制度變遷中的同形問題

張博

〔摘要〕中國國家治理中頂層設(shè)計(jì)與地方實(shí)踐的緊密結(jié)合與有機(jī)互動(dòng)，是改革完善各領(lǐng)域體制機(jī)制的有效形式。在省級非公有制經(jīng)濟(jì)組織黨建領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的制度形成與變遷中，由中央頂層設(shè)計(jì)推動(dòng)，逐漸收斂形成單獨(dú)設(shè)立黨工委，依托組織部門、統(tǒng)戰(zhàn)部門（工商聯(lián)）、工商部門（個(gè)私協(xié)）設(shè)立黨工委等地方實(shí)踐形態(tài)，在形成機(jī)制上呈現(xiàn)強(qiáng)制性、模仿性和規(guī)范性特征。在制度環(huán)境的影響下，中央鼓勵(lì)地方探索、中央制定規(guī)范、地方建立機(jī)構(gòu)，在制度同形的基礎(chǔ)上逐步建構(gòu)新的組織結(jié)構(gòu)和制度規(guī)范，體現(xiàn)了頂層設(shè)計(jì)與地方實(shí)踐結(jié)合的基本邏輯。

〔關(guān)鍵詞〕制度同形;制度環(huán)境;制度變遷;非公黨建;黨工委;黨的建設(shè)

〔中圖分類號〕D267.9〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2015）03-0018-06

一、問題的提出

在中國國家治理現(xiàn)代化的過程中，將頂層設(shè)計(jì)和地方實(shí)踐的互動(dòng)結(jié)果，以制度化形式鞏固下來形成有效的正式結(jié)構(gòu)，是推進(jìn)國家治理體系建設(shè)的重要內(nèi)容。這些正式結(jié)構(gòu)發(fā)揮著協(xié)調(diào)利益關(guān)系、維護(hù)正常秩序的作用。具體而言，政治系統(tǒng)中的科層結(jié)構(gòu)“永遠(yuǎn)有一套現(xiàn)成的恰如其分的解決方案，并用一種合乎尺寸的標(biāo)準(zhǔn)技巧加以貫徹”，〔1〕這種工具理性所帶來的專門化、規(guī)范化和穩(wěn)定性，是韋伯式科層理論的基本思路，也是推進(jìn)國家治理體系建設(shè)的基本途徑。

在改革中，常常遇到這樣的現(xiàn)實(shí)問題：適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要而建立的正式機(jī)構(gòu)，其形態(tài)在各個(gè)省份有無差別？這是組織外部制度環(huán)境影響的結(jié)果還是組織內(nèi)部理性算計(jì)的結(jié)果？是否體現(xiàn)和促進(jìn)了頂層設(shè)計(jì)和地方實(shí)踐的有機(jī)互動(dòng)？這些問題直接關(guān)系到國家治理體系建構(gòu)的有效性。本文試圖以省級非公有制經(jīng)濟(jì)組織黨建領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)（以下簡稱“省非公領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)”）的制度形成變遷為例，說明在制度環(huán)境影響下制度同形的實(shí)踐邏輯。

二、制度環(huán)境：組織正式結(jié)構(gòu)形成的影響因素 組織的正式結(jié)構(gòu)在形成中受到所處制度環(huán)境的影響和制約。制度環(huán)境是“組織賴以存在的、社會(huì)建構(gòu)的規(guī)范世界”〔2〕，強(qiáng)調(diào)組織及其環(huán)境的互動(dòng)性，說明組織對所處的一般性社會(huì)規(guī)范的遵從。其中包含著兩個(gè)過程，即“組織不僅在邊界處處理它們與其環(huán)境的關(guān)系，也在它們的內(nèi)部結(jié)構(gòu)中模仿環(huán)境中的結(jié)構(gòu)性要素”〔3〕。中國國家治理體系建構(gòu)中頂層設(shè)計(jì)與地方實(shí)踐的互動(dòng)過程，一個(gè)主要目的在于理順中央地方關(guān)系，完善治理體系，為推進(jìn)制度建設(shè)創(chuàng)造條件。從頂層設(shè)計(jì)和地方實(shí)踐這兩個(gè)視角看，省非公領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)一方面需要承接頂層設(shè)計(jì)的要求逐步形成正式結(jié)構(gòu);另一方面需要立足地方具體情況，在制度建設(shè)中體現(xiàn)內(nèi)部協(xié)調(diào)的成果。實(shí)際上，實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)并非易事，需要在制度環(huán)境中總結(jié)地方實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，形成可復(fù)制、可推廣的制度形態(tài)。

