侯小伏 閆文秀

議事 · 學習日：一種新的基層協(xié)商民主形式
——農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新的莒縣實踐

侯小伏 閆文秀

借助創(chuàng)建“全國農(nóng)村社區(qū)管理和服務(wù)創(chuàng)新實驗區(qū)”的契機，山東省莒縣以“議事·學習日”制度探索了一種農(nóng)村社區(qū)治理的新形式，用切實有效的基層協(xié)商民主機制保證民生為本的執(zhí)政理念落到實處，實現(xiàn)了農(nóng)村社區(qū)治理“自上而下”與“自下而上”的良性互動。莒縣的案例為農(nóng)村社區(qū)治理提供了一個充滿創(chuàng)意的理念和可推廣、可借鑒的實踐樣本。

——編者

一、“議事·學習日”制度設(shè)立的背景

作為擁有1195個行政村100余萬人口的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣的山東莒縣，由于各種各樣的原因，“議事·學習日”制度實行之前，在社會治理方面存在很多問題。主要表現(xiàn)在以下三個方面：（1）官民之間缺乏充分的信任。由于缺乏必要的、經(jīng)常性的溝通機制，以及黨委政府在密切聯(lián)系群眾、切實了解民意方面做得不夠，許多村民對地方黨委政府和基層干部并不信任，對于上級安排的任務(wù)即使看起來有利于農(nóng)民的，也大多消極應(yīng)對，上級的政策措施很難得到有效貫徹。（2）村務(wù)管理的黑洞導(dǎo)致信訪事件頻發(fā)。村莊選舉中賄選、操縱選舉等情況大量存在，村務(wù)不公開的現(xiàn)象屢禁不止，村干部在選舉時表態(tài)積極而上任后難以監(jiān)督和約束成為普遍現(xiàn)象，村民在事關(guān)自己切身利益的問題上既沒有機會參與也不知道怎么參與，要么不敢維權(quán)沒信心維權(quán)，要么以信訪的形式向上告發(fā)，從而造成多年來信訪量居高不下。信訪中所反映的問題50%以上是由村干部作風簡單粗暴、決策不民主、辦事不公、吃拿貪占所造成的。來自權(quán)力運行系統(tǒng)中最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督力量在農(nóng)村社區(qū)的影響力式微。（3）黨的基層組織軟弱渙散。由于農(nóng)民身邊的腐敗難以消除，基層黨組織的威信下降，失去了必要的凝聚力，在基層社會治理中難以發(fā)揮應(yīng)有的正能量作用。

如何破解這些問題？莒縣縣委、縣政府在總結(jié)各地經(jīng)驗做法的基礎(chǔ)上，從基層政治制度本身著眼，探索創(chuàng)立了“議事·學習日”制度，以議事促學習、以學習促進議事質(zhì)量的提高，集社區(qū)成員訴求表達、民主議事、決策管理、教育培訓(xùn)、部署工作和矛盾調(diào)處于一體。

二、“議事·學習日”制度的幾個關(guān)鍵點

1.學習議事的內(nèi)容模塊化。按照“6+X”模式確定議事和學習內(nèi)容，以縣級點題、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村補充、一月一議的方式實行。全縣所有村每個月“議事·學習日”都要進行以下6項內(nèi)容：（1）開展學習教育。采取觀看電教片、縣鄉(xiāng)包村干部輔導(dǎo)、談心交流等形式，開展黨性黨風、法律法規(guī)、方針政策、科普知識等方面的學習。縣遠程教育中心統(tǒng)一制作“每月農(nóng)話”作為必學內(nèi)容。（2）調(diào)度民意訪查。由“黨群聯(lián)組”組長（每20戶聯(lián)片的群眾選一名）逐一匯報當月聯(lián)系服務(wù)群眾及搜集的社情民意情況，需要村、社區(qū)解答和辦理的事項，要在會上逐項答復(fù)和議定。（3）開展“兩公開一會審”。每月要對村莊當月財務(wù)收支現(xiàn)金結(jié)余和下月財務(wù)收支預(yù)算進行公開，與會人員對相關(guān)事項進行會審、討論、集體表決。（4）信訪通報評查。凡是發(fā)生匿名信訪的村，要通報調(diào)查處理情況，接受與會黨員和群眾的評議質(zhì)詢。（5）開展義務(wù)勞動。視情況組織與會人員開展環(huán)境整治、扶貧濟困等活動。（6）做好后續(xù)工作。與會人員要在活動記錄簿上簽字摁手印，活動組織情況、議事情況和監(jiān)督舉報方式等張貼在村務(wù)公開欄，重大事項和各類開支按程序及時提交社區(qū)“兩委”研究審批?！癤”為自選內(nèi)容，自選內(nèi)容控制在3項以內(nèi)。

