摘 要：生態(tài)補償作為保護生態(tài)資源環(huán)境的一種經(jīng)濟手段，在協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護矛盾中有著重要作用，這種重要作用隨著經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境矛盾的加劇越來越明顯。加快建立和完善生態(tài)補償制度，將有利于協(xié)調(diào)各涉及方的經(jīng)濟利益，促進經(jīng)濟與生態(tài)的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。本文在對生態(tài)補償功效的研究和對我國生態(tài)補償現(xiàn)實問題的剖析基礎(chǔ)上，提出完善我國生態(tài)補償制度應注重頂層設計，通過完善制度框架，堅持市場化運作為主導的原則，建立健全法律制度和監(jiān)督制度，多措并舉來實現(xiàn)生態(tài)補償?shù)墓πА?/p>

關(guān)鍵詞：生態(tài)補償；完善制度；頂層設計

中圖分類號： 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2015）02

收稿日期：2014-12-26

基金項目：2014年國家社會科學基金項目《推進生態(tài)城鎮(zhèn)化建設的長效機制研究》（14 BJL065）的階段性成果.

作者簡介：胡雪萍，女，中南財經(jīng)政法大學經(jīng)濟學院教授、博士生導師，中國生態(tài)經(jīng)濟教育專業(yè)委員會理事，中華外國經(jīng)濟學說研究會理事。主要從事發(fā)展經(jīng)濟學、宏觀經(jīng)濟學研究。

長期以來的不合理開發(fā)行為，導致了嚴重的資源浪費、環(huán)境污染和生態(tài)破壞，直接影響到經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。生態(tài)補償作為一種經(jīng)濟手段，在協(xié)調(diào)解決經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護矛盾方面發(fā)揮著越來越重要的作用，也越來越引起社會關(guān)注。充分梳理和研究國內(nèi)外有關(guān)生態(tài)補償方面的觀點予以借鑒，明確生態(tài)補償?shù)墓πВ瑢⑸鷳B(tài)補償作為一種制度固定下來，盡快加以完善，以此作為協(xié)調(diào)各涉及方的經(jīng)濟利益，有效地解決經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的尖銳矛盾，應成為當前的緊迫命題。

一、生態(tài)補償?shù)墓πХ治?/p>

1.體現(xiàn)經(jīng)濟合理性。

生態(tài)補償在國際上一般稱為“生態(tài)系統(tǒng)付費”（payment for ecosystem services，PES）或“環(huán)境服務付費”（payment for environmental services，PES），側(cè)重點在“付費”上，通過付費，來補償解決經(jīng)濟發(fā)展中產(chǎn)生的生態(tài)資源環(huán)境問題。后來逐漸演變成了一種保護資源環(huán)境的經(jīng)濟手段。

Sven Wunder認為，環(huán)境服務付費是環(huán)境服務供需雙方的一種自愿交易行為，只有當環(huán)境服務提供者能夠提供環(huán)境服務的條件下才能進行付費[1]。Engel ， Pagiola 等也認為，環(huán)境服務付費是指環(huán)境服務的供給者在能夠提供環(huán)境服務的條件下，買賣雙方對環(huán)境服務的一種自愿交易行為[2]。其后，隨著研究的深入，環(huán)境服務付費被當作一種提高自然資源管理效率的工具，成為一種保護資源環(huán)境的經(jīng)濟手段。

在我國，理論界關(guān)于生態(tài)補償有三種含義：一是從自然屬性角度來定義，認為生態(tài)補償是一種對自然生態(tài)的補償。《環(huán)境科學大辭典》認為生態(tài)補償是指“生物有機體、種群、群落或生態(tài)系統(tǒng)受到干擾時所表現(xiàn)出來的緩和干擾、調(diào)節(jié)自身狀態(tài)使生存得以維持的能力”[3]。二是基于外部性理論的定義，認為生態(tài)補償是一種將生態(tài)活動外部性內(nèi)部化的經(jīng)濟行為，把它看作是保護資源環(huán)境的經(jīng)濟手段。毛顯強等認為生態(tài)補償是通過對損害（或保護）資源環(huán)境的行為進行收費（或補償）以提高該行為的成本（或收益），從而激勵損害（或保護）行為的主體減少（或增加）因其行為帶來的外部不經(jīng)濟性（或外部經(jīng)濟性），達到保護資源的目的[4]。王金南等認為，作為生態(tài)環(huán)境保護與管理的手段，生態(tài)補償包含四層含義：對生態(tài)環(huán)境本身的補償；生態(tài)環(huán)境補償費的概念；對個人與區(qū)域保護生態(tài)環(huán)境或放棄發(fā)展機會的行為予以補償；對具有重大生態(tài)價值的區(qū)域或?qū)ο筮M行保護性投入等[5]。三是基于利益相關(guān)者理論的定義，認為生態(tài)補償是協(xié)調(diào)人與人之間利益關(guān)系的一種制度安排。李文華等認為，生態(tài)補償是“以保護和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務為目的，以經(jīng)濟手段為主調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系的制度安排”[6]。馬國勇、陳紅認為生態(tài)補償是用來解決經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的矛盾、協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境治理利益相關(guān)主體間的利益沖突、以提高公共福祉為原則的一系列制度安排[7]。

