)。如一份關(guān)于江蘇徐州市沛縣張莊鎮(zhèn)土地股份合作社的調(diào)查顯示，在調(diào)查的140名村民中，僅有7人愿意加入土地合作社，其余133名都不愿意加入，雖然大多數(shù)村民都不愿意入股，但最終都被強(qiáng)制入股。村干部除了受上級政府的命令外也有自身的利益考慮，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣級政府更多的是受政績驅(qū)使。這樣的強(qiáng)制推行違背了中央政策，也違背了農(nóng)民的根本意愿，甚至侵害了農(nóng)民的利益。如前述的張莊鎮(zhèn)土地股份合作社，在入股的120戶農(nóng)戶中，80%的沒有分紅收益，12%的領(lǐng)到1000元以下的收益，8%的領(lǐng)到1000元以上的收益; 91.67%的農(nóng)戶對于收益分配表示不滿意。③

(5)重數(shù)量而輕質(zhì)量。部分地方政府為了追求政績，在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育上重數(shù)量而輕質(zhì)量，有關(guān)部門放松標(biāo)準(zhǔn)，只要申報即予批準(zhǔn)。有的地方明確提出發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的數(shù)量，并將其作為工作任務(wù)進(jìn)行分配，如湖南省張家界市人民政府辦公室《關(guān)于加快培育發(fā)展家庭農(nóng)場的實(shí)施意見》明確提出，從2015年起，全市每年新發(fā)展家庭農(nóng)場350家以上，到2017年，全市家庭農(nóng)場總量達(dá)到1000家以上④，這種目標(biāo)任務(wù)式的工作安排可以說是地方政府政績化的鮮明體現(xiàn)。有的地方領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為只要數(shù)量上去了，上級政府部門就滿意，工作成績就突出。很多地方所謂的培育也僅僅局限于前期的登記審批，對新型經(jīng)營主體的實(shí)際運(yùn)營狀況并不太關(guān)心。據(jù)一份對湖北省秭歸縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民專業(yè)合作社的調(diào)查顯示，對現(xiàn)有的32家合作社按管理和運(yùn)行程度劃分為示范類(A)、規(guī)范類(B)、基本合規(guī)類(C)和不合規(guī)(D)四類，其中A類合作社4家，B類合作社5家，C類合作社8家，D類合作社15家，不合規(guī)的合作社占到了近一半，這些合作社基本處于名存實(shí)亡狀態(tài)。⑤因此各地新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體雖然數(shù)量很多，但整體質(zhì)量不高。

2.新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育政績化的后果

(1)易與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展脫節(jié)。我國各地農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異明顯，在培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體過程中如果盲目跟風(fēng)，將會導(dǎo)致農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織與經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要脫節(jié)，甚至影響農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如一些地方工商資本盲目下鄉(xiāng)租賃大片土地，但因經(jīng)營管理不善導(dǎo)致土地荒蕪，農(nóng)民也無法收回土地耕種，嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。又如一些落后地區(qū)不顧當(dāng)?shù)貤l件大力推行家庭農(nóng)場，其結(jié)果是由于不具備優(yōu)秀的經(jīng)營人才(農(nóng)場主)和較完善的農(nóng)業(yè)配套服務(wù)條件而影響家庭農(nóng)場的生產(chǎn)經(jīng)營，最終不僅不能支付流轉(zhuǎn)土地的租金，影響轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶的利益，而且使農(nóng)場主自己陷入困境。