2.制度執(zhí)行剛性化。為保證該項制度特別是在相對后進村得到執(zhí)行和產(chǎn)生效果，對活動的時間安排、與會人員范圍、主持人、會議紀律等實行所有村“一刀切”。全縣所有村的活動時間統(tǒng)一定在每月25日。參加人員包括：鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道包村干部、分管村的社區(qū)“兩委”成員、村里全體黨員、村民代表和監(jiān)督組織成員、“黨群聯(lián)組”組長、經(jīng)濟組織和群團組織負責人、報賬員、計生查訪員及入黨積極分子，普通群眾可列席，保證每年每戶至少有一名成年成員列席一次。鑒于農(nóng)村外出打工人員多的實際，要求每個村與會人員原則上不少于應(yīng)到會人數(shù)的50%。會議主持人由熟悉村情的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道包村干部擔任，并指定專人點名、做記錄，記錄經(jīng)村莊主職干部、包村干部審核無誤并簽字后存檔備查。統(tǒng)一制定議事規(guī)則和會場紀律。

3.活動操作流程化。每月20日前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一收集所轄社區(qū)、村莊提報的議事學習內(nèi)容；22日前，縣委召開會議對當月議事學習進行安排部署；每月22日各村將當月活動的議題等進行公示；24日前各鄉(xiāng)鎮(zhèn)召開會議進行培訓(xùn)和安排；24日下午縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別召集參與活動督導(dǎo)工作人員會議，對督導(dǎo)和明查暗訪工作進行臨時性分組安排；25日各村普遍開展議事、學習活動；26日各村要將議定事項在村務(wù)公開欄公開，社區(qū)一級的“議事決策日”也在這天舉行，在各村議事基礎(chǔ)上對有關(guān)工作進行研究決策、集中審批；次月10日前縣委匯總各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的督導(dǎo)情況，以《基層組織建設(shè)簡報》形式通報到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)。同時，對學習教育、“兩公開一會審”、民意訪查、信訪質(zhì)詢等每項活動，都制訂了操作規(guī)程。

4.制度落實配套化?？h委專門成立了“議事·學習日”領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，把該項制度作為縣委中心工作之一和領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村工作的有效抓手。所有縣直部門一律不得影響和干擾25日活動的正常進行?？h四大班子領(lǐng)導(dǎo)干部都要到所聯(lián)系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道指導(dǎo)和督導(dǎo)，縣鄉(xiāng)駐村工作隊隊長要全程參與所包村的活動。縣委抽調(diào)42名工作人員組成21個督查組，專門負責全縣面上督導(dǎo)工作，每個組督查一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，每次全程參與一個村的議事學習活動，重點督查發(fā)生信訪的村、班子軟弱渙散的村、上一次督查發(fā)現(xiàn)問題的村。每月電話隨機調(diào)查100名農(nóng)村黨員群眾，抽查情況與督查情況相互印證。對不按時組織或活動走過場的村，在全縣通報批評，并與鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道基層組織建設(shè)考核、包村干部考核、村主職干部補貼掛鉤；督查組工作不細致、不深入或者弄虛作假的，也在全縣通報批評。在硬件設(shè)施投入方面，將社區(qū)村級組織活動場所建設(shè)列入2013年為民辦實事項目之一，縣財政撥款774萬元，為129個村新建活動場所，統(tǒng)一配備了辦公用品。2014年10月，縣財政、縣管黨費共投入480萬元，為170個社區(qū)服務(wù)中心配備了投影儀，為1035個村配備了智能液晶電視機。

三、“議事·學習日”制度產(chǎn)生的實際效果

“議事·學習日”制度實行以來，內(nèi)涵不斷豐富，制度逐步完善，已經(jīng)成為莒縣農(nóng)村社區(qū)黨員群眾溝通交流的窗口、民主議事的載體、學習培訓(xùn)的平臺和部署落實村級工作的主要渠道，有效解決了長期困擾農(nóng)村基層社區(qū)治理的一系列難題。

