單穎華

全民守法是事關我國社會主義現(xiàn)代化建設全局和中華民族長遠發(fā)展的重大戰(zhàn)略任務，是全面貫徹落實依法治國、建設社會主義法治國家基本方略的必然要求，是體現(xiàn)人民當家作主、推進社會主義民主法治建設的重要環(huán)節(jié)。“從根本上講，公民在守法中主體性的確立是和社會主義法治以及人民民主的國家性質(zhì)相契合的”①，因此，研究全民守法“必須以個人的守法活動為分析元點，以人的守法自主性、能動性為基點來加以展開”②。本文立足于社會主義法治的本質(zhì)——反映并實現(xiàn)最廣大人民群眾的根本愿望和根本利益，剖析當前全民守法的困境并提出法治對策，以期推進全民守法的實現(xiàn)。

一、全民守法概述

所謂全民守法，是指人民群眾積極主動地將法律(首先是憲法)付諸實踐，運用法律手段理性地表達利益訴求、化解矛盾沖突，自覺維護法律的權威和尊嚴，依法捍衛(wèi)權利、履行義務的動態(tài)過程。全民守法的特征在于守法的普遍性與自覺性，二者相互影響、相互制約，前者決定了守法的廣度，后者決定了守法的深度。守法的普遍性越強，越能促進守法的自覺性，守法自覺性的提高又會拓展守法的普遍性。全民守法所要達到的狀態(tài)應該是守法的高級狀態(tài):在這種狀態(tài)下，每個守法行為的背后都隱含著一個有自我目的的人，一個具有主體性的人;他的行為不是隨意、沖動的，而是在自由意志支配下的一種合理決斷與選擇。全民守法的“全民”包括:執(zhí)政黨(首要的守法主體)，國家機關(關鍵的守法主體)，公民、企業(yè)事業(yè)單位、社會組織(最廣泛的守法主體)，在我國領域內(nèi)的外國組織、外國人和無國籍人。2014年黨的十八屆四中全會通過的《決定》指出，“法律的權威源自人民的內(nèi)心擁護和真誠信仰”，“必須增強全社會厲行法治的積極性和主動性”。③這實際上強調(diào)了法治的力量源于全體人民自覺踐行法律，從這個意義上講，全民守法是推進依法治國、建設社會主義法治社會的必然要求。

1.全民守法是對人民當家作主的主體地位的彰顯和尊重

社會主義法治建設的本質(zhì)和目標，就是保護和實現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益。人民既是社會主義國家的主人，也是社會主義法治建設的主體，全民守法正是人民主體地位的體現(xiàn)。從根本上講，全民守法是由我國人民當家作主的國家性質(zhì)決定的。只有堅持全民守法，才能在社會主義法治建設中充分尊重人民的主體地位，將人的需要轉化成法律上的權利，使人民群眾遵守法律的積極性得以充分發(fā)揮，從而在全社會形成法律至上、守法光榮的良好氛圍。全民守法既是全民的責任，也是全民的福祉。

2.全民守法對實現(xiàn)國家長治久安具有重大意義

衡量國家長治久安的標準之一是社會管理有效運行，而社會管理的目標之一是法律得到實施。社會管理說到底就是依照法律治理社會，使社會活動依法進行，建設公平、正義、有序的民主社會。社會管理創(chuàng)新是指在現(xiàn)有社會資源和管理經(jīng)驗的基礎上，完善傳統(tǒng)社會管理模式和方法，引入新的社會管理理念和方法。全民守法是實現(xiàn)政府與民眾良性互動的前提，是加強和創(chuàng)新社會管理的基礎性工作。全民守法還是社會管理創(chuàng)新的體現(xiàn)，因為普通民眾是社會管理的主體，民眾的廣泛參與是現(xiàn)代社會管理區(qū)別于傳統(tǒng)社會管理的重要特征。全民守法是群眾有序參與社會管理的保證。只有實現(xiàn)全民守法，人民群眾才會在社會管理中表現(xiàn)出高度的社會責任感，才能達成法治共識，社會管理才能取得良好效果，國家才能長治久安。

