摘要：針對當(dāng)前政府“供給導(dǎo)向”的網(wǎng)上服務(wù)模式存在的問題，在大數(shù)據(jù)技術(shù)的支撐下，提出用戶需求導(dǎo)向的政府網(wǎng)上服務(wù)頂層設(shè)計基本思路，并重點對頂層設(shè)計中的三個關(guān)鍵點：政府業(yè)務(wù)體系調(diào)研與數(shù)理、基于大數(shù)據(jù)的用戶需求挖掘、兼顧供給和需求構(gòu)建網(wǎng)上服務(wù)體系進行了主要方法闡述。

關(guān)鍵詞：政府網(wǎng)上服務(wù) 頂層設(shè)計 業(yè)務(wù)梳理 用戶需求 大數(shù)據(jù)

一、政府網(wǎng)上服務(wù)亟需頂層再設(shè)計

大力發(fā)展政府網(wǎng)上服務(wù)是新時期加快轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進電子政務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2014〕66號）提出，“圍繞簡政放權(quán)，梳理權(quán)力清單，強化權(quán)力全流程網(wǎng)上運行”，“圍繞服務(wù)型政府建設(shè)，逐步形成網(wǎng)上服務(wù)與實體大廳服務(wù)、線上服務(wù)與線下服務(wù)相結(jié)合的一體化新型政府服務(wù)模式，不斷提升政府網(wǎng)上公共服務(wù)水平”。2015年1月7日，國務(wù)院常務(wù)會議新年首個議題即討論規(guī)范和改進行政審批的措施，會議確定了推行“一口受理”、實行“限時辦理”、嚴格“規(guī)范辦理”、堅持“透明辦理”、推進“網(wǎng)上辦理”五項改革措施。

經(jīng)過十多年的發(fā)展，我國各級政府網(wǎng)站已經(jīng)基本普及，功能基本完善。政府網(wǎng)上服務(wù)必須從現(xiàn)有的“供給導(dǎo)向”服務(wù)模式轉(zhuǎn)向兼顧供給和需求、更加注重用戶體驗的“需求導(dǎo)向”服務(wù)模式。頂層設(shè)計思想強調(diào)從全局視角出發(fā)對事物進行統(tǒng)籌規(guī)劃和設(shè)計。面對政府網(wǎng)上服務(wù)發(fā)展的新要求和發(fā)展多年過程中不斷積累的諸多問題，需要站在用戶角度用頂層設(shè)計思想對網(wǎng)上服務(wù)體系進行重新規(guī)劃和設(shè)計。

二、用戶需求導(dǎo)向的政府網(wǎng)上服務(wù)頂層設(shè)計基本思路

頂層設(shè)計是指圍繞著某個對象的核心目標，從全局視角出發(fā)，統(tǒng)籌考慮和協(xié)調(diào)對象的各層次和各要素，對對象的基本架構(gòu)及要素間關(guān)聯(lián)機制進行總體的、全面的規(guī)劃和設(shè)計。頂層設(shè)計的基本思想是全局規(guī)劃與統(tǒng)籌設(shè)計。政府網(wǎng)上服務(wù)是政府后臺業(yè)務(wù)在互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)站前臺的輸出，是面向公民、企業(yè)和公務(wù)員所提供的公共服務(wù)。用戶需求導(dǎo)向的政府網(wǎng)上服務(wù)頂層設(shè)計指的是通過對用戶實際需求的深入分析以及對政府業(yè)務(wù)的細致梳理，整體構(gòu)建網(wǎng)上服務(wù)內(nèi)容體系，特別是結(jié)合業(yè)務(wù)工作規(guī)劃出跨層級、跨部門、跨區(qū)域的網(wǎng)站服務(wù)鏈條，進而打通前臺網(wǎng)站與后臺業(yè)務(wù)，使得前臺用戶訴求能夠盡快傳遞到業(yè)務(wù)后臺，各項信息的供給和事項的辦理能夠得到盡快處理和反饋，構(gòu)建真正的一站式服務(wù)平臺。