1.建立了黨組織聯(lián)系社區(qū)群眾的制度保障?！白h事·學習日”活動從制度層面保證了農(nóng)村社區(qū)黨員干部每月都要主動接觸群眾，第一時間了解群眾的困難和訴求，從而使得民意通過“議事·學習日”這個平臺得以向上傳遞，民眾智慧通過這個平臺得以匯集。自2012年制度施行以來，莒縣將村民的有效訴求16101條梳理歸納為20項，其中反映最為集中的前五項分別是因病因殘致貧、生活困難、飲用水問題、生產(chǎn)經(jīng)營類問題和道路交通問題。通過“議事·學習日”形式征求居民的需求和意見，獲取了農(nóng)民利益訴求的真實信息，解決了村干部只對上面負責，使農(nóng)民的疾苦和聲音能夠有效地傳達到黨委政府，避免了問題積壓；同時，村民的利益訴求對于地方黨委政府也形成了一種工作壓力和工作指導(dǎo)，使相關(guān)的信息更加健全，促使黨委政府的決策更加科學和有針對性。村民的問題提出來之后如何解決？莒縣堅持問題導(dǎo)向、群眾滿意的原則，以所在村莊為依托，以社區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)為解決問題的主體，依靠政策、制度和法律，形成解決問題的合力。工作流程為：黨員干部與群眾建立經(jīng)常性溝通聯(lián)系，對群眾反映的訴求和問題，凡是黨員干部個人能協(xié)調(diào)解決的，直接由個人幫助解決；需要所在村莊出面協(xié)調(diào)解決的，由所在村莊幫助協(xié)調(diào)解決；群眾反映的問題超出村莊職責或協(xié)調(diào)范圍的，一律由所在單位聯(lián)絡(luò)員負責，書面反饋到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道安排有關(guān)社區(qū)和自然村予以解決，結(jié)果及時向黨員干部個人和群眾反饋；靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面確實解決不了的問題，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道負責，書面報縣聯(lián)系服務(wù)群眾調(diào)度工作辦公室，辦公室遴選面上反映集中的、有條件解決的問題，交由有關(guān)職能部門研究提出可行性方案，提交縣委縣政府研究解決；對確實不具備條件解決的問題，由辦公室會同有關(guān)職能部門，提出答復(fù)意見，統(tǒng)一答復(fù)口徑，經(jīng)縣委縣政府領(lǐng)導(dǎo)批準后，向群眾做出解釋，或通過媒體做出回應(yīng)。群眾訴求反饋機制的建立，一方面解決了以往群眾訴求無門或訴求得不到及時解決的問題；另一方面，又把群眾分散的意見和智慧集中起來，經(jīng)過村莊、社區(qū)和縣級的整合，轉(zhuǎn)化為共同的意志和決策，再經(jīng)過宣傳教育和引導(dǎo)，使之轉(zhuǎn)變?yōu)槿罕姷淖杂X行動。這種“從群眾中來、到群眾中去”的工作方法，為黨的群眾路線在農(nóng)村社區(qū)落地生根提供了可靠的制度保障。

2.建立了農(nóng)村社區(qū)干部作風建設(shè)的長效機制?！白h事·學習日”制度把縣鄉(xiāng)機關(guān)干部推到了直接聯(lián)系服務(wù)群眾的最前沿?？h鄉(xiāng)機關(guān)干部要指導(dǎo)好包聯(lián)村莊和社區(qū)的活動、主持好會議，必須掌握村情、了解民意，能把問題說到點子上；作為活動主持人必須了解政策，具有很強的駕馭控制能力，這對基層干部提出了更高的要求。對村干部來說，每月的“議事·學習日”恰似考試，會議決定的事完不成，群眾對質(zhì)疑的答復(fù)不滿意，村干部都過不了關(guān)，無形中增強了村社干部干事創(chuàng)業(yè)的壓力感。村干部逐步學會了運用政策發(fā)展經(jīng)濟、通過民主協(xié)商化解矛盾的方法，也學會了遵守操作規(guī)程保護自己的工作方法。村社干部的整體形象在群眾中有了不小的轉(zhuǎn)變，新發(fā)生的信訪中基本沒有出現(xiàn)反映基層干部作風方面的問題。