(2)難以帶動農(nóng)民致富。培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體就是為了減少農(nóng)民、富裕農(nóng)民，但現(xiàn)實(shí)中的盲目培育很可能是減少了種地的農(nóng)民，但并未富裕農(nóng)民，有的地方反而增加了失業(yè)農(nóng)民，甚至使農(nóng)民致貧。例如，有些地方強(qiáng)制推行土地流轉(zhuǎn)，使部分農(nóng)民無地可種，若土地流入方不雇用他們，而他們又因種種原因不能外出打工，就會陷入失業(yè)狀態(tài)。因為這部分人不耕種土地，所有食物都需要購買，反而增加了其生活成本，降低了其生活水平。在工商資本下鄉(xiāng)租種土地過程中，企業(yè)雖然也雇用一部分農(nóng)民，但企業(yè)是以盈利為目標(biāo)的，雇工數(shù)量有限，并且同等條件下會優(yōu)先雇用年輕力壯的農(nóng)民，很多老年農(nóng)民因此而失業(yè)，生活狀況惡化。另外有些經(jīng)營主體因運(yùn)營不善并不能給農(nóng)民帶來收益，如農(nóng)民可能加入了合作社，土地也流轉(zhuǎn)入股了，但拿不到租金或分紅。有些合作社可能也給農(nóng)民分紅，但內(nèi)部管理不規(guī)范，大部分收益歸合作社負(fù)責(zé)人所有，一般農(nóng)戶拿到的收益很少。在上述各種情況下，多數(shù)農(nóng)民難以增收致富。

(3)影響農(nóng)村社會的和諧安定。土地流轉(zhuǎn)過程如果不公開公正，或者強(qiáng)制流轉(zhuǎn)，必然會引起農(nóng)民不滿，影響社會和諧穩(wěn)定。如有的地方不經(jīng)村民同意就把土地流轉(zhuǎn)給企業(yè)，引發(fā)村民的護(hù)地行為甚至與投資方的械斗，加深了村民與村委間的矛盾，導(dǎo)致村集體工作難以開展。有的經(jīng)營主體運(yùn)作不規(guī)范、經(jīng)營不透明或分配不合理等使村民產(chǎn)生不滿，引起村民消極抵抗，如有的村民對大戶種植作物進(jìn)行偷盜或采取其他破壞行為，影響經(jīng)營主體的正常運(yùn)營。而且，如果經(jīng)營狀況波動，使租金或分紅不能正常發(fā)放或收益降低也會引起村民對經(jīng)營主體的不信任或激化兩者間的矛盾。此外，為扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展，地方政府及村集體會優(yōu)先滿足大戶們的利益訴求，而忽視普通農(nóng)戶的訴求。如在建設(shè)水利設(shè)施、機(jī)耕道路時以方便大戶為主，在提供農(nóng)技服務(wù)時大戶優(yōu)先，而作為普通小農(nóng)戶則無法享受到這樣的待遇，久而久之也會心生不滿。這些不滿也會不斷加深彼此間的矛盾，一旦發(fā)生小摩擦極易引起暴力沖突，嚴(yán)重影響農(nóng)村社會的和諧安定。

二、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育政績化傾向產(chǎn)生的原因

導(dǎo)致新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育的政績化傾向有多方面的因素，從地方政府自身的角度分析，主要有以下幾方面。

1.地方政府的“經(jīng)濟(jì)人”屬性

公共選擇理論認(rèn)為，任何人都是“經(jīng)濟(jì)人”，無論其在市場活動中還是在政治活動中，都要追求利益最大化。地方政府官員作為“經(jīng)濟(jì)人”，在作出某些決策行為時最終也是為了追求種種個人利益，包括直接的經(jīng)濟(jì)利益和非經(jīng)濟(jì)利益。直接的經(jīng)濟(jì)利益包括個人收入、津貼等的增加;非經(jīng)濟(jì)利益包括權(quán)力、政績、晉升機(jī)會、名譽(yù)和社會地位等。地方政府雖是一個整體，但卻由大量的個人所組成，每一個政府工作人員作為一個“經(jīng)濟(jì)人”，首先要考慮個人利益的得失，所以不能簡單地認(rèn)為政府等國家機(jī)構(gòu)必然是代表全社會利益的，而應(yīng)看到它是大量的自利性個人的集合體，因此地方政府也具有“經(jīng)濟(jì)人”的屬性。這一屬性也導(dǎo)致了我國普遍存在的同級地方政府間的競爭，特別是在爭取上級政府資金及政策扶持等方面，競爭尤為激烈。因為勝出者將獲得更多的資源支持，同等條件下將會獲得更快發(fā)展，而發(fā)展就是政績。在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育過程中，很多地方政府部門之所以大力推動，最看重的是政績及其帶來的晉升機(jī)會，而培育的速度和數(shù)量就是政績，也是獲得晉升的籌碼。