用戶需求導(dǎo)向的政府網(wǎng)上服務(wù)頂層設(shè)計的基本思路是：通過對政府業(yè)務(wù)的詳細梳理構(gòu)建政府業(yè)務(wù)架構(gòu)，明確政府對內(nèi)對外、對企業(yè)對公民的工作內(nèi)容，結(jié)合對當(dāng)前網(wǎng)站服務(wù)現(xiàn)狀的梳理，劃分出當(dāng)前已上網(wǎng)業(yè)務(wù)和未上網(wǎng)業(yè)務(wù)；再通過業(yè)務(wù)部門座談、同行網(wǎng)站服務(wù)調(diào)研以及互聯(lián)網(wǎng)用戶需求分析，深挖可以實現(xiàn)上網(wǎng)的服務(wù)和信息，實現(xiàn)網(wǎng)上服務(wù)的最大化集合；在業(yè)務(wù)分析和需求分析基礎(chǔ)上，明晰網(wǎng)站戰(zhàn)略定位與未來發(fā)展方向，從服務(wù)供給和用戶需求雙重視角重構(gòu)網(wǎng)站服務(wù)體系，從常態(tài)化運行角度設(shè)定保障有力的工作機制，實現(xiàn)網(wǎng)上服務(wù)與政府業(yè)務(wù)和用戶需求的高度融合。

通過開展網(wǎng)上服務(wù)頂層設(shè)計（見圖1），旨在實現(xiàn)四個目標：一是科學(xué)規(guī)劃網(wǎng)上服務(wù)的目標架構(gòu)，進一步明確網(wǎng)上服務(wù)定位和未來發(fā)展方向；二是重構(gòu)網(wǎng)上服務(wù)內(nèi)容體系，使網(wǎng)上服務(wù)流程進一步清晰、順暢；三是明顯提升網(wǎng)上服務(wù)質(zhì)量和用戶體驗效果；四是確保網(wǎng)站運維管理工作保障有力、運行有序。

三、用戶需求導(dǎo)向的政府網(wǎng)上服務(wù)頂層設(shè)計關(guān)鍵方法

網(wǎng)上服務(wù)頂層設(shè)計的基本方法包括網(wǎng)站現(xiàn)有服務(wù)體系分析（對于已建網(wǎng)站的政府而言）、政府業(yè)務(wù)體系梳理、行業(yè)網(wǎng)站服務(wù)調(diào)研與經(jīng)驗借鑒、業(yè)務(wù)部門座談、互聯(lián)網(wǎng)用戶需求分析、網(wǎng)上服務(wù)體系總體設(shè)計、運行管理機制設(shè)計等。其中業(yè)務(wù)體系梳理、互聯(lián)網(wǎng)用戶需求分析和網(wǎng)上服務(wù)體系總體設(shè)計是關(guān)鍵點也是難點。

（一）政府業(yè)務(wù)體系調(diào)研與梳理

政府業(yè)務(wù)是網(wǎng)上服務(wù)的基礎(chǔ)，有相應(yīng)業(yè)務(wù)才能提供相應(yīng)的網(wǎng)上服務(wù)。對政府業(yè)務(wù)體系的調(diào)研與梳理，旨在勾勒政府的業(yè)務(wù)和服務(wù)架構(gòu)，以便從業(yè)務(wù)角度出發(fā)，結(jié)合用戶需求挖掘可以實現(xiàn)上網(wǎng)的服務(wù)和信息，進而建立完善的網(wǎng)上服務(wù)體系。政府業(yè)務(wù)體系調(diào)研與梳理的基本步驟與方法如下：

1、設(shè)計并發(fā)放業(yè)務(wù)調(diào)研表

業(yè)務(wù)調(diào)研表旨在準確的描述部門的基本業(yè)務(wù)情況，便于發(fā)現(xiàn)業(yè)務(wù)上網(wǎng)情況、業(yè)務(wù)間關(guān)聯(lián)關(guān)系，為業(yè)務(wù)體系梳理提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。業(yè)務(wù)調(diào)研表需要包含的關(guān)鍵字段包括：業(yè)務(wù)部門、核心業(yè)務(wù)名稱、服務(wù)對象、是否有業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)、是否上網(wǎng)，對于已上網(wǎng)的還需要調(diào)查業(yè)務(wù)對應(yīng)服務(wù)欄目，是否有進一步完善的需求；對于未上網(wǎng)業(yè)務(wù)，需要調(diào)查是否可以上網(wǎng)，哪些內(nèi)容可以上網(wǎng)，以及無法實現(xiàn)上網(wǎng)的原因。

2、面向用戶對象進行業(yè)務(wù)梳理

網(wǎng)上服務(wù)兼顧供給和需求，以用戶需求為導(dǎo)向，因此在進行業(yè)務(wù)梳理時，應(yīng)以政府管理和服務(wù)對象（即業(yè)務(wù)對象）為中心，對各部門/處室業(yè)務(wù)進行梳理、整合、優(yōu)化。例如，對于旅游類政府網(wǎng)站，可以按照旅游企業(yè)、旅游從業(yè)者、游客、行業(yè)管理者四類用戶進行業(yè)務(wù)梳理和整合；對于綜合性政府網(wǎng)站，可以先按企業(yè)、市民、公務(wù)員分三大類，再對大類進一步細分，從而便于業(yè)務(wù)歸類整理。