3.打造了農(nóng)村社區(qū)居民參與社區(qū)治理的規(guī)范平臺。“議事·學習日”制度保障了農(nóng)村社區(qū)居民的民主權(quán)利。各村要將當月活動的議題等進行公示，活動結(jié)束后形成決議的事項要及時公開，落實了村民的知情權(quán)；議事時允許任何人參與或列席旁聽，縣里統(tǒng)一提供活動主持詞通稿，把讓與會人員發(fā)表意見寫進了議程，增加了質(zhì)詢環(huán)節(jié)，保證人人都有機會表達個人意志，落實了村民的參與權(quán)；重大事項和財務(wù)支出由黨員群眾集體審議和表決，把村干部的權(quán)力關(guān)進了制度的籠子，落實了村民的表決權(quán)；議定事項會后及時公開，并在下一次調(diào)度落實情況，落實了村民的監(jiān)督權(quán)。村民的知情權(quán)、參與權(quán)、表決權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到了充分保證，主人翁的熱情和創(chuàng)造活力開始得到充分釋放。制度實施以來，全縣累計審議村級重大事項和財務(wù)收支項目10萬余項，審計資金25億余元，否決群眾不認可事項310件，經(jīng)黨員群眾提議并實施的重大村務(wù)370件，有效解決了村級治理不公開、不公道等問題，遏制了少數(shù)村干部貪腐行為。2013年因村務(wù)財務(wù)不公開而引發(fā)的信訪比2012年下降28%，2014年1～8月份同比下降47%。同時，“議事·學習日”活動也成為學習民主的學校。通過交流討論，村民能越來越多地接觸和了解其他利益相關(guān)者的觀點和初衷，有益于培育心態(tài)平和、容忍不同見解和善于妥協(xié)來達成共識等公民精神，也學會了利用合法手段來表達訴求和維護權(quán)利，學會了重視程序的民主精神。 信訪大鎮(zhèn)店子集鎮(zhèn)2014年1～10月份，上市去省進京上訪數(shù)量分別比2013年同期下降48%、60%和55%。

4.提高了農(nóng)村基層黨組織的凝聚力。通過每月一次常態(tài)化、規(guī)范化的活動，把黨中央和地方的部署要求貫徹落實到基層，把理想信念和黨性教育、革命傳統(tǒng)和改革創(chuàng)新精神、社會主義核心價值觀等灌輸?shù)近h員群眾中去。黨委政府的信息通過這里向下傳遞，輿論在這里得以正確引導(dǎo)?！白h事·學習日”找到了解決當前農(nóng)村社區(qū)黨員群眾學習教育的突破口，使學習型黨組織建設(shè)落到了實處。同時，它把強化服務(wù)意識、轉(zhuǎn)變服務(wù)作風、提高服務(wù)效能作為價值取向，把涉及農(nóng)民群眾切身利益的生產(chǎn)和經(jīng)營、養(yǎng)老扶困、修橋鋪路、拆遷安置、教育衛(wèi)生、環(huán)境治理等作為重點服務(wù)內(nèi)容，又使服務(wù)型黨組織建設(shè)落到了實處。學習型基層黨組織和服務(wù)型基層黨組織建設(shè)的有機結(jié)合，提高了農(nóng)村基層黨組織的凝聚力。

5.推動了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的陣地化、實體化。“議事·學習日”把完成上級部署的工作任務(wù)和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)有機地結(jié)合起來。無論是常規(guī)工作還是階段性的重點工作，經(jīng)濟工作還是黨建工作，都可以通過活動議題的方式開展起來。自2012年12月以來，農(nóng)村黨員和干部述職述廉評議、農(nóng)村返鄉(xiāng)人才懇談、研究村“兩委”年度工作目標和為民辦實事項目、建立村級保潔長效機制、舉辦公心節(jié)等黨委政府布置的任務(wù)，都通過這一活動貫徹落實下來。農(nóng)村社區(qū)村級黨組織活動不正常、活動場所不達標、遠程教育設(shè)備管理難等系列問題，伴隨著“議事·學習日”制度的實施，均有了較大改觀，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的硬件也得到明顯加強。