（一）頂層設(shè)計(jì)的視角

非公經(jīng)濟(jì)組織及其黨組織的發(fā)展，是非公經(jīng)濟(jì)組織黨建領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)建立的內(nèi)在要求，需要中央在總結(jié)地方經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上不斷推進(jìn)。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建立以后，非公有制經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)加速發(fā)展態(tài)勢。1994年，黨的十四屆四中全會(huì)就已經(jīng)注意到新的經(jīng)濟(jì)組織數(shù)量增多并不斷壯大，有必要加強(qiáng)其中的黨組織建設(shè)，首次提出“需要從實(shí)際出發(fā)建立黨的組織，開展黨的活動(dòng)”。2000年召開的江蘇、浙江、上海黨建工作座談會(huì)，在密集調(diào)研東部發(fā)達(dá)地區(qū)非公黨建情況后提出“抓緊在非公有制經(jīng)濟(jì)組織開展黨的工作，加強(qiáng)黨的建設(shè)”，隨后中央組織部印發(fā)《關(guān)于在個(gè)體和私營等非公有制經(jīng)濟(jì)組織中加強(qiáng)黨的建設(shè)工作的意見（試行）》，要求“組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)以及工商行政管理等有關(guān)部門和組織要在黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各司其職，各負(fù)其責(zé)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，形成工作合力”。這一規(guī)定首次明確組織、統(tǒng)戰(zhàn)、工商等部門為非公黨建工作的有關(guān)職能部門。2002年，經(jīng)黨的十六大修改后的黨章首次明確規(guī)定非公有制企業(yè)黨組織的職責(zé)任務(wù)。2005年，修訂后的《公司法》即據(jù)此規(guī)定在公司中“設(shè)立中國共產(chǎn)黨的組織，開展黨的活動(dòng)。公司應(yīng)為黨組織的活動(dòng)提供必要條件”。2009年，黨的十七屆四中全會(huì)明確“抓緊在非公有制經(jīng)濟(jì)組織建立黨組織”的任務(wù)，提出建立正式機(jī)構(gòu)進(jìn)行歸口管理的任務(wù)，各地根據(jù)全會(huì)關(guān)于建立非公黨組織和發(fā)揮作用的要求，開始進(jìn)行探索。2012年，在總結(jié)各地多年實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，全國非公有制企業(yè)黨建工作會(huì)議召開，要求在建立非公經(jīng)濟(jì)組織黨組織的同時(shí)，健全非公經(jīng)濟(jì)組織黨建領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，再次明確提出建立正式機(jī)構(gòu)的任務(wù)。同時(shí)，中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)非公有制企業(yè)黨的建設(shè)工作的意見（試行）》（下文簡稱“《意見（試行）》”），規(guī)定“縣以上地方黨委一般要有非公有制企業(yè)黨建工作機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)非公有制企業(yè)黨建工作”，首次明確要求設(shè)立非公黨建工作機(jī)構(gòu)，并從人員編制、經(jīng)費(fèi)保障、完善制度等方面提出要求，要建設(shè)正式機(jī)構(gòu)。

由此可見，作為省級黨委領(lǐng)導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)組織黨建工作的一項(xiàng)正式制度安排，省非公領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是隨著實(shí)踐的發(fā)展，在非公經(jīng)濟(jì)組織及其黨組織發(fā)展的基礎(chǔ)上建立起來，在適應(yīng)中央頂層設(shè)計(jì)要求的基礎(chǔ)上完善起來的。