3、設(shè)計業(yè)務(wù)體系架構(gòu)

業(yè)務(wù)體系架構(gòu)是對政府對內(nèi)對外業(yè)務(wù)的整體描述，其將各部門/處室的業(yè)務(wù)納入統(tǒng)一的框架之下，使得各類業(yè)務(wù)構(gòu)成有序邏輯關(guān)聯(lián)的整體。業(yè)務(wù)架構(gòu)設(shè)計時，可先將政府業(yè)務(wù)劃分為對內(nèi)業(yè)務(wù)（較多不宜上網(wǎng)）和對外業(yè)務(wù)（較多宜上網(wǎng)）兩類，再按照服務(wù)對象將業(yè)務(wù)按照業(yè)務(wù)線、業(yè)務(wù)事項歸類構(gòu)建成體系。業(yè)務(wù)事項指圍繞職能目標，為實現(xiàn)某一業(yè)務(wù)功能而執(zhí)行的、產(chǎn)生明確業(yè)務(wù)結(jié)果的基本操作項目，每一個業(yè)務(wù)事項代表著完成某一具體的業(yè)務(wù)，即可以明確對應(yīng)部門中的相應(yīng)處室、相應(yīng)崗位。業(yè)務(wù)線是圍繞職能目標，對業(yè)務(wù)事項進行優(yōu)化整合的業(yè)務(wù)事項組，這些業(yè)務(wù)事項具有完成同一類業(yè)務(wù)功能的共有特點，通常圍繞著業(yè)務(wù)對象進行組織。

（二）基于大數(shù)據(jù)的用戶需求挖掘

過去，由于缺乏有效的技術(shù)監(jiān)測手段和精準的數(shù)據(jù)分析，政府網(wǎng)站建設(shè)者無法準確把握網(wǎng)站用戶的訪問行為規(guī)律，不能有效識別用戶真實需求，找不到網(wǎng)上服務(wù)短板及改進方向。隨著電子商務(wù)領(lǐng)域網(wǎng)站分析（Web Analytics）的應(yīng)用普及和大數(shù)據(jù)技術(shù)的推廣，當(dāng)前可供政府網(wǎng)站使用的用戶行為分析和需求分析的工具越來越多，功能越來越強大，如谷歌分析、百度統(tǒng)計、騰訊分析、國家信息中心網(wǎng)絡(luò)政府研究中心政務(wù)網(wǎng)站智能分析系統(tǒng)等。借助于先進的工具和大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，可以通過如下方法挖掘用戶需求：

1、基于用戶點擊熱點挖掘用戶需求

用戶來到網(wǎng)站后，對頁面文字和圖片的點擊一定程度上反映出其需求，可以通過用戶點擊較多的熱點區(qū)域分析用戶需求。當(dāng)前很多網(wǎng)站分析工具都開發(fā)了關(guān)鍵頁面點擊“熱力圖”技術(shù)，能夠跟蹤收集用戶頁面上的每一次鼠標點擊行為，以區(qū)域顏色明暗分布情況再現(xiàn)網(wǎng)民訪問熱點的分布情況，甚至還可以分辨出不同地域、不同使用終端用戶的點擊熱點。通過對網(wǎng)站首頁、主要欄目頁面、主要內(nèi)容頁面的熱力圖分析，可以挖掘出各類用戶對網(wǎng)站已有服務(wù)的需求熱度和需求滿足情況。

2、基于用戶搜索關(guān)鍵詞分析用戶需求

搜索關(guān)鍵詞更直接反映網(wǎng)站用戶的服務(wù)需求。搜索關(guān)鍵詞又分為站內(nèi)搜索關(guān)鍵詞和站外搜索關(guān)鍵詞。站內(nèi)搜索關(guān)鍵詞是用戶來到網(wǎng)站使用站內(nèi)搜索時輸入的詞。站外搜索關(guān)鍵詞是用戶通過百度、谷歌等搜索引擎來到網(wǎng)站時所使用的關(guān)鍵詞。為便于后期與業(yè)務(wù)對接，可以將這些關(guān)鍵詞參考業(yè)務(wù)體系架構(gòu)進行歸類分析，統(tǒng)計詞頻、搜索人數(shù)等，進而挖掘并細分不同地域、終端的用戶需求熱點。