上述有關(guān)生態(tài)補償?shù)娜N定義，均體現(xiàn)了一種經(jīng)濟合理性，即通過對破壞資源環(huán)境的行為進行處罰和對保護資源環(huán)境的行為進行補償，反映了其本質(zhì)意義。隨著生態(tài)補償作為經(jīng)濟手段被廣泛運用，其補償?shù)念I(lǐng)域不斷擴大，即從最初的農(nóng)業(yè)和林業(yè)領(lǐng)域，不斷擴大到生態(tài)功能區(qū)、流域和區(qū)域。

生態(tài)補償?shù)暮诵氖且鉀Q補償誰、以什么作為依據(jù)進行補償?shù)膯栴}。從現(xiàn)有的研究看，主要從成本-效益的角度進行測算。有的認為，補償標準應該從生態(tài)建設成本、生態(tài)效益、生態(tài)建設成本與生態(tài)效益相結(jié)合的角度來計算[8]。也有從正負外部性出發(fā)，認為應分別從生態(tài)保護者的直接投入和機會成本的補償、生態(tài)受益者的獲利、生態(tài)系統(tǒng)服務的價值角度及通過環(huán)境治理與生態(tài)恢復和建設的成本投入來確定補償標準[9]。有的則專門對森林[10]、煤炭資源開發(fā)[11]、流域[12]的生態(tài)補償標準進行探討。由此可以看出，生態(tài)補償要達到的目的是體現(xiàn)運用經(jīng)濟手段，來解決經(jīng)濟發(fā)展中產(chǎn)生的資源環(huán)境問題，實現(xiàn)經(jīng)濟的合理性。

2.體現(xiàn)政策導向性。

在我國，生態(tài)補償?shù)母拍钭钤缫娪谠瓏噎h(huán)保總局1997年11月發(fā)布的《關(guān)于加強生態(tài)保護工作的意見》中。該意見指出，在進行開發(fā)時，必須對濕地的破壞采取生態(tài)補償措施，并且要求各地環(huán)保部門按照“誰開發(fā)誰保護，誰破壞誰恢復，誰受益誰補償”的方針，積極探索生態(tài)環(huán)境補償機制。之后，在國家政策層面的規(guī)劃、綱要及相關(guān)文件中陸續(xù)提到要進行生態(tài)補償，涉及的領(lǐng)域也在不斷擴大。

2000年，國務院頒布的《全國生態(tài)環(huán)境保護綱要》明確提出要堅持“誰開發(fā)誰保護，誰破壞誰恢復，誰使用誰付費制度”，同時提出要明確生態(tài)環(huán)境保護的權(quán)、責、利，充分運用法律、經(jīng)濟、行政和技術(shù)手段保護生態(tài)環(huán)境?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》，明確提出要強化對水源、土地、森林、草原、海洋等自然資源的生態(tài)保護。按照“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的原則，加快建立生態(tài)補償機制。2005年《國務院關(guān)于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》又進一步提到要完善生態(tài)補償政策，盡快建立生態(tài)補償機制。中央和地方財政轉(zhuǎn)移支付應考慮生態(tài)補償因素，國家和地方可分別開展生態(tài)補償試點?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》再次提及要按照“誰開發(fā)誰保護、誰受益誰補償”的原則，建立生態(tài)補償機制。2007年8月，國家環(huán)境保護總局發(fā)布的《關(guān)于開展生態(tài)補償試點工作的指導意見》提出要開展生態(tài)補償試點工作，明確提出生態(tài)補償?shù)哪康氖潜Ｗo生態(tài)環(huán)境，促進人與自然的和諧，綜合考慮生態(tài)系統(tǒng)服務價值、生態(tài)保護成本、發(fā)展機會成本，并提出要積極探索建立自然保護區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)、流域水環(huán)境保護等重點領(lǐng)域的生態(tài)補償機制，隨后，生態(tài)補償?shù)难芯吭谡邔用孢M一步深化，上升到了國家制度層面。endprint

