李英哲

(河南省財政廳，河南 鄭州 450008)

一、引言

伴隨著分稅制財政體制改革二十多年的實踐，我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度基本構(gòu)建了以一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付為主體的轉(zhuǎn)移支付體系，它在提高地方政府的宏觀調(diào)控能力、提高資源配置效率、縮小地區(qū)財力差距、促進(jìn)落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展以及提升區(qū)域公共服務(wù)均等化水平等方面發(fā)揮了極其重要的作用。但是該制度在運行中也暴露出缺乏法律支撐、分配方法不規(guī)范、稅收返還的逆均等化、結(jié)構(gòu)不合理、專項轉(zhuǎn)移支付效率低下、體系不健全等諸多問題，與國際通行的轉(zhuǎn)移支付制度所具有的科學(xué)合理、統(tǒng)一規(guī)范、透明公正的典型特征相比還存在著一定的差距。中共十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，建立一般轉(zhuǎn)移支付穩(wěn)定增長機制，加大對專項轉(zhuǎn)移支付項目清理、整合、規(guī)范力度，減少對競爭性領(lǐng)域和地方專項資金配套，對引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類等專項資金進(jìn)行嚴(yán)格控制，仔細(xì)甄別需要保留的專項，將屬于地方事務(wù)的劃入一般性轉(zhuǎn)移支付予以解決［1］。因此，建立和完善符合市場經(jīng)濟(jì)要求的、體現(xiàn)國家宏觀政策導(dǎo)向且有利于實現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務(wù)的均等化的、科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，必將成為新一輪財政體制改革的重要內(nèi)容?；诖耍瑢ξ覈D(zhuǎn)移支付制度存在的問題進(jìn)行深入分析研究，立足國情，提出進(jìn)一步完善我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度相關(guān)政策建議具有重要意義。

二、我國現(xiàn)行政府間轉(zhuǎn)移支付制度存在的問題

(一)轉(zhuǎn)移支付制度缺乏法律支撐

我國自1994 年建立轉(zhuǎn)移支付制度以來，相關(guān)法律只有《預(yù)算法》，也只是規(guī)定了一些轉(zhuǎn)移支付的原則性問題。1995 年、2002 年財政部相繼出臺《過渡時期轉(zhuǎn)移支付辦法》和《一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》，也僅僅對一般性轉(zhuǎn)移支付的分配方式進(jìn)行了規(guī)范，而且作為部門規(guī)章其權(quán)威性和穩(wěn)定性較低，與轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)化、規(guī)范化、透明化要求相差甚遠(yuǎn)。轉(zhuǎn)移支付缺乏法律規(guī)范，一方面使得轉(zhuǎn)移支付分配的對象、方法、數(shù)額等環(huán)節(jié)都帶有一定隨意性，透明性和公正性相對較差，另一方面使得審計部門在對資金執(zhí)行過程監(jiān)督中缺乏法律依據(jù)，不能對轉(zhuǎn)移支付資金的使用實施有效的監(jiān)督。再加上對轉(zhuǎn)移支付違規(guī)違法行為責(zé)任的認(rèn)定和處罰缺少全面、明確的規(guī)定，很多違法行為都是通過“內(nèi)部處理”了事，淡化了一些單位和個人遵守轉(zhuǎn)移支付相關(guān)規(guī)定的主動性和自覺性，影響了轉(zhuǎn)移支付制度的權(quán)威性及其制度績效。

(二)轉(zhuǎn)移支付種類繁多、結(jié)構(gòu)不合理

1.轉(zhuǎn)移支付種類繁多。雖然目前我國的轉(zhuǎn)移支付體系大致由稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付三大類構(gòu)成，但是保持地方既得利益的中央對地方稅收返還的項目有3 項，一般性轉(zhuǎn)移支付中有包含均衡性轉(zhuǎn)移支付、縣級基本財力保障機制獎補資金、體制補助、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付、企事業(yè)單位劃轉(zhuǎn)補助、基層公檢法轉(zhuǎn)移支付、新型農(nóng)村合作醫(yī)療轉(zhuǎn)移支付等近20 項，而專項轉(zhuǎn)移支付的種類更是有200 多項，幾乎覆蓋了所有預(yù)算科目，部門項目設(shè)置交叉重復(fù)。

2.一般性轉(zhuǎn)移支付尤其是具有均等化作用的財力性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較小。盡管中央近幾年不斷增加一般性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，但一般性轉(zhuǎn)移支付在轉(zhuǎn)移支付總額中所占比重相對較小。2006—2013 年中央下達(dá)的一般性轉(zhuǎn)移支付由5025.2 億元增加到24090.3 億元，占當(dāng)年轉(zhuǎn)移支付總額的比重由37% 增加到49.4%。另外，現(xiàn)行一般性轉(zhuǎn)移支付中除均衡性轉(zhuǎn)移支付、縣級基本財力保障獎補資金、年終結(jié)算財力補助等少數(shù)可由地方統(tǒng)籌使用外，公共安全、義務(wù)教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等轉(zhuǎn)移支付項目大多服務(wù)于特定政策目標(biāo)，具有專門用途，并不能增加地方財政的可支配財力［2］。2006—2013 年下達(dá)地方的可用支配財力轉(zhuǎn)移支付由4097 億元增加到14102 億元，占當(dāng)年一般轉(zhuǎn)移支付總額的比重反而由82.9%下降到58.5%。