3、互聯(lián)網(wǎng)潛在用戶需求分析。除了通過上述方法獲取來到網(wǎng)站的用戶需求外，還可以通過抓取微博、博客、論壇等社交媒體上用戶對政府核心業(yè)務(wù)的相關(guān)信息，歸納分析出核心、熱點主題，進而獲取網(wǎng)站潛在訪問用戶的需求，更全面的掌握需求特點。

（三）兼顧供給和需求構(gòu)建網(wǎng)上服務(wù)體系

網(wǎng)上服務(wù)體系總體設(shè)計是最為關(guān)鍵的一步，其將前期政府業(yè)務(wù)體系梳理、行業(yè)網(wǎng)站服務(wù)調(diào)研與經(jīng)驗借鑒、業(yè)務(wù)部門座談、互聯(lián)網(wǎng)用戶需求分析的工作成果有效匯集，明晰網(wǎng)站戰(zhàn)略定位和未來發(fā)展方向，重構(gòu)網(wǎng)上服務(wù)內(nèi)容體系。網(wǎng)上服務(wù)體系的總體設(shè)計過程中的關(guān)鍵內(nèi)容及方法是：

1、確定網(wǎng)站定位與發(fā)展目標

這是網(wǎng)上服務(wù)頂層設(shè)計與常見網(wǎng)站欄目設(shè)計的最大區(qū)別之處，結(jié)合政府服務(wù)目標與用戶需求，明確網(wǎng)上服務(wù)的戰(zhàn)略定位和目標，才能從全局角度指導(dǎo)具體欄目的設(shè)計，使得網(wǎng)上服務(wù)內(nèi)容體系構(gòu)建緊緊圍繞政府業(yè)務(wù)目標可持續(xù)發(fā)展。

2、后臺業(yè)務(wù)與前臺服務(wù)的有效對接

結(jié)合后臺業(yè)務(wù)調(diào)研、現(xiàn)有網(wǎng)上服務(wù)調(diào)研（對于已有網(wǎng)站而言）以及用戶需求分析，并充分吸收業(yè)務(wù)部門/處室意見，全面梳理出可以上網(wǎng)的業(yè)務(wù)（即找出最大化的網(wǎng)上服務(wù)集合），按照業(yè)務(wù)線、業(yè)務(wù)事項、業(yè)務(wù)對象以及辦理業(yè)務(wù)的相關(guān)單位，分類和歸并所有可以上網(wǎng)的業(yè)務(wù)，建立后臺業(yè)務(wù)與前臺服務(wù)的有效對接，這是進行欄目設(shè)計的前提，也是日后網(wǎng)上服務(wù)得以有效后臺業(yè)務(wù)支撐的基礎(chǔ)。

3、網(wǎng)站欄目體系設(shè)計

按照以用戶為中心的原則，結(jié)合政府業(yè)務(wù)特點，將網(wǎng)上服務(wù)集合歸并到相應(yīng)欄目體系中，設(shè)計出包括一級欄目、二級欄目和三級欄目在內(nèi)的欄目體系，為后期網(wǎng)站設(shè)計或改版提供依據(jù)，這是確保網(wǎng)站頂層設(shè)計成果從抽象架構(gòu)轉(zhuǎn)為前臺界面的必不可少工作。

在網(wǎng)上服務(wù)體系設(shè)計完成后，還需要做一項重要工作就是從執(zhí)行角度，設(shè)定未來網(wǎng)上服務(wù)有效運行維護的工作機制。這點可結(jié)合前期的業(yè)務(wù)梳理及業(yè)務(wù)與服務(wù)的對接，進一步將相關(guān)工作落實到有關(guān)部門，有效保障網(wǎng)上服務(wù)的規(guī)范、可持續(xù)。

目前，上述用戶需求導(dǎo)向的政府網(wǎng)上服務(wù)頂層設(shè)計思路與方法已經(jīng)成功應(yīng)用于某市旅游發(fā)展委員會的網(wǎng)站改版指導(dǎo)。隨著用戶為中心理念的逐步深入和信息技術(shù)的強有力支撐，以頂層設(shè)計思路合理規(guī)劃、改進政府網(wǎng)上服務(wù)將變得必要且可行，對于提升政府網(wǎng)上服務(wù)質(zhì)量，縮小與商業(yè)網(wǎng)站的服務(wù)差距起到重要作用。

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（王璟璇，博士，國家信息中心信息化研究部助理研究員。研究方向：信息資源管理、電子政務(wù)）