黨的十八大明確提出要建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補償制度。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，明確提出要對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態(tài)空間進行統(tǒng)一確權(quán)登記，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，堅持誰受益、誰補償原則，完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制，推動地區(qū)間建立橫向生態(tài)補償制度。

通過開展實際的生態(tài)補償工作，可以體現(xiàn)國家政策導向，通過政策的貫徹落實，起到保護生態(tài)環(huán)境，降低生態(tài)破壞，外部性問題內(nèi)部解決的目的，進而達成促進人與自然和諧、經(jīng)濟與生態(tài)和諧的終極目標。

3.體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（1）重新科學界定生態(tài)環(huán)境價值。中國生態(tài)補償機制與政策研究課題組認為，隨著生態(tài)環(huán)境破壞問題的加劇，人們開始認識到生態(tài)環(huán)境的價值，并將它作為反映生態(tài)系統(tǒng)市場價值、建立生態(tài)補償機制的重要基礎(chǔ)。人類在利用生態(tài)系統(tǒng)時，既要考慮人類福祉，也要考慮生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在價值。實施生態(tài)補償?shù)睦碚撘罁?jù)是對生態(tài)環(huán)境價值進行科學界定 。史玉成認為，根據(jù)資源價值理論，生態(tài)環(huán)境與資源是有價值的，要使用資源環(huán)境就要支付相應的補償。而通過建立生態(tài)補償機制，可以實現(xiàn)自然資源的市場化[13]，從而使資源得到可持續(xù)利用，有利于可持續(xù)發(fā)展。

（2）合理解決外部性問題。在生產(chǎn)和消費環(huán)境資源的過程中會產(chǎn)生外部性，這種外部性主要反映在開發(fā)資源環(huán)境所造成的外部成本和保護它產(chǎn)生的外部收益兩方面。而通過生態(tài)補償可以解決外部性問題。庇古提出，外部性產(chǎn)生的原因在于市場失靈，可以通過政府的干預對正的和負的外部性進行解決。胡儀元認為，通過生態(tài)補償可以對生態(tài)資源的外部效應進行矯正，對外部經(jīng)濟性的生態(tài)資源提供者給予補貼，鼓勵其增加供給；對外部不經(jīng)濟的污染制造者給以征稅、罰款、收取污染費等措施，以提高其邊際成本，減少供給[14]。通過合理解決外部性問題，可以使得自然資源得到有效率的利用，使生態(tài)環(huán)境得到有效地保護，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

（3）有效熨平利益博弈?？沙掷m(xù)發(fā)展要實現(xiàn)的是代內(nèi)公平和代際公平的目標，通過生態(tài)補償，可以對自然資源和環(huán)境使用過程中的人與人之間的利益博弈進行協(xié)調(diào)，提高資源的使用效率，有利于資源環(huán)境的開發(fā)和保護，體現(xiàn)發(fā)展的可持續(xù)性。同時，為了可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務，可以通過生態(tài)補償對不可持續(xù)生產(chǎn)方式所造成的損失進行補償，滿足可持續(xù)發(fā)展所要求的生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的要求，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的終極目標。

二、生態(tài)補償需直面的現(xiàn)實問題

我國的生態(tài)補償不管是在國家層面還是區(qū)域?qū)用妫歼M行了積極的實踐探索并取得了一定的成效。在國家層面，最早的生態(tài)補償實踐始于1978年開展的三北防護林工程建設。此工程是在我國風沙危害和水土流失嚴重的西北、華北、東北（簡稱三北）地區(qū)建設防護林體系，以恢復和改善生態(tài)環(huán)境，重建生態(tài)平衡，促進三北地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。在區(qū)域?qū)用?，主要是在不同區(qū)域、不同領(lǐng)域嘗試采取各種措施，征收資源開發(fā)的補償費用，用于改善和保護生態(tài)環(huán)境，節(jié)約集約使用資源。比如，1983年，云南省對磷礦開采每噸征收0.3元生態(tài)環(huán)境補償費，用于開采區(qū)覆土植被和其他生態(tài)環(huán)境破壞的恢復費用。1993年，國務院批準在內(nèi)蒙包頭和晉陜蒙接壤地區(qū)的能源基地實行生態(tài)環(huán)境補償費政策，神華集團以每噸煤0.45元作為環(huán)境保護費，開始了較大范圍的生態(tài)補償試點工作。2001年，浙江省的東陽和義烏簽訂的轉(zhuǎn)讓部分橫錦水庫使用權(quán)的協(xié)議，開創(chuàng)了通過市場手段進行水權(quán)交易的先例，為區(qū)域內(nèi)毗鄰縣（市）實現(xiàn)生態(tài)補償提供了經(jīng)驗[15]。隨后森林、礦產(chǎn)、水資源領(lǐng)域生態(tài)補償?shù)玫桨l(fā)展，且運用了多種措施進行補償，如設立生態(tài)補償專項基金；進行大型生態(tài)工程建設；基于市場機制的生態(tài)補償手段等。