（二）地方實(shí)踐的視角

非公有制經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)域是一個(gè)復(fù)雜集合，包括小型微型企業(yè)、個(gè)體工商戶、外資企業(yè)、商會(huì)等多種市場主體，也涵蓋經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、專業(yè)市場等行業(yè)性、區(qū)域性企業(yè)聚集區(qū)域。而這些主體和區(qū)域通常與統(tǒng)戰(zhàn)部門、工業(yè)和信息化部門、工商行政部門、工商業(yè)聯(lián)合會(huì)等黨政部門和行業(yè)聯(lián)合會(huì)發(fā)生聯(lián)系并接受監(jiān)管。比如，在一項(xiàng)針對非公有制經(jīng)濟(jì)人士的國家表彰活動(dòng)中，中央統(tǒng)戰(zhàn)部、工業(yè)和信息化部、國家工商行政管理總局、全國工商聯(lián)都參與其中?！?〕因此橫向看，組織部門、統(tǒng)戰(zhàn)部門、工商部門、商務(wù)部門、工信部門、工商聯(lián)、工會(huì)、團(tuán)委等，都是涉及非公有制經(jīng)濟(jì)組織的黨政職能部門。下表列舉的相關(guān)部門的職責(zé)，反映出非公有制經(jīng)濟(jì)在不同領(lǐng)域需要接受各黨政職能部門的協(xié)調(diào)和制約。

表1涉及非公有制經(jīng)濟(jì)的職能部門及其職責(zé)

部門有關(guān)非公有制經(jīng)濟(jì)方面的職責(zé)組織部門對黨的基層組織建設(shè)進(jìn)行指導(dǎo)、組織、管理，提出意見建議。統(tǒng)戰(zhàn)部門調(diào)查研究并反映非公有制經(jīng)濟(jì)代表人士的情況，協(xié)調(diào)關(guān)系，提出政策建議;團(tuán)結(jié)、幫助、引導(dǎo)、教育非公有制經(jīng)濟(jì)代表人士，積極開展思想政治工作。工信部門負(fù)責(zé)中小企業(yè)發(fā)展的宏觀指導(dǎo)，協(xié)調(diào)解決有關(guān)問題。工商部門指導(dǎo)工商行政管理部門（市場監(jiān)督管理部門）配合黨委組織部門開展小微企業(yè)、個(gè)體工商戶、專業(yè)市場的黨建工作。工商聯(lián)工作對象主要包括私營企業(yè)、非公有制經(jīng)濟(jì)成分控股的有限責(zé)任公司和股份有限公司、港澳投資企業(yè)等，私營企業(yè)出資人、個(gè)體工商戶、在內(nèi)地投資的港澳工商界人士、原工商業(yè)者等。 （資料來源：根據(jù)相關(guān)部門網(wǎng)站搜集整理）

非公有制經(jīng)濟(jì)組織領(lǐng)域的黨建工作，同樣涵蓋上述部門。比如，個(gè)體工商戶、私營企業(yè)的黨建工作與其經(jīng)營行為具有密切關(guān)聯(lián)，“發(fā)展強(qiáng)、黨建強(qiáng)”、“黨建也是生產(chǎn)力”的觀念逐漸為民營企業(yè)所接受;工商部門在服務(wù)和管理其監(jiān)督對象行為的同時(shí)，就牽涉到黨建工作，國家工商總局在個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)監(jiān)督管理司下專門成立非公有制企業(yè)黨建工作處加強(qiáng)監(jiān)管。再比如，加強(qiáng)同非公經(jīng)濟(jì)組織界人士的聯(lián)系，既是工商聯(lián)的職責(zé)，也是非公黨建工作的需要。在省非公領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)建立過程中，相關(guān)部門的在場無疑是地方實(shí)踐探索的主要因素。協(xié)調(diào)和有效發(fā)揮相關(guān)部門職能，才能形成有利于正式結(jié)構(gòu)建立的制度環(huán)境。

需要指出的是，在中國政治結(jié)構(gòu)中，省一級處在承上啟下的位置。省非公領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的建立相對于市、縣而言，形同于省域范圍內(nèi)的“頂層設(shè)計(jì)”，市、縣的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)同樣是這一設(shè)計(jì)的重要影響因素。由于本文主要著眼于中央和省級的互動(dòng)關(guān)系，因此不針對市、縣因素展開分析。