3.全民守法是最大限度地激發(fā)社會活力的要求

現(xiàn)代社會活力的生成需要自由的社會秩序，這種社會秩序的形成依賴于全體人民平等、協(xié)商、參與的法律實施模式。全民守法的核心是每個人都依法行使權利、積極履行義務，使自己的全部活動都在法律范圍內(nèi)進行。正是由于全體人民積極主動守法，法律的具體內(nèi)容才在實踐中得到真正、有效的落實。全民守法有利于經(jīng)濟健康發(fā)展、人口有序流動、物流和資金流安全運行，有利于增強人們的競爭意識和開拓創(chuàng)新能力，尤其是有利于化解各類矛盾沖突，促進每個人的全面發(fā)展。一個有活力的、穩(wěn)定的社會，必然是一個全民守法的社會。

二、當前全民守法面臨的困境

當前全民守法主要存在三大層面的問題，這些問題的解決直接決定全民守法能否真正實現(xiàn)。

1.守法認知層面

第一，對守法內(nèi)涵的理解僵化:將“守法”理解成“不違法”。現(xiàn)實生活中很多人在理解守法的內(nèi)涵時陷入了一種凝固、僵化的思維定式，以至于對守法的認識比較簡單、漠然。有些人習慣將“守法”理解成“不違法”，不論是在法治宣傳教育中還是在學術研究中，總是用“不違法”代表“守法”。有些人對守法過程中人的主體性作用認識不足，往往將法律視為一種外在束縛，進而將守法作為一種消極推定的結果。事實上，法律規(guī)范有三種類型:禁止性規(guī)范、義務性規(guī)范、授權性規(guī)范。將“守法”理解成“不違法”，只是認識到了禁止性規(guī)范必須遵守，而對義務性規(guī)范和授權性規(guī)范沒有涉及。這種片面認識容易使人們形成主體在守法面前無所作為的固化觀念，造成人們對法律缺乏親切感和信任感，從而疏遠、逃避法律甚至對法律不屑一顧，這樣很難產(chǎn)生持久有效的守法行為。

第二，對守法主體的認知存在偏差:將“主體”視為“實體”?！爸黧w”一詞有兩種含義:事物的主要部分或關鍵部分;處于認識和實踐中的人。④前者是作為“實體”即事物的載體而存在的，后者是馬克思所說的“實踐中的人”，即具有主觀能動性的人。“實體”含義下的“主體”是被動承擔者，因為在這里“主體”不具有任何主觀能動性。很多人對守法主體的理解，與其說是“主體”不如說是“實體”。他們認為在守法過程中任何主觀能動性都是不重要的，人在守法過程中表現(xiàn)為沒有任何主體性的“工具”“機器”。這種認識忽視守法者的主體性，使居于主導、核心地位的人的需求和價值在守法中成為極不重要的東西，“我要守法”變成了“要我守法”，守法主體的真實地位和作用被遮蔽，守法者的積極性消失殆盡，守法成效可想而知。

第三，對守法地位的界定錯位:將“私”與“公”的地位顛倒。守法地位是指公民等私權利行使者與政府等公權力行使者在守法過程中，是處于積極主動的地位，還是處于消極被動的地位?！笆胤ǖ匚弧钡慕缍ㄥe位，就是在守法過程中對這兩種地位產(chǎn)生了錯誤、顛倒的認知?，F(xiàn)實生活中很多民眾認為自己在守法過程中處于消極被動的地位，而公權力主體認為自己處于積極主動的地位，普通民眾需要被管理才會守法。這種對守法地位的錯位認知，最終導致“被動守法觀”，使構成普通民眾的“每個個體的自主性、獨立性和個性被泯滅、消融于神秘的全體之中”⑤。事實上，對于普通民眾而言，“法無禁止即自由”，即其在守法過程中處于積極主動的地位，這是人民當家作主的體現(xiàn);對于公權力行使者，則是“法無授權即禁止”，即其在守法過程中處于消極被動的地位，因為其守法具有絕對性，這是由其職責所決定的。