雖然我國生態(tài)補償已取得一定成效，但在實際操作中仍還面臨著一些問題，不僅要從制度層面解決好由誰補償、補償給誰的深層次問題，還需要直接面對以下現(xiàn)實問題：

1.生態(tài)補償?shù)牟痪庑詥栴}。

生態(tài)補償?shù)牟痪庑詥栴}反映在縱向補償不均衡和橫向補償不均衡兩方面。從我國生態(tài)補償理論和實踐看，大部分采取的還是一種縱向補償?shù)姆绞剑鴮嶋H上生態(tài)補償應涉及到縱向和橫向補償兩方面。

我國生態(tài)補償開始于自上而下的縱向補償，涉及領(lǐng)域涵蓋森林、濕地、區(qū)域、流域、礦產(chǎn)資源開發(fā)等，但在補償上卻有所偏重，在對國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付上存在區(qū)域不平衡現(xiàn)象，這從2011年發(fā)布的《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》上反映出來。該《辦法》對補償?shù)牡貐^(qū)進行了規(guī)定，包括青海三江源自然保護區(qū)、南水北調(diào)中線水源地保護區(qū)、海南國際旅游島中部山區(qū)生態(tài)保護核心區(qū)等國家重點生態(tài)功能區(qū)；《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中限制開發(fā)區(qū)域（重點生態(tài)功能區(qū)）和禁止開發(fā)區(qū)域；生態(tài)環(huán)境保護較好的省區(qū)。對不享受中央均衡性轉(zhuǎn)移支付省市的國家重點生態(tài)功能區(qū)暫不納入補助范圍。2014年，根據(jù)十八屆三中全會提出的“完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制”的要求，中央財政雖然擴大了補償范圍，將河北環(huán)京津生態(tài)屏障、西藏珠穆朗瑪峰等區(qū)域內(nèi)的20個縣納入國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付范圍，享受轉(zhuǎn)移支付的縣市已達512個，但還有相當部分對生態(tài)環(huán)境做出貢獻的縣市未納入補償范圍，對于這些未納入補償范圍的縣市來說，其利益會受到損害也會影響其保護環(huán)境的積極性。

從橫向生態(tài)補償看，由于缺乏硬性的法規(guī)政策，開展的省份并不多，覆蓋面不廣。從目前來看，雖然有些省份開展了省內(nèi)跨區(qū)域間的生態(tài)補償，如2008年遼寧省出臺的《遼寧省跨行政區(qū)域河流出市斷面水質(zhì)目標考核暫行辦法》，上游地區(qū)對下游地區(qū)的補償做出的規(guī)定，就是一種流域間的橫向補償。該辦法規(guī)定，以地級市為單位，對主要河流出市斷面水質(zhì)進行考核，水質(zhì)超過目標值的，上游地區(qū)將給予下游地區(qū)補償資金[16]。但開展省際之間生態(tài)補償?shù)氖》輩s很少，目前有江蘇、安徽、浙江、江西開展了省際橫向生態(tài)補償，山東從2014年開始正在著手開展地區(qū)間橫向生態(tài)補償工作。這使得橫向生態(tài)補償發(fā)展不足、覆蓋面不廣。endprint

2.生態(tài)補償?shù)膯我恍詥栴}。

生態(tài)補償?shù)膯我恍詥栴}反映在生態(tài)補償方式單一和資金渠道單一兩方面。從目前情況看，我國的生態(tài)補償主要是通過中央財政縱向轉(zhuǎn)移支付的方式進行的，這種補償方式對于地方政府加強資源環(huán)境的保護、改善民生、彌補生態(tài)建設投入及發(fā)展的機會成本、保障生態(tài)安全起了重要作用，但是僅僅依靠縱向補償這種方式，使得補償資金來源單一，也難以充分地使生態(tài)效益和外部成本內(nèi)部化，不利于協(xié)調(diào)環(huán)境保護中各相關(guān)區(qū)域、相關(guān)主體間的利益關(guān)系，影響到保護資源環(huán)境相關(guān)方積極性的充分發(fā)揮。