三、理解制度同形——一個(gè)簡要的文獻(xiàn)回顧 對于組織形態(tài)的討論，是組織理論中的經(jīng)典話題。具有相同或相近功能的組織呈現(xiàn)的形態(tài)是相近的還是不同的呢？“組織具有多樣性”是其中一種觀點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)學(xué)為其提供了基本理論解釋，認(rèn)為市場和交易行為的基本因果機(jī)制是效率機(jī)制，〔5〕即以理性假設(shè)為前提，人們總是希望用最少的投入獲得最多的產(chǎn)出，組織形態(tài)就會(huì)根據(jù)其所處具體環(huán)境而靈活設(shè)置，而不會(huì)拘泥于標(biāo)準(zhǔn)化形態(tài)，從而呈現(xiàn)不同的組織形態(tài)。從新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)所關(guān)注的生產(chǎn)成本最小化到新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)所關(guān)注的交易成本最小化，都繼承了這樣的基本邏輯。

組織不但具有多樣性，還具有趨同的特點(diǎn)。制度同形是伴隨著新制度主義社會(huì)學(xué)對于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的反思而提出的。比如，迪馬吉奧和鮑威爾較早地提出了“為什么在組織的形式和實(shí)踐中存在著如此驚人的同質(zhì)性”〔6〕的問題，從而引發(fā)了關(guān)于制度同形問題的研究，并成為新制度主義的重要內(nèi)容?！?〕新制度主義認(rèn)為恰恰是由規(guī)制、規(guī)范和具有建構(gòu)作用的規(guī)則等準(zhǔn)則所構(gòu)成的制度環(huán)境，導(dǎo)致組織逐漸趨同?！?〕制度學(xué)派的關(guān)注點(diǎn)也開始由單一組織及與之直接相關(guān)的環(huán)境擴(kuò)展到更大范圍的系統(tǒng)整體，擴(kuò)散到組織集甚至整個(gè)組織場域中去?！?〕在這個(gè)過程中，制度環(huán)境對組織正式結(jié)構(gòu)的形成和變遷的影響，〔10〕主要體現(xiàn)在三個(gè)層面。第一，強(qiáng)制性。組織受制度環(huán)境影響巨大，傾向于形成類似于制度環(huán)境中已有的制度安排，這有利于免收來自制度環(huán)境的負(fù)面壓力，增加合法性并保證組織的延續(xù)和發(fā)展。第二，模仿性。由于組織對制度環(huán)境中的某些要素較敏感，并傾向于信賴、贊許和采納與自身情況相近的組織形態(tài)，從而對其進(jìn)行模仿。第三，規(guī)范性。一個(gè)經(jīng)過專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范設(shè)計(jì)的制度環(huán)境，對于組織正式結(jié)構(gòu)的建立具有強(qiáng)大的吸引力。這種制度環(huán)境已經(jīng)過長期運(yùn)行，具有規(guī)范性強(qiáng)、穩(wěn)定性好的特點(diǎn)。制度環(huán)境借助強(qiáng)制性、模仿性、規(guī)范性機(jī)制對制度同形產(chǎn)生影響，三者并不是完全的互斥關(guān)系，在某些情形下，這些機(jī)制可能同時(shí)發(fā)揮作用。表2對三種作用機(jī)制做了簡要說明。