2.守法意識層面

第一，守法主體性意識欠缺?！白鳛槭胤ㄖ黧w應具有兩種內(nèi)在品格:一是法意識，二是主體性意識，這是守法的主觀條件?！雹蕻斍?，推進全民守法的實現(xiàn)，關鍵問題不在制度層面而在意識層面。我們可以在較短時間內(nèi)迅速建立一套與現(xiàn)代法治相適應的比較完備的法律制度，卻不能在較短時間內(nèi)迅速樹立現(xiàn)代守法者的主體性意識。人們的守法主體性意識欠缺，影響其守法的普遍性和自覺程度?！胺ㄖ蔚倪\行，如果沒有主體性意識上的自覺，就可能導致對法治認識的誤區(qū)和法律工具主義的盛行，從而使法治建設無法正常進行?！雹唠m然社會主義法律從立法層面徹底消除了封建等級制度和人身依附關系對人們的束縛，確立了人民的主體地位，但人們的守法意識整體上還處于一個較低的水平，與現(xiàn)代法治的要求相去甚遠。受傳統(tǒng)觀念影響，很多人沒有充分認識到自己是一個獨立的主體，加上社會主義初級階段經(jīng)濟尚不發(fā)達，很多人在經(jīng)濟條件上還不能完全獨立，致使法治建設中人們的守法主體性意識整體上還比較淡薄。

第二，憲法至上意識匱乏。黨的十八屆四中全會通過的《決定》指出:“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政?！雹鄳椃ㄖ辽?，是指就法律內(nèi)部秩序而言，憲法處于法律位階的頂端，任何個人和組織都必須在憲法范圍內(nèi)活動，一切違反憲法的法律均無效。依憲治國的根基在于憲法至上意識的確立，但長期以來我國公民總體上憲法意識比較淡薄，對“憲法是規(guī)范和約束政府權力并保護公民權利”這一核心理念還沒有形成共識，對憲法訴訟的含義和價值還相當陌生，對憲法實施還比較冷漠，有人甚至把憲法當作不如刑法、民法、行政法的“虛法”“軟法”對待，以至于人情大于法、政策大于法、權力大于法等現(xiàn)象，以權代法、以權壓法、以權亂法、以權廢法等現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴重阻礙了全民守法的實現(xiàn)。

3.守法實踐層面

第一，守法行為方面:重視義務的履行，忽視權利的行使。守法包括行使權利和履行義務，這在理論上已經(jīng)基本達成共識。⑨但在現(xiàn)實生活中，很多人將守法等同于履行法定義務，有人甚至認為權利是守法之外的事情。從義務的角度理解守法，其結果是法律本身被扭曲?！叭绻覀儼咽胤ㄕf成只是履行法律義務，那么就很容易使人們只看到法限制和束縛人的一面，進而損害人們守法的積極性和自覺性，使他們不守法或者只是被動地守法?！雹庖虼?，“放棄法定權利，不應再被視為風格高尚的行為，而應被視為是放棄法律責任和社會責任的行為。一個人人不履行法定義務的社會是一個可怕的社會，而一個人人不尊重自己法定權利的社會則是一個可悲的社會”[11]。缺少權利，“民眾守法亦極少上升到自覺意識的領域，卻反而時時表現(xiàn)出對‘守法’的漠然和屈從”[12]。沒有對權利的要求，就不會產(chǎn)生對法的需要和渴求。一個人放棄自己的權利，就法律規(guī)定而言并無不可，但從社會影響的角度考察，其后果是非常危險的，因為這種行為一旦成為一種普遍現(xiàn)象，無疑是對非法行為的縱容和鼓勵。

第二，守法保障方面:過于依賴國家強制力，缺乏守法激勵機制。傳統(tǒng)守法理論站在國家的立場上觀察社會成員的守法過程，忽視了守法個體在接受法律過程中的主體性。[13]事實上，在一個民主、法治的社會中，“人們遵守法律不是由于強權，而是出于自愿;人們遵守法律不僅僅是人們生存的一種手段性方式，更應是人們生活的一種目的性需要”[14]。如果人們因為被強制而遵守法律，法律就不能成為社會交往的需要，就不能內(nèi)化為人們的行為準則，這種守法就缺乏促進社會發(fā)展的能力?！叭说闹黧w地位的迷失是強制論的最大倫理失誤”[15]，用法律的強制性解釋守法，這種研究思路只會造成民眾對法律畏而避之而不是自覺遵守。