3.生態(tài)補償?shù)牟黄ヅ湫詥栴}。

生態(tài)補償?shù)牟黄ヅ湫詥栴}反映為生態(tài)補償成本與效率的不匹配性。從最早實行的森林生態(tài)效益補償來看，補償標準與被補償?shù)禺a(chǎn)生的經(jīng)濟效益相差甚遠，使生態(tài)補償成本與效率不匹配。

森林生態(tài)效益補助資金從2001年開始由中央財政建立，重點對生態(tài)公益林進行補助試點，在河北等11個省、自治區(qū)的658個縣級以上單位和24個國家級自然保護區(qū)，對2億畝重點公益林進行補助試點，使我國公益林得到了有效保護。2004年，財政部、國家林業(yè)局聯(lián)合印發(fā)《中央森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》（簡稱《辦法》），正式確立了中央森林生態(tài)效益補償基金制度并在全國范圍內(nèi)全面實施。中央補償基金平均補助標準為每年每畝5元，其中4.5元用于補償性支出，0.5元用于森林防火等公共管護支出。補償性支出用于重點公益林專職管護人員的勞務費或林農(nóng)的補償費，以及管護區(qū)內(nèi)的補植苗木費、整地費和林木撫育費。公共管護支出用于按江河源頭、自然保護區(qū)、濕地、水庫等區(qū)域區(qū)劃的重點公益林的森林火災預防與撲救、林業(yè)病蟲害預防與救治、森林資源的定期定點監(jiān)測支出。2007年，財政部和國家林業(yè)局雖然對《辦法》進行了修訂，制定了《中央財政森林生態(tài)效益補償基金管理辦法》，但中央財政補償基金并沒有改變，平均標準仍為每年每畝5元，只是在具體支出上有所區(qū)別，其中4.75元用于國有林業(yè)單位、集體和個人的管護等開支；0.25元由省級財政部門（含新疆生產(chǎn)建設兵團財務局）列支，用于省級林業(yè)主管部門（含新疆生產(chǎn)建設兵團林業(yè)局）組織開展的重點公益林管護情況檢查驗收、跨重點公益林區(qū)域開設防火隔離帶等森林火災預防、以及維護林區(qū)道路的開支。很顯然，這種標準明顯低于林地所能產(chǎn)生的經(jīng)濟效益，生態(tài)補償標準偏低。有研究顯示，一畝森林按照20 年的主伐期計算，每一畝可以實現(xiàn)收入2000 元[17]。在這種補償標準下，保護資源環(huán)境的積極性會受到影響，同時也會影響到生態(tài)的修復。

4. 生態(tài)補償?shù)募s束性問題。

生態(tài)補償?shù)募s束性問題反映為法律約束性不強。從現(xiàn)有法律看，還沒有一部專門的有關(guān)生態(tài)補償?shù)姆?。雖然從2010年開始，由發(fā)改委牽頭會同財政部等10個相關(guān)部門起草了《生態(tài)補償條例》，但有關(guān)生態(tài)補償?shù)恼椒审w系并沒有建立起來，使得各地在實行生態(tài)補償時面臨較大的操作彈性，在具體實施過程中，難以明確生態(tài)補償主體的法律責任，降低了生態(tài)補償?shù)膭傂约s束。

三、從頂層設計入手完善我國生態(tài)補償制度

建立和完善我國生態(tài)補償制度，應加強頂層設計，從戰(zhàn)略層面解決生態(tài)補償制度建設中面臨的現(xiàn)實問題，充分體現(xiàn)和發(fā)揮經(jīng)濟合理性、政策導向性和可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)補償功效。

1.完善生態(tài)補償?shù)闹贫瓤蚣堋?/p>

生態(tài)補償制度框架的頂層設計，要注重考慮解決生態(tài)補償現(xiàn)實問題的前瞻性、關(guān)聯(lián)性和可操作性，重點要把握：

（1） 落實好生態(tài)補償?shù)睦嬷黧w。生態(tài)補償制度首先要解決好由誰補償、補償給誰的問題。解決

由誰補償問題的前提，是要明晰產(chǎn)權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)是一個社會對一種經(jīng)濟物品的使用的權(quán)利，主要有排他性使用權(quán)、讓渡權(quán)和收益權(quán)。明確這三種權(quán)利，可以明晰誰有權(quán)使用資源、讓渡資源，誰是生態(tài)的破壞者，誰是生態(tài)保護的受益者，從而根據(jù)“誰受益、誰補償”的原則，確定由誰來進行補償，解決補償過程中可能產(chǎn)生的利益沖突。補償給誰，主要是要明確受償主體有哪些，對生態(tài)保護有積極影響的實施主體和利益受損者都應該是受償主體，既包括對生態(tài)環(huán)境保護有貢獻者的補償，也包括對在生態(tài)破壞中的受損者的補償及減少生態(tài)破壞者的補償。