表2三種制度同形機(jī)制的比較〔11〕

機(jī)制來源方式案例強(qiáng)制性權(quán)威或外界壓力與制度環(huán)境中的制度安排同形殖民地被灌輸殖民文化模仿性不確定性采用外部評估標(biāo)準(zhǔn)明治維新學(xué)習(xí)西方規(guī)范性專業(yè)化增強(qiáng)穩(wěn)定性世貿(mào)組織規(guī)則的普適性當(dāng)然，經(jīng)濟(jì)學(xué)中的交易成本理論所闡釋的多樣性、新制度主義所闡釋的制度同形，都是解釋和說明制度環(huán)境影響組織變遷的有說服力的理論視角?！?2〕現(xiàn)代組織采用某些制度形式、組織程序與否，交易成本理論認(rèn)為這是根據(jù)“目的-手段的效率最大化”確定的，組織較多地表現(xiàn)出多樣性特點(diǎn);而新制度主義則提出相反觀點(diǎn)，認(rèn)為公司、工會(huì)、官僚體制等的運(yùn)作與其他社會(huì)制度的運(yùn)行極其相似，在組織變遷中呈現(xiàn)制度同形。〔13〕托爾波特和朱克爾關(guān)于美國公務(wù)員制度改革的分析，〔14〕巧妙地對兩種機(jī)制進(jìn)行了比較分析，堪稱研究制度形成與變遷的范例而得到反復(fù)引用。他們在研究中發(fā)現(xiàn)，在改革前期，各州因特征相異而對改革采取不同態(tài)度，呈現(xiàn)不同形態(tài)，這是基于理性計(jì)算的結(jié)果;而在改革后期，各州特性仍存在，但對改革都持相同態(tài)度，這是制度環(huán)境影響的結(jié)果。此后的研究不斷取得與之相似的發(fā)現(xiàn)，有研究指出，在制度化早期，組織基于特殊需要和利益選擇而采用新制度;在制度化后期，制度環(huán)境所釋放的規(guī)范要求增多，組織面臨的制度壓力增大，組織間差異縮小，呈現(xiàn)制度同形的結(jié)果，〔15〕從而深化了對于制度同形實(shí)現(xiàn)條件的認(rèn)識(shí)。

四、制度同形機(jī)制分析

新制度主義認(rèn)為職能性質(zhì)相近的組織結(jié)構(gòu)在形成中將呈現(xiàn)制度趨同的形態(tài)。如前所述，非公黨建涉及相關(guān)職能部門眾多，新建立的省非公領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)在各省份也呈現(xiàn)出不同的制度形態(tài)：有單獨(dú)設(shè)立的新經(jīng)濟(jì)組織和新社會(huì)組織黨工委、社工委，有依托組織部門、統(tǒng)戰(zhàn)部門（工商聯(lián)）、工商部門（個(gè)私協(xié)）設(shè)立的非公有制經(jīng)濟(jì)組織黨工委。作為一項(xiàng)正式制度，省非公領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的建立過程中反映出趨同現(xiàn)象，并逐漸收斂形成幾種形態(tài)，是在制度環(huán)境綜合作用下，組織調(diào)整應(yīng)對策略而導(dǎo)致的結(jié)果。以下，借助已經(jīng)建立的省非公領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的案例，分析制度同形在組織正式結(jié)構(gòu)形成中的邏輯。

（一）單獨(dú)設(shè)置

前述《意見（試行）》規(guī)定，“具備條件的，可單獨(dú)為實(shí)體工作機(jī)構(gòu)，并內(nèi)設(shè)紀(jì)檢機(jī)構(gòu)”。從實(shí)際看，意見下發(fā)以后設(shè)立的省非公領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中，沒有單獨(dú)設(shè)置的案例。而在意見下發(fā)前，上海、北京已設(shè)立實(shí)體性領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌全市的社會(huì)領(lǐng)域黨建工作，其中包含非公有制經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織等。其中上海設(shè)置時(shí)間更早，名稱、職能幾經(jīng)變遷，并在2012年確定下來。由于兩市設(shè)置較早，受制度環(huán)境約束較弱，其他省份沒有采用相近方式（即沒有設(shè)置），并不具有制度同形的典型性。同時(shí)也要看到兩市依據(jù)本地實(shí)際率先進(jìn)行制度創(chuàng)設(shè)，由于沒有先例，只能通過理性設(shè)計(jì)形成與本地實(shí)際經(jīng)驗(yàn)高度契合的制度形態(tài)。這種形態(tài)反映了制度創(chuàng)設(shè)初期，交易成本理論中效率機(jī)制能夠發(fā)揮顯著作用，組織呈現(xiàn)多樣性特征。