四、莒縣農(nóng)村社區(qū)治理機制的特點和經(jīng)驗啟示

莒縣“議事·學習日”制度為農(nóng)村社區(qū)治理提供了一個充滿創(chuàng)意的理念和實踐樣本，其最重要的特點是實現(xiàn)了農(nóng)村社區(qū)治理“自上而下”與“自下而上”的良性互動。“議事·學習日”制度體現(xiàn)出來的基層治理方式，既不同于傳統(tǒng)的政府單一主體管理、政府權(quán)力無限擴張從而對基層民主自治形成嚴重擠壓的垂直式、單向度的管控，也不同于宗族矛盾加劇、各種亂象叢生和基層不穩(wěn)定的政府“放任自流”的“自治”，而是在地方黨委政府的組織、指導(dǎo)和督導(dǎo)之下的有村民自治組織和村民有序參與的農(nóng)村社區(qū)治理，是“自上而下”的行政管理與 “自下而上”的社區(qū)自治的有效銜接和良性互動?！白h事·學習日”這一創(chuàng)新性做法的經(jīng)驗啟示為：

1.社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新必須擺上黨委政府的重要議事日程?！白h事·學習日”制度實施伊始，莒縣就組織召開了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記參加的縣委常委擴大會議，使活動一開展就成為“一把手工程”?？h委書記在制度實施的頭幾個月的活動前一天，都會以各種形式對活動提出指導(dǎo)意見和具體要求，并與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記一起，帶頭參加所包村的活動?！耙话咽帧闭嬲匾暳耍l(xiāng)村治理工作抓起來就會群起響應(yīng)、一順百順。

2.社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新必須著力打造有效的平臺或載體?！白h事·學習日”制度，搭建起了黨委政府組織領(lǐng)導(dǎo)、黨員干部積極響應(yīng)、社區(qū)居民廣泛參與的新型學習議事和治理平臺，實現(xiàn)了貫徹落實上級工作部署、研究決定村級重大事項、有效開展黨員群眾教育培訓(xùn)的有機結(jié)合，從而為黨委政府充分發(fā)揮組織引導(dǎo)作用，社區(qū)居民積極參與社區(qū)治理，創(chuàng)造了制度化、規(guī)范化、程序化的新型工作平臺。在這個平臺上的對話與溝通，緩解了居民之間以及作為一個統(tǒng)一機構(gòu)的國家和作為原子化的個人集合體的公民之間的矛盾。

3.社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新必須遵循多元治理和增量共治的要旨?！白h事·學習日”制度構(gòu)筑了一張相互聯(lián)系又相互督促的鄉(xiāng)村治理和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。黨委政府從上而下的領(lǐng)導(dǎo)、村民自治組織建立的契約性規(guī)則、多種多樣的村民社會組織以及個人組成的多元化利益格局，構(gòu)成了社區(qū)穩(wěn)定的均衡構(gòu)架，成為社區(qū)穩(wěn)定的重要保險機制。而各個不同部分、各利益群體利益的表達，促進了黨委政府和社區(qū)居民、國家與社會之間的溝通，節(jié)約了社會治理的成本。

4.社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新必須切實解決社區(qū)居民的實際問題?！白h事·學習日”制度緊密聯(lián)系鄉(xiāng)村實際，圍繞農(nóng)民群眾最為關(guān)心的因病因殘致貧、飲用水安全、生產(chǎn)經(jīng)營、 道路交通、孩子上學、養(yǎng)老救助等熱點難點問題，精心設(shè)計學習議事主題，注重督導(dǎo)和落實，順應(yīng)了農(nóng)民群眾的期待，帶來了切實的民生方面的改善，使村民成為鄉(xiāng)村治理的最大受益者。這樣的鄉(xiāng)村治理機制才會具有強大而持久的生命力。

5.社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新必須著力構(gòu)建制度化的長效機制?！白h事·學習日”制度，對議事學習的內(nèi)容、參會人員和時間、會議主持、操作流程、督導(dǎo)檢查等都作了詳細的、 剛性的規(guī)定，而且將其作為制度固定下來，并視為全縣促進民生建設(shè)維護社會穩(wěn)定的戰(zhàn)略選擇。莒縣的實踐說明，只有不斷完善科學規(guī)范、完整配套、務(wù)實管用的制度化機制，鄉(xiāng)村治理才能取得真正的實效。

用切實有效的農(nóng)村社區(qū)協(xié)商民主機制保證民生為本的執(zhí)政理念落到實處，莒縣“議事·學習日”制度對當下中國的廣大農(nóng)村社區(qū)來說，提供了一個可借鑒的創(chuàng)新實踐樣本。

（作者單位：山東社會科學院社會學所）