（2）規(guī)定好生態(tài)補償?shù)募夹g(shù)參數(shù)。建立科學的生態(tài)價值評價辦法，合理規(guī)定生態(tài)補償成本與效率匹配的技術(shù)參數(shù)，確定科學的補償標準，使補償能適應現(xiàn)實經(jīng)濟的需要，在考慮利益受損主體的直接成本、機會成本和發(fā)展成本的基礎(chǔ)上，解決好生態(tài)補償不匹配性問題。根據(jù)不同功能區(qū)實際情況，考慮按層次進行生態(tài)補償。根據(jù)2010年制定的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，我國國土空間按開發(fā)方式分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域。由于限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)是一些農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、各級各類自然文化資源保護區(qū)域，其限制和禁止開發(fā)必然會對區(qū)域內(nèi)的人民生活質(zhì)量產(chǎn)生影響，因此有必要按不同的開發(fā)區(qū)域分層級進行補償，使得補償成本與補償效率相匹配，使不同區(qū)域內(nèi)的居民能享有平等的發(fā)展權(quán)。

（3）統(tǒng)籌好生態(tài)補償手段的運用。重點在于協(xié)調(diào)好各利益主體間的經(jīng)濟利益關(guān)系，促進區(qū)域各方協(xié)調(diào)發(fā)展?？梢跃C合采用政府和市場兩種手段，統(tǒng)籌運用縱向補償與橫向補償兩種形式，既要進一步加大縱向補償?shù)牧Χ龋忠M向生態(tài)補償制度，解決好生態(tài)補償?shù)牟痪庑院蛦我恍詥栴}。在具體補償方式上可以多樣化，除了給予資金補助外，還可以采取技術(shù)援助、產(chǎn)業(yè)支持、人才培養(yǎng)等多種補償方式，使受損者利益能得到合理補償。在補償領(lǐng)域上適當擴大，包括省際間、區(qū)域間、部門間、不同行業(yè)間、上下游之間的補償合理兼顧，既促使跨區(qū)域間的利益得到平衡，又促進省際間的合作發(fā)展，從而充分調(diào)動各方保護生態(tài)資源環(huán)境的積極性。

（4）建立好生態(tài)補償?shù)脑u價機制。完善生態(tài)補償?shù)目冃Э荚u機制，區(qū)分保護者、損害者、受益者，建立保護者和受益者補償機制；獎勵生態(tài)環(huán)境保護較好的地區(qū)，處罰造成生態(tài)環(huán)境惡化的地區(qū)，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。通過建立和運用生態(tài)補償?shù)募詈图s束機制，促使資源的開發(fā)利用建立在生態(tài)系統(tǒng)的自我恢復能力范圍之內(nèi)。endprint

2.堅持市場化運作為主導的原則。

堅持以市場化運作為主導的原則，不是要否定政府的作用，而是要求在堅持市場化運作為主導原則的基礎(chǔ)上，發(fā)揮政府的作用。這樣既有利于解決生態(tài)補償?shù)牟痪庑詥栴}，達到縱向補償統(tǒng)一和橫向補償均衡的要求，又有利于解決生態(tài)補償?shù)膯我恍詥栴}，達到增加補償資金渠道和內(nèi)部效益的目的，從而熨平各方的現(xiàn)實利益糾葛，在平衡各方利益的同時，促進生態(tài)補償實現(xiàn)各方均衡。

生態(tài)補償既包括縱向補償又包括橫向補償。政府在縱向生態(tài)補償中起了重要作用，解決縱向補償不統(tǒng)一的問題還需要進一步加大政府的作用，擴大中央均衡性轉(zhuǎn)移支付的省市范圍，使得對生態(tài)環(huán)境做出貢獻的縣市都能盡快納入補償范圍，保障其經(jīng)濟利益不受損害，調(diào)動其保護環(huán)境的積極性。而橫向補償，由于更多強調(diào)的是要協(xié)調(diào)不同區(qū)域不同利益主體間的經(jīng)濟利益關(guān)系，因此，僅僅依靠政府是無法完成的，更多地需要堅持市場化運作為主導的原則，解決橫向補償?shù)牟痪鈫栴}。通過市場化手段，抑制過度消費生態(tài)環(huán)境的行為，激勵保護生態(tài)環(huán)境的行為，使生態(tài)環(huán)境保護的收益市場化，使保護者得到補償和激勵，破壞者付出代價和受到約束，形成生態(tài)環(huán)境保護的長效機制，使生態(tài)補償動態(tài)化、長效化。