表3單獨(dú)設(shè)置省非公領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的省份情況

省份名稱工委書記時(shí)間上海市委社會(huì)工委市社會(huì)工作黨委書記2003年8月北京市委社會(huì)工委北京市委社會(huì)工委書記、北京市社會(huì)建設(shè)工作辦公室主任2007年12月（資料來源：根據(jù)北京社會(huì)建設(shè)網(wǎng)、上海社會(huì)建設(shè)網(wǎng)搜集整理。 注上海于2003年8月成立中共上海市社會(huì)工作委員會(huì)，2009年11月建立上海市社會(huì)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室于中共上海市社會(huì)工作委員會(huì);2012年7月上海市社會(huì)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組更名為上海市社會(huì)建設(shè)委員會(huì)，下設(shè)辦公室作為委員會(huì)具體工作部門，設(shè)在市社會(huì)工作黨委）

（二）依托設(shè)置

前述《意見（試行）》規(guī)定，“不具備條件的，可依托或掛靠有關(guān)職能部門”。已建立的省非公領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中，有22個(gè)省份為依托設(shè)置，分為依托掛靠在組織部門、統(tǒng)戰(zhàn)部門（工商聯(lián)）、工商局（個(gè)私協(xié)）三種形態(tài)。對于每種形態(tài)而言，即是呈現(xiàn)了制度環(huán)境影響下的同形。

1.依托組織部門設(shè)置

由表4可見，共計(jì)11個(gè)省份以組織部門為依托設(shè)置。從黨工委書記身份上看，多由省委組織部副部長兼任，體現(xiàn)直接由組織部門牽頭負(fù)責(zé)的制度特性。從成立時(shí)間上看，除浙江省外，其余10個(gè)省份均在2012年3月全國非公有制企業(yè)黨建工作會(huì)議召開、《意見（試行）》下發(fā)以后設(shè)置的，是地方在實(shí)踐基礎(chǔ)上對以《意見（試行）》為代表的頂層設(shè)計(jì)做出的回應(yīng)。一方面，中央明確要求作為強(qiáng)制性機(jī)制，對于督促地方盡快設(shè)立非公有制企業(yè)黨建工作機(jī)構(gòu)有明顯的權(quán)威性;另一方面，地方經(jīng)驗(yàn)的積累也為省非公領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的最終確立和運(yùn)行準(zhǔn)備了條件。從數(shù)量上看，在《意見（試行）》下發(fā)以后成立的共計(jì)12個(gè)省非公領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)中，有10個(gè)是依托組織部門設(shè)置的，占比達(dá)83%，呈現(xiàn)明顯的制度同形。

表4依托組織部門設(shè)置省非公領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的省份情況

省份名稱黨工委書記成立時(shí)間浙江省新經(jīng)濟(jì)與新社會(huì)組織工委省委組織部副部長2011年4月寧夏區(qū)非公有制經(jīng)濟(jì)組織工委區(qū)委組織部副部長2012年6月福建省委非公有制企業(yè)工委省委組織部副部長2012年10月前安徽省委非公經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織工委省委組織部副部長2012年11月貴州省委非公有制企業(yè)和社會(huì)組織工委省委組織部副部長2013年4月遼寧省委非公有制經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織工委省委組織部副部長2013年5月陜西省非公有制經(jīng)濟(jì)組織黨建工委-2013年8月廣西區(qū)非公經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織黨工委區(qū)委組織部副部長2013年12月重慶市委非公經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織工委-2014年3月四川省非公經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織工委-2014年7月內(nèi)蒙古區(qū)非公經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織黨工委-2014年10月（資料來源：根據(jù)中國非公黨建網(wǎng)、各省區(qū)市非公黨建相關(guān)網(wǎng)站搜集整理?！啊北硎靖鶕?jù)搜索確定黨工委依托于組織部門，但黨工委書記的身份資料欠缺）

2.依托統(tǒng)戰(zhàn)部門（工商聯(lián)）設(shè)置

由表5可見，共計(jì)9個(gè)省份以統(tǒng)戰(zhàn)部門（工商聯(lián)）為依托設(shè)置。由于實(shí)際中存在著省工商聯(lián)黨組書記同時(shí)擔(dān)任省委統(tǒng)戰(zhàn)部副部長的慣例安排，因此統(tǒng)戰(zhàn)部門牽頭負(fù)責(zé)，實(shí)際上是由工商聯(lián)承擔(dān)具體工作，這種形式設(shè)立的黨工委多掛靠在工商聯(lián)。而工商聯(lián)參與非公黨建工作也是職責(zé)所在。2010年11月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下工商聯(lián)工作的意見》，要求工商聯(lián)“引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)人士支持所在企業(yè)建立黨的組織，為黨組織開展活動(dòng)、發(fā)揮作用提供必要條件”，提出“重視工商聯(lián)黨組協(xié)助開展非公有制經(jīng)濟(jì)組織黨建工作”，從頂層設(shè)計(jì)的角度提出要求。