2.官員晉升考核制度不完善

按照目前我國地方政府官員的任用制度，上級政府在地方政府官員的任命上擁有較大的發(fā)言權(quán)。從某種程度上說，上級政府滿意具有一定的決定性，因此，地方政府有比較強(qiáng)的政績顯示需求。從當(dāng)前地方政府官員的考核制度來看，雖然考核已經(jīng)不唯“GDP”論，但仍不盡完善。首先，考核主體單一，以領(lǐng)導(dǎo)考核為主，缺少公眾和其他主體的參與，導(dǎo)致官員只對上負(fù)責(zé)而不對下負(fù)責(zé)。雖然各地政府都在加強(qiáng)政務(wù)公開，但對普通公眾而言，依然不存在評價政府官員的充分信息和暢通渠道，未能成為考核的主體。其次，考核方法過于單一，常用方法有述職和民主測評。官員在述職時往往重點(diǎn)陳述業(yè)績，而對工作中的不足加以掩飾或一帶而過，這在無形中造成了官員的相互攀比，競相追求政績。對一定級別領(lǐng)導(dǎo)成員的考核雖然增加了民主測評環(huán)節(jié)，但往往流于形式。因此，受當(dāng)前官員的考核制度的影響，在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育上，地方政府官員往往為追求短期的政績而強(qiáng)制推行，過于看重數(shù)量。

3.地方政府職責(zé)界定不清

農(nóng)業(yè)所獨(dú)具的面臨自然和市場雙重風(fēng)險、比較收益較低、投資回收期較長等弱質(zhì)性特征，造成了農(nóng)業(yè)部門中優(yōu)質(zhì)要素資源缺乏，如果單純依靠市場力量調(diào)節(jié)，具有一定優(yōu)勢的資金、勞動力、技術(shù)等要素不會主動流入農(nóng)業(yè)，反而不斷從農(nóng)業(yè)流向其他產(chǎn)業(yè)。而農(nóng)業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)又必須穩(wěn)固發(fā)展，這就需要政府的適度干預(yù)調(diào)節(jié)和扶持，這在世界各國都是普遍的做法。但政府的調(diào)節(jié)及扶持應(yīng)是對市場的補(bǔ)充，而不是對市場的替代，政府的干預(yù)應(yīng)僅限于市場失靈的領(lǐng)域，一旦超越這一界限，往往會形成“好心辦壞事”的結(jié)果。在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育過程中，地方政府受自身能力限制及信息不對稱的影響，往往無法準(zhǔn)確了解農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織的具體狀況，而只能是基于主觀判斷，因而容易出現(xiàn)脫離實(shí)際、盲目發(fā)展等問題。

三、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育去政績化的對策

1.轉(zhuǎn)變地方政府的政績觀念

地方政府的職能是為地方發(fā)展服務(wù)，最大的政績是滿足地方民眾的利益訴求，使老百姓的生活得到切實(shí)改善。地方政府官員必須轉(zhuǎn)變政績觀念，真正認(rèn)識到政績是民情民意的集中體現(xiàn)，最終要體現(xiàn)在讓群眾得到實(shí)實(shí)在在的利益上。第一，樹立以人為本的理念，切實(shí)從群眾的利益出發(fā)。在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育過程中，地方政府官員要深入農(nóng)村基層，真正了解農(nóng)民的真實(shí)想法及利益訴求。第二，實(shí)事求是，遵循客觀規(guī)律。培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，各地要從實(shí)際出發(fā)，根據(jù)當(dāng)?shù)氐木唧w情況采取不同的政策措施，培育與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適宜的經(jīng)營主體。第三，牢固樹立長期可持續(xù)發(fā)展的理念。政績不是一時的風(fēng)光，要經(jīng)得起時間的檢驗，地方政府官員要從長遠(yuǎn)發(fā)展的角度來思考問題、進(jìn)行決策。當(dāng)前培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展培育主力軍，地方政府的決策必須著眼于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)的長期可持續(xù)發(fā)展，而不能只看短期效果。