（1）充分采用市場交易方式實現(xiàn)生態(tài)補償。主要通過市場調(diào)節(jié)的方式使生態(tài)系統(tǒng)服務的外部性實現(xiàn)內(nèi)部化。比如通過開展排污權(quán)交易，使污染物排放總量指標在省際間、區(qū)域間實現(xiàn)綜合平衡，使得污染物排放少的省份和地區(qū)得到經(jīng)濟上的補償，污染物排放多的省份和地區(qū)受到懲罰，不僅達到總體上控制污染物排放的目的，而且擴大橫向生態(tài)補償?shù)母采w區(qū)域，實現(xiàn)橫向生態(tài)補償均衡。通過水權(quán)交易，使省際間、區(qū)域間的水資源得到有效合理地利用，使水資源受到損害的區(qū)域得到補償、對水資源進行保護和減少對水資源進行破壞的區(qū)域得到補償，實現(xiàn)省際間、流域上下游之間、跨行業(yè)之間、不同用水者之間的生態(tài)補償，不僅實現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，而且解決了利益沖突，實現(xiàn)了資源共享，使水資源豐富地區(qū)獲得經(jīng)濟補償，提高其節(jié)約資源的積極性。

（2）充分運用稅收手段實現(xiàn)生態(tài)補償。運用稅收手段來加強環(huán)境保護開始于20世紀七十年代，這些稅主要有：碳稅，硫稅，空氣污染稅，水污染稅，固體廢棄物稅等，許多國家通過對過量消耗自然資源和污染環(huán)境的行為征收生態(tài)環(huán)境稅的做法值得我們借鑒。通過稅收手段的運用，可以使得生態(tài)環(huán)境保護和治理中的外部成本內(nèi)部化，體現(xiàn)生態(tài)補償?shù)慕?jīng)濟合理性功效。

3.建立生態(tài)補償?shù)姆芍贫?/p>

盡快建立生態(tài)補償法律制度，可以對生態(tài)補償中的利益關(guān)系問題加以規(guī)范，在法律制度層面解決生態(tài)補償約束性問題，從而保證生態(tài)補償?shù)捻樌麑嵤＞唧w來說：

（1）抓緊制定出臺生態(tài)補償?shù)姆芍贫?。將目前生態(tài)補償方面的規(guī)劃、綱要等包含有的生態(tài)補償?shù)恼咭庖?，尤其是?010年開始起草的《生態(tài)補償條例》，加以完善，盡快出臺成為具體的生態(tài)補償法律制度，使其不僅具有可操作性，而且具有法律硬約束，加以強制貫徹落實。

（2）全面理順生態(tài)補償?shù)墓芾眢w制。明確生態(tài)補償負責具體實施的部門和生態(tài)補償?shù)墓芾碡熑巍?/p>

目前生態(tài)補償?shù)墓芾砩婕暗桨l(fā)改委、財政部、環(huán)保部門及國土、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等具體行業(yè)部門，從制度規(guī)范上理順各管理部門之間的關(guān)系，進行合理的分工。法律制度的執(zhí)行不能拘泥于部門利益，要有全局觀。

（3）盡快制定出臺生態(tài)補償?shù)膶嵤┘殑t。一旦生態(tài)補償?shù)姆芍贫瘸雠_，應指導各地盡快根據(jù)實際情況，制定出臺實施細則。對于不同省份、不同區(qū)域的具體情況，可以體現(xiàn)差異化原則，制定不同的補償方式和補償標準，協(xié)調(diào)不同省際、區(qū)域、部門、行業(yè)、流域間的利益關(guān)系。

4.健全生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)督制度。

健全生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)督制度，是解決生態(tài)補償約束性的又一措施。通過健全生態(tài)補償?shù)谋O(jiān)督制度，

有利于督促各管理部門的認真履職，有利于督促各相關(guān)方履行責任和義務，保障各方權(quán)益。具體包括以下內(nèi)容：

（1）由誰監(jiān)督。健全生態(tài)補償監(jiān)督制度的重點，在于建立社會監(jiān)督體系，加強社會監(jiān)督。通過社會公眾參與，充分發(fā)揮社會輿論監(jiān)督積極作用，形成有效的生態(tài)安全保護屏障。