從黨工委書記身份上看，多由省委統(tǒng)戰(zhàn)部副部長、工商聯(lián)黨組書記兼任，體現(xiàn)直接由統(tǒng)戰(zhàn)部門（工商聯(lián)）牽頭負(fù)責(zé)的制度特性。從成立時(shí)間上看，9個(gè)省份全部為2009年十七屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“抓緊在非公有制經(jīng)濟(jì)組織建立黨組織”以后設(shè)置，其中又有近78%主要集中于2012年3月全國非公有制企業(yè)黨建工作會(huì)議召開前，是地方在實(shí)踐基礎(chǔ)上對以十七屆四中全會(huì)要求為代表的頂層設(shè)計(jì)做出的回應(yīng)，體現(xiàn)出明顯的制度同形。首先，中央的明確要求作為強(qiáng)制性機(jī)制，對于督促地方抓緊在非公有制經(jīng)濟(jì)組織建立黨組織有明顯的權(quán)威性;其次，地方經(jīng)驗(yàn)的積累同樣為省非公領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的最終確立和運(yùn)行準(zhǔn)備了條件;再次，工商聯(lián)系統(tǒng)同非公有制經(jīng)濟(jì)組織業(yè)務(wù)交往較多，因此，由工商聯(lián)黨組參與非公黨建工作具有規(guī)范化機(jī)制的特性，專業(yè)化因素的作用凸現(xiàn)出來。

表5依托統(tǒng)戰(zhàn)部門（工商聯(lián)）設(shè)置省非公

領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的省份情況

省份名稱黨工委書記成立時(shí)間山東省非公有制經(jīng)濟(jì)組織黨工委省工商聯(lián)黨組書記2010年2月海南省非公經(jīng)濟(jì)組織黨工委省工商聯(lián)黨組書記2010年3月江西省非公有制經(jīng)濟(jì)組織工委省工商聯(lián)黨組書記2010年12月天津市非公經(jīng)濟(jì)組織黨工委市工商聯(lián)黨組書記2011年4月湖南省非公有制經(jīng)濟(jì)組織工委省工商聯(lián)黨組書記2011年4月青海省非公有制經(jīng)濟(jì)組織工委省工商聯(lián)黨組書記2011年8月新疆區(qū)非公有制經(jīng)濟(jì)組織黨工委區(qū)委統(tǒng)戰(zhàn)部部長2011年9月西藏區(qū)非公有制經(jīng)濟(jì)組織工委區(qū)委統(tǒng)戰(zhàn)部部長2012年5月廣東省非公經(jīng)濟(jì)組織黨委省工商聯(lián)黨組書記2012年12月（資料來源：根據(jù)中國非公黨建網(wǎng)、各省區(qū)市非公黨建相關(guān)網(wǎng)站搜集整理）

3.依托工商部門（個(gè)私協(xié)）設(shè)置

工商部門是同非公有制經(jīng)濟(jì)組織交往密切的政府職能部門。工商部門通過供給專門的編制配額，增加對于非公黨建工作的影響。2012年6月，《國家工商行政管理總局黨組推進(jìn)非公有制企業(yè)黨的建設(shè)工作的意見（試行）》下發(fā)以后，建立工商系統(tǒng)推進(jìn)非公有制企業(yè)黨建工作的領(lǐng)導(dǎo)小組或工作機(jī)構(gòu)、在工商部門中成立非公有制企業(yè)黨工委等模式，成為省級工商系統(tǒng)確立非公有制企業(yè)黨建領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的主要形式。實(shí)際中，個(gè)私協(xié)接受工商部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)，個(gè)私協(xié)黨委直接領(lǐng)導(dǎo)個(gè)體工商戶、私營企業(yè)中的黨組織，因此工商部門經(jīng)常依托個(gè)私協(xié)黨委開展非公黨建工作。