2.完善官員晉升考核制度

(1)在考核對象上實(shí)行分類考核。由于各地發(fā)展情況各異，對不同地區(qū)的官員應(yīng)制定不同的考核制度，地區(qū)分類應(yīng)結(jié)合各地發(fā)展規(guī)劃及實(shí)際情況來確定。這在一定程度上可以避免不同地方政府之間為追求政績而盲目跟風(fēng)。

(2)構(gòu)建多元化的考核主體。借鑒360度績效考核方法，選擇被考核者本人、上司、服務(wù)對象、同事、獨(dú)立的第三方等作為考核主體，在此服務(wù)對象主要指公眾，第三方應(yīng)是獨(dú)立于政府并具有一定權(quán)威的機(jī)構(gòu)，如知名的咨詢組織或調(diào)查機(jī)構(gòu)。在分類考核基礎(chǔ)上，應(yīng)分別設(shè)定不同考核主體所占的比重，適度加大公眾比例，如在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)業(yè)部門官員的考核中要加大農(nóng)民所占比重。此外對官員開展民意測評，并納入晉升考核范圍。當(dāng)然，開展上述工作的前提是地方政府必須真正做到政務(wù)公開，保持與公眾信息溝通渠道的暢通。

(3)建立科學(xué)的考核指標(biāo)體系?？己酥笜?biāo)應(yīng)依據(jù)官員自身的職責(zé)內(nèi)容來確定，由于不同考核主體的視角不同，所以針對不同的考核主體須建立不同的考核指標(biāo)體系。同時合理設(shè)定各項指標(biāo)的權(quán)重，將考核指標(biāo)向各考核主體公開并征求意見。此外，要加強(qiáng)對考核主體的培訓(xùn)，做好考核結(jié)果的反饋，以保證考核制度的實(shí)施效果。在科學(xué)的晉升考核制度激勵下，地方政府在培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體過程中會減少并最終杜絕政績化的行為。

3.科學(xué)界定地方政府職責(zé)

(1)加強(qiáng)資格認(rèn)定與審核。地方政府在培育新型農(nóng)業(yè)主體過程中首先要把好入口關(guān)，對于合格的經(jīng)營主體進(jìn)行認(rèn)定，嚴(yán)格限制各種假冒主體。各地應(yīng)制定不同生產(chǎn)領(lǐng)域農(nóng)民專業(yè)合作社、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并進(jìn)行嚴(yán)格審查，對符合標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)予認(rèn)定。政府有關(guān)部門還需定期對各主體運(yùn)營狀況進(jìn)行監(jiān)管，檢查財務(wù)賬目、規(guī)范經(jīng)營行為，對經(jīng)營狀況嚴(yán)重惡化或違規(guī)的取消其經(jīng)營資格，建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的退出機(jī)制。

(2)強(qiáng)化財政金融支持。除了中央扶持政策及財政補(bǔ)貼外，地方政府應(yīng)結(jié)合各地的實(shí)際情況，針對不同的經(jīng)營主體制定適宜的扶持政策。對普遍存在的融資難問題，地方可以結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，加大信貸支持。如臨沂市農(nóng)業(yè)局、中國郵政儲蓄銀行臨沂市分行與山東省農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保有限公司建立了戰(zhàn)略合作關(guān)系，由省農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保公司擔(dān)保，臨沂郵儲銀行對部分規(guī)模效益好、發(fā)展?jié)摿Υ蟆⒂匈J款需求的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體等提供貸款服務(wù)。天津濱海新區(qū)則建立了龍頭企業(yè)打包貸平臺，對各龍頭企業(yè)帶動的農(nóng)戶、基地提供打包貸款，解決新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的資金需求。另外要加大對農(nóng)業(yè)保險的支持，現(xiàn)有的商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險險種有限、保額較低，地方政府應(yīng)積極籌資建立政策性保險，并不斷擴(kuò)大覆蓋范圍。