（2）監(jiān)督什么。主要監(jiān)督生態(tài)補償程序是否合法，是否遵循了補償原則，是否采取了市場化的運作方式，補償標準、補充范圍是否合理。如果監(jiān)督不到位，就容易弱化生態(tài)補償?shù)闹贫燃s束，甚至造成“破窗效應”，使生態(tài)破壞行為蔓延。

（3）怎樣監(jiān)督。可以采取多樣化的監(jiān)督形式，如信訪舉報、輿論監(jiān)督、網(wǎng)上評議等。在具體執(zhí)行過程中，可以制定負面清單，通過完善舉報獎勵制度，公布舉報信箱和電話，電視問政現(xiàn)場直播等多種手段，加大監(jiān)督巡查力度，實現(xiàn)動態(tài)化的監(jiān)督。同時，在監(jiān)督過程中，完善生態(tài)補償監(jiān)督工作機制，采取社會監(jiān)督與行政執(zhí)法相結(jié)合的方式，加強制度的權(quán)威性和執(zhí)行力，及時發(fā)現(xiàn)和解決生態(tài)補償制度執(zhí)行中的問題，并在解決過程中杜絕新的違規(guī)違法行為發(fā)生，確保生態(tài)補償制度得到有效貫徹落實。

參考文獻：

[1] Sven Wunder.“Payments for Environmental Services： Some Nuts and Bolts.”CIFOR Occasional Paper No. 42， page 3. 2005 by Center for International Forestry Research. http：//www.cifor.org/.

[2] Engel S， Pagiola S.，Wunder S.“Designing Payments for Environmental Services in Theory and Practice： An Overview of the Issue.” Ecological Economics. May， 2008 v. 65， iss. 4， pp. 663-74.endprint

[3] 環(huán)境科學大辭典編委會.環(huán)境科學大辭典[M].北京：中國環(huán)境科學出版社，1991：326.

[4] 毛顯強，鐘 瑜，張 勝.生態(tài)補償?shù)睦碚撎接慬J].中國人口.資源與環(huán)境，2002（4）：38.

[5] 王金南，萬 軍.中國生態(tài)補償政策評估與框架初探[M]//生態(tài)補償機制與政策設計國際研討會論文集.北京：中國環(huán)境科學出版社，2006：13-24.

[6] 李文華，李世東，李 芬，劉某承.森林生態(tài)補償機制若干重點問題研究[J].中國人口·資源與環(huán)境，2007（2）：13.

[7] 馬國勇，陳 紅，基于利益相關(guān)者理論的生態(tài)補償機制研究[J].生態(tài)經(jīng)濟， 2014（4）：33.

[8]馮艷芬，王 芳，楊木壯.生態(tài)補償標準研究[J].地理與地理信息科學，2009（4）：84-88.

[9]李國平，李 瀟，蕭代基.生態(tài)補償?shù)睦碚摌藴逝c測算方法探討[J].經(jīng)濟學家，2013（2）：45.

[10]張 媛，支 玲.我國森林生態(tài)補償標準問題的研究進展及發(fā)展趨勢[J].林業(yè)資源管理，2014（2）.

[11]王承武，朱 英.煤炭資源開發(fā)生態(tài)補償標準研究[J].國土資源科技管理，2014（1）.

[12]趙卉卉，張永波，王明旭.中國流域生態(tài)補償標準核算方法進展研究[J].環(huán)境科學與管理， 2014（1）.

[13] 史玉成.生態(tài)補償?shù)睦碚撎N涵與制度安排[J].法學家，2008（4）.

[14] 胡儀元.生態(tài)補償?shù)睦碚摶A(chǔ)再探——生態(tài)效應的外部性視角[J].理論探討，2010（1）.

[15]郭文華.健全耕地保護補償機制 讓耕地保護由“被動”變“主動”[EB/OL].

http：//www.mlr.gov.cn/zxft/2011/jqgdbh/201109/t20110913_945855.htm.

[16]楊曉萌.生態(tài)補償橫向轉(zhuǎn)移支付制度亟待建立[EB/OL].http：//www.qstheory.cn/st/stsp/201307/t20130731_254637.htm.

[17]李 軍.生態(tài)補償機制怎樣完善？[N].中國環(huán)境報，2014-03-14（002）.

責任編輯：凌經(jīng)球endprint