三、推進全民守法的路徑

要實現(xiàn)全民守法，就要營造學法懂法守法的社會氛圍，增強全體人民的法治觀念，使所有社會成員自覺運用法治思維考慮問題、以法治方式處理問題。具體而言，可以從以下三個方面著手推進全民守法。

1.增強全民守法觀念，提高全民守法意識

增強全民守法觀念既是提升公民素質(zhì)的基本要求，也是發(fā)展民族文明的必備條件。增強全民守法觀念，不僅取決于有完善、嚴密的法律和人們對法律條文非常熟悉、理解，而且取決于法治能真正融入人們的頭腦中、生活中并體現(xiàn)在日常行為中。

第一，堅持人民的主體地位，培養(yǎng)守法者的主體性意識。在我國，人民是國家的主人，是推進依法治國的主體。增強全社會厲行法治的積極性和主動性，就是要培養(yǎng)全體人民遵守和執(zhí)行法律的主體性意識，使其積極投入到社會主義法治建設中?！耙婪ńy(tǒng)治者無須處處都依賴警察”[16]，要讓每個公民都了解法的存在，掌握法律知識。要充分利用國家教育體系、全民普法活動和傳播媒介等渠道，增強社會成員對全面依法治國重要性的認識，讓人們知曉法律既是保障公民權利的武器，也是必須遵守的行為規(guī)范。要讓法治成為全民的最大公約數(shù)，打破一些人“信訪不信法”的思維定式，形成“辦事依法，遇事找法，解決糾紛靠法，化解矛盾用法”的氛圍，使人們相信法不容情、法不阿貴，只要是合理合法的訴求，通過法律程序都能得到合理合法的滿足。

第二，領導干部帶頭守法，樹立憲法至上意識。領導干部是實現(xiàn)全面依法治國的重要組織者、推動者和實踐者，其能否以身作則，對于營造良好的法治環(huán)境至關重要。首先，領導干部守法是實現(xiàn)全民守法的關鍵，對于全民守法具有重要的表率作用。領導干部的守法意識和守法言行，其社會影響力極大，對普通民眾的守法心理有重要影響，對全民守法的示范作用特別大。其次，領導干部一般都受過法治教育或直接負責法治宣傳工作，自覺學法用法的意識總體上較強。因此，要樹立憲法和法律在各級黨組織和領導干部中的權威和尊嚴，切實增強各級領導干部進行法治宣傳教育的自覺性，不斷提高領導干部依法執(zhí)政、依法決策、依法行政能力。要把法治建設成效作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績的重要內(nèi)容，把能不能守法、能不能依法辦事作為考察干部的重要標準。

第三，以權利型守法觀為指導，推動守法觀念由義務型向權利型轉換，守法行為由被動型向主動型轉變。守法觀念的轉變必然引起人們守法態(tài)度和守法行為的轉變。權利型守法觀認為法治國家的法律以權利文化為依托，以保護人而不是懲罰人為基本價值取向，因而人們對守法的態(tài)度應從被動應付型轉向主動實施型，由守法以避法律之禍轉向守法以求法律之福。首先，權利型守法觀從權利視角審視權力運行，認為權力如果不能使權利得以實現(xiàn)、成為權利的保障，就要受到改造;同時，權利要積極參與對權力的監(jiān)督和制約，避免權力對權利造成侵害。其次，權利型守法觀從權利視角看待法治建設，認為立法是權利的分配，執(zhí)法是權利的落實，守法是權利的實現(xiàn)，司法是權利的救濟，法律監(jiān)督是權利的保障。最后，權利型守法觀主張以法律賦予的權利為武器維護合法權益、反擊侵權行為，認為權利比義務更能調(diào)動人們的守法積極性和能動性?！爱敺稍谌藗兊挠^念中由生殺予奪之工具轉化為人們權利的保護神時，守法就會由被動應付變?yōu)橹鲃舆M取。如此，守法才會由強制變?yōu)樽栽浮！盵17]當然，權利型守法觀并不忽視義務的履行，它認為履行義務是為了更好地實現(xiàn)權利，而權利的實現(xiàn)又能激發(fā)義務的履行，二者并行不悖。