(3)建設(shè)土地流轉(zhuǎn)交易平臺。為減少土地流轉(zhuǎn)障礙，地方政府要加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)、登記、頒證工作，為依法保障農(nóng)村土地的集體所有權(quán)和穩(wěn)定農(nóng)戶的土地承包權(quán)提供堅實(shí)的依據(jù)，為承包土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和集中創(chuàng)造適宜的制度環(huán)境。在此基礎(chǔ)上，各地方政府要建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易平臺，為土地的需求方與供給方提供更加全面的交易信息，同時也使土地流轉(zhuǎn)信息更加公開透明，降低交易成本。

(4)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。地方政府要加大對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入力度，改善農(nóng)田水利、機(jī)耕道路和電力設(shè)施等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，并建立長效維護(hù)管理機(jī)制，為包括各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在內(nèi)的廣大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供良好的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施條件。

(5)加大農(nóng)業(yè)人才培養(yǎng)力度。對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體而言，要獲得長期發(fā)展，需要具備強(qiáng)大的內(nèi)功，因此人才是一個關(guān)鍵因素。在當(dāng)前務(wù)農(nóng)人口普遍老齡化的背景下，政府更要加大農(nóng)業(yè)人才培養(yǎng)力度。一方面要加大對種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場主、科技示范戶、農(nóng)民專業(yè)合作社負(fù)責(zé)人的技能培訓(xùn)，發(fā)揮其示范帶動作用。另一方面要積極培育青年農(nóng)民，大力發(fā)展農(nóng)民中等職業(yè)教育，并以此為平臺開展多形式、經(jīng)常性的職業(yè)培訓(xùn)。此外，建立職業(yè)農(nóng)民認(rèn)定制度，健全持證上崗制度，并與農(nóng)業(yè)扶持政策掛鉤。

注釋

①《山東:規(guī)范新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體推進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變》，齊魯網(wǎng)，http: / /news.iqilu.com/shandong/yuanchuang/2014/1218/2252619.shtml，2014年12月18日。②數(shù)據(jù)由筆者在山東省泰安市泰山區(qū)工商局的調(diào)研所得。③周仕通、彭明倡:《農(nóng)村土地股份合作社發(fā)展問題考察——以江蘇省徐州市沛縣張莊鎮(zhèn)為例》，《商業(yè)時代》2014年第34期。④《湖南省張家界市人民政府辦公室關(guān)于加快培育發(fā)展家庭農(nóng)場的實(shí)施意見》，中國農(nóng)經(jīng)信息網(wǎng)，http: / /www.caein.com/index.asp? xAction= xReadNews＆NewsID = 104729，2015年4月9日。⑤《對湖北省秭歸縣九畹溪鎮(zhèn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的調(diào)查和思考》，中國農(nóng)經(jīng)信息網(wǎng)，http: / /www.caein.com/index.asp? xAction = xReadNews＆NewsID=104582，2015年5月26日。

參考文獻(xiàn)

［1］張海鵬，曲婷婷.農(nóng)地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展［J］.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2014，(5).

［2］樓棟，孔祥智.新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的多維發(fā)展形式和現(xiàn)實(shí)觀照［J］.改革，2013，(2).

［3］郭慶海.新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體功能定位及成長的制度供給［J］.中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2013，(4).

［4］山東省宏觀經(jīng)濟(jì)研究院課題組.青島、煙臺、威海、濰坊、萊蕪五市新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展情況調(diào)查［J］.山東經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略研究，2014，(10).

責(zé)任編輯:澍文

【法學(xué)研究】

*基金項目:國家社會科學(xué)基金項目“農(nóng)業(yè)土地經(jīng)營制度創(chuàng)新評估與改革取向研究”(13BJY095);山東農(nóng)業(yè)大學(xué)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展研究院課題“工商資本投資農(nóng)業(yè)的實(shí)證研究”(14xsk3－07)。

收稿日期:2015－05－25

文章編號:1003－0751(2015)07－0043－05

文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

中圖分類號:F323.9

作者簡介:陳英華，女，山東農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院講師，經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院博士生(泰安271018)。