從黨工委書記身份上看，前述工商總局黨組意見明確成立工商系統(tǒng)推進(jìn)非公有制企業(yè)黨建工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并形成局黨組書記擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長的制度安排，因此甘肅、山西等均效法之。從成立時(shí)間上看，兩省都是在十七屆四中全會(huì)后即著手成立的，從數(shù)量上看，既表明中央的明確要求作為強(qiáng)制性機(jī)制，對于督促地方抓緊在非公有制經(jīng)濟(jì)組織建立黨組織有明顯的權(quán)威性，又顯示出地方工商部門經(jīng)驗(yàn)的積累和獨(dú)特優(yōu)勢，為省非公領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的最終確立和運(yùn)行準(zhǔn)備了條件。

表6依托工商部門（個(gè)私協(xié)）設(shè)置省非公

領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的省份情況

省份名稱黨工委書記成立時(shí)間甘肅省非公企業(yè)黨工委省工商局黨組書記2010年1月山西省委非公有制經(jīng)濟(jì)組織工委省工商局黨組書記2010年9月（省級依托工商部門開展非公黨建共有3個(gè)，〔16〕即甘肅、山西、重慶。其中，重慶曾在2006年7月曾成立市委新經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織委員會(huì)，后于2014年3月成立市委非公經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織工委）

五、結(jié)論

綜合上述分析可以看到，2009年黨的十七屆四中全會(huì)要求“抓緊在非公有制經(jīng)濟(jì)組織建立黨組織”，2012年全國非公有制企業(yè)黨建工作會(huì)議召開要求“一般要有非公有制企業(yè)黨建工作機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)非公有制企業(yè)黨建工作”，兩次頂層設(shè)計(jì)實(shí)施，是促使省非公領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)建立的兩個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。其中，黨的十七屆四中全會(huì)以后，分別形成了以依托統(tǒng)戰(zhàn)部門（工商聯(lián)）和以依托工商部門（個(gè)私協(xié)）為主要形態(tài)的制度同形;全國非公有制企業(yè)黨建工作會(huì)議以后，集中形成了以依托組織部門為主要形態(tài)的制度同形。它們與單獨(dú)設(shè)置的制度同形（上海、北京）一起，構(gòu)成省非公領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置的四種形態(tài)，從而將頂層設(shè)計(jì)與地方實(shí)踐有機(jī)結(jié)合起來。

在國家治理現(xiàn)代化過程中，中央層面多次強(qiáng)調(diào)處理好中央與地方關(guān)系的重要性和路線圖，“需要中央先定調(diào)子、劃底線的，要按照統(tǒng)一部署及時(shí)給地方交底。需要地方先探路子、創(chuàng)造經(jīng)驗(yàn)的，中央要及時(shí)給予授權(quán)，有效調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性?！薄?7〕從國體看，中國是單一制國家，存在著職責(zé)同構(gòu)的制度壓力，不同地區(qū)部門如果在組織結(jié)構(gòu)形態(tài)上存在較大差異，將增加縱向溝通成本;從實(shí)際看，不同區(qū)域、層級情況各異，地方經(jīng)驗(yàn)的差異性大，不同地區(qū)部門如果完全照搬某種模式做法，將增加制度實(shí)施成本。恰恰是這樣一個(gè)制度環(huán)境，就成為推進(jìn)國家制度形成與變遷過程中面臨的基本問題。全國范圍內(nèi)的制度形成和政策擴(kuò)散，很難一蹴而就，需要經(jīng)過個(gè)別試點(diǎn)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、提升統(tǒng)一的過程。這個(gè)過程里的制度同形，恰恰在頂層設(shè)計(jì)和地方實(shí)踐中間供給了國家范圍內(nèi)制度形成與變遷的技術(shù)條件和中間環(huán)節(jié)，將分散的地方經(jīng)驗(yàn)整合成為相對穩(wěn)定的制度安排，再逐步形成可復(fù)制、可普遍推行的制度形態(tài)，為最終實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)的相關(guān)制度變遷創(chuàng)造條件。

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【責(zé)任編輯：石本惠】黨政研究20153