2.建立健全全民守法的機制

第一，完善法治教育機制。法治教育不僅是對法律知識的普及，更是一種價值引導。當前，應將培養(yǎng)主體性人格作為法治教育的目標和落腳點。要把法治教育納入國民教育體系和精神文明創(chuàng)建的重要內(nèi)容，著力塑造廣大民眾的主體性人格，培育其積極守法的精神，尤其是要加強將守法內(nèi)化于心、轉化為自覺行為的教育。

第二，建立全民守法的激勵機制與懲戒機制。激勵機制強調(diào)從事前的視角設計法律制度，弱化法律的制裁功能，彰顯法律的激勵功能，使法律規(guī)范由側重于約束消極行為發(fā)展到重在激發(fā)積極行為?！胺蓮膩砭筒皇翘焐畢枴|(zhì)、面目可憎的，嚴刑峻法并非法律的真面目。”[18]正確、充分的激勵能夠提升守法主體對守法行為的預期價值的實現(xiàn)程度，調(diào)動其守法積極性，大大提高其守法能力。要激勵守法誠信行為，就要充分利用信用信息和信用產(chǎn)品，對誠實守信者實行優(yōu)先解決問題、簡化處理程序的“綠色通道”等支持性政策。另外，強化對違法失信者的約束與懲戒，是維護憲法和法律的權威、促使人們樹立法治意識的重要途徑。為此，要實行失信記錄發(fā)布制度，建立針對嚴重失信者的黑名單制度和市場退出機制，建立多部門、跨地區(qū)聯(lián)合懲戒失信行為的有效機制，尤其是要加強對涉及食品藥品安全、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、稅收征繳等重點領域的違法犯罪行為的專項整治，讓群眾從每一次執(zhí)法活動中、每一個司法案件中感受到社會公平正義，從而發(fā)自內(nèi)心地敬畏法律、信任法律、遵守法律。

第三，建立有效的守法監(jiān)督機制。法治觀念能否內(nèi)化于心、變成人們的自覺行動，在一定程度上依賴于良性的監(jiān)督制約機制。監(jiān)督機制不存在或不靈敏，就會導致人們對法治的有效性產(chǎn)生疑問甚至不信任，全民守法就無從談起。守法監(jiān)督機制包括法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督和公民監(jiān)督。法律監(jiān)督是指特定國家機關根據(jù)憲法和法律的授權，運用法律規(guī)定的手段和程序，對法律實施進行具有法律效力的監(jiān)察、督促等。輿論監(jiān)督是指公眾利用大眾傳媒對國家機關的活動及其工作人員的職務行為，對于與公共利益有關的事務進行批評或提出建議的行為。公民監(jiān)督即公民對權力運行的合法性、合理性進行監(jiān)督，其實質(zhì)是以民主權利制約公共權力。必須暢通以上監(jiān)督渠道，以檢驗并提高全民守法的成效。

3.營造全民守法的社會環(huán)境

全民守法僅有國家參與，是遠遠不夠的。只有調(diào)動起社會各方面力量，全民守法才能真正實現(xiàn)。

第一，深化基層群眾性自治組織建設。黨的十八屆四中全會通過的《決定》指出:“全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層?！盵19]村委會和居委會是我國的基層群眾性自治組織。要構建基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制，出臺和完善保障村(居)民權利、明確基層群眾日常相鄰關系和相互往來的法律關系的村規(guī)民約，形成中國特色的“基層法治”。要培養(yǎng)基層群眾遵守國家憲法和法律的觀念，引導其遵守與個人日常生活有密切關系的社會組織的自治規(guī)則。要推進村委會、居委會依照法律和章程自主管理村內(nèi)(居民區(qū))事務，使廣大基層群眾在自我管理、自我服務中增強法治意識和權利義務觀念，增強守法能力。

第二，發(fā)揮社會組織規(guī)范的積極作用?，F(xiàn)代社會關系紛繁復雜，規(guī)則體系也不是單一的，而是由不同類別、不同層級、不同效力的社會規(guī)范構成的集合體，其中除了法律、法規(guī)，行業(yè)規(guī)則、團體章程、鄉(xiāng)規(guī)民約等社會規(guī)范對社會組織和個人也具有規(guī)范、引導、約束作用。因此，要鼓勵和引導社會組織參與法治建設，拓寬社會組織參與社會事務、維護公共利益、預防違法犯罪的制度化渠道，發(fā)揮社會組織規(guī)范對其成員的行為導引、規(guī)則約束、權益維護作用。要加強對行業(yè)規(guī)章、團體章程、鄉(xiāng)規(guī)民約等社會規(guī)范的制定和實施情況的審查、監(jiān)督，確保這些規(guī)范不違犯現(xiàn)行法律，符合社會主義法治的原則和精神。

第三，推動全社會參與法治實踐。要進一步完善民眾參與立法的制度和機制，健全法律草案公開征求意見機制和公眾意見被采納情況反饋機制，使公眾意志更好地上升為法律。立法和決策中不但要廣泛聽取公眾的意見和建議，還要讓社會各方面知曉相關部門對公眾意見的采納情況以及對公眾訴求的回應情況，以增強公眾對法律的親密感，夯實法律和政策的社會基礎。公眾參與立法和決策的過程也是守法精神得以培育的過程。將立法草案和政策文本公之于眾，邀請社會公眾予以充分討論，可以廣泛凝聚社會共識，切實增強法律和政策的可執(zhí)行性、可操作性、實效性。在法律和政策合理合法的前提下，民眾會更加關注執(zhí)法、司法動態(tài)，通過執(zhí)法、司法活動感受社會公平正義，由此可以提高執(zhí)法和司法的公信力。另外，要保障全體社會成員積極參與對法律實施的監(jiān)督，通過有效的監(jiān)督，使國家公職人員認真履行法定職責，各級領導干部嚴格依法決策，執(zhí)法機關嚴格、規(guī)范、文明執(zhí)法。

注釋

①江必新:《法治社會的制度邏輯與理性構建》，中國法制出版社，2014年，第162頁。②[13]黃竹勝:《對我國守法理論研究的方法論檢討》，《法律方法》2002年第4期。③⑧[19]本書編寫組:《〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉輔導讀本》，人民出版社，2014年，第26、9、37頁。④參見《古今漢語詞典》，商務印書館，2000年，第1910頁。⑤吳丹梅:《法治的文化解析》，黑龍江大學博士學位論文，2003年，第151頁。⑥范進學、夏澤祥:《法治文明論》，中國經(jīng)濟出版社，2008年，第179頁。⑦柯衛(wèi):《法治與法治意識》，《山東社會科學》2007年第4期。⑨筆者翻閱了大量法理學教材，其中對守法的解釋無一例外都包含法律義務與法律權利。這里僅舉部分例子:“我們在本節(jié)講法的遵守，當然包括這種消極、被動的守法，但還包括根據(jù)授權性法律規(guī)范積極主動地去行使自己的權利，實施法律?！?沈宗靈:《法理學》，北京大學出版社，2014 年，第2頁。)“守法也不只是遵守法定義務，還包含著維護法定權利的深刻內(nèi)涵。所以守法也可以轉化為公民的一項權利。”(郭道暉:《法理學》，湖南人民出版社，2005年，第334頁。)“守法是指國家機關、社會組織和公民個人依照法的規(guī)定，行使權利(權力)和履行義務(職責)的活動?！?張文顯:《法理學》，高等教育出版社，2011年，第203頁。)⑩宋方青:《法理學》，廈門大學出版社，2007 年，第 295 頁。[11][14][17]葛洪義:《法理學》第2 版，中國法制出版社，2007 年，第 222、221、220 頁。[12]胡旭晟:《守法論綱——法理學與倫理學的考察》，《比較法研究》1994年第1期。[15]周永坤:《論法律的強制性與正當性》，《法學》1998年第7期。[16]［美］伯爾曼:《法律與宗教》，梁治平譯，商務印書館，2012年，第20頁。[18]劉武俊:《激活法律的激勵因子》，《福建日報》2012年10月31日。