3.專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模比較大。專項轉(zhuǎn)移支付項目是國家為實現(xiàn)特定的宏觀政策及事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)而設(shè)立，資金必須專款專用，地方各級政府不得隨意使用，均等化效果十分有限［3］。2006 年中央下達(dá)的專項轉(zhuǎn)移支付為4634.3 億元，到2013 年增加到18209.4 億元，占當(dāng)年全部轉(zhuǎn)移支付的比重由2006 年的34.1% 提高到2013 年的40.4%，所占比例相對較高。專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏大，不僅不利于地方政府統(tǒng)籌安排轉(zhuǎn)移支付資金，而且在轉(zhuǎn)移支付規(guī)?？偭靠刂葡聲D占一般性轉(zhuǎn)移支付資金份額，從而影響均等化目標(biāo)的實現(xiàn)。

(三)轉(zhuǎn)移支付分配方法不科學(xué)

隨著改革不斷深入，現(xiàn)行一般性轉(zhuǎn)移支付項目大多采用因素法進(jìn)行分配，它們分別根據(jù)各自不同目標(biāo)，選取了相應(yīng)的客觀因素，在確定各因素權(quán)重的基礎(chǔ)上建立了不同的分配公式，部分專項轉(zhuǎn)移支付資金也建立了明確的公式，取得了較好的效果。但是有些轉(zhuǎn)移支付的分配在客觀因素的選取、相關(guān)公式設(shè)計等方面，還存在不科學(xué)、不合理之處。另外，各項客觀因素相應(yīng)量化數(shù)據(jù)的選取也還存在一些問題，比如:缺乏權(quán)威的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，有些基礎(chǔ)性統(tǒng)計數(shù)據(jù)不完整，甚至還不在統(tǒng)計體系之內(nèi);有些數(shù)據(jù)缺乏代表性;現(xiàn)有的一些基礎(chǔ)數(shù)據(jù)質(zhì)量不高，不準(zhǔn)確等。這些問題都影響了因素法的有效使用，制約了轉(zhuǎn)移支付資金分配效用的提升。

(四)專項轉(zhuǎn)移支付效率低下

1.專項轉(zhuǎn)移支付缺乏專門的管理部門。專項補助是中央針對特殊事項所進(jìn)行的財政補貼，每個項目都需要相關(guān)單位的審批，除涉及財政部門外，還涉及多個相關(guān)部門機構(gòu)，如僅救災(zāi)專項資金就涉及民政部、財政部、發(fā)改委等多個職能部門。專項轉(zhuǎn)移支付的多頭管理造成項目設(shè)置隨意，部分項目與實際需要嚴(yán)重脫節(jié)。

2.專項轉(zhuǎn)移支付分配缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)。在分配專項轉(zhuǎn)移支付資金時，由于缺乏規(guī)范、統(tǒng)一、客觀的標(biāo)準(zhǔn)，專項資金的對象和規(guī)模均不能科學(xué)規(guī)范透明地得以分配，這就降低了專項資金使用效率［4］。

3.專項轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)配套要求增加了地方財政壓力。中央為了實現(xiàn)專項資金政策目標(biāo)、引導(dǎo)地方政府投資導(dǎo)向，在安排專項資金時大部分都要求地方政府進(jìn)行配套。這就一方面使得經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)由于財力寬裕，往往能獲得更多的專項資金，而財力困難地區(qū)，因無法滿足配套要求就很難獲得中央專項資金的支持，導(dǎo)致地區(qū)間貧富差距不斷擴大，出現(xiàn)逆均等化的現(xiàn)象;另一方面使得有些財力確實困難的地區(qū)為了爭取中央專項資金，地方政府往往通過挪用其他財政資金或提供擔(dān)?；I集資金達(dá)到中央規(guī)定的配套要求，增加了地方財政風(fēng)險。

4.專項轉(zhuǎn)移支付檢查增加了基層財政工作壓力。由于專項轉(zhuǎn)移支付存在規(guī)模大、項目多散小的特點，加上整個社會的誠信狀況及政府之間的信任程度偏低，監(jiān)督檢查成為防止專項資金被套取、擠占、挪用，確保?？顚Ｓ玫闹匾侄?。但是由于專項轉(zhuǎn)移支付缺乏專門的管理機構(gòu)，多頭管理，往往是專項資金下達(dá)后，多個部門重復(fù)檢查，使得基層財政難以招架。

(五)轉(zhuǎn)移支付體系不夠健全

國際上通行的轉(zhuǎn)移支付制度體系不僅有縱向轉(zhuǎn)移支付，而且還有橫向轉(zhuǎn)移支付。隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，由于存在區(qū)位差異、政策導(dǎo)向等原因使得東部、中部、西部地區(qū)間財力的差距不斷擴大，客觀上需要中央越來越多的資金來均等化地區(qū)之間的財力差距。如果僅靠中央的轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)該目標(biāo)，不僅會加重中央的支出壓力，而且也容易形成一定的財政風(fēng)險。但是，就我國目前的情況來看，主要是縱向轉(zhuǎn)移支付，地方間的橫向轉(zhuǎn)移支付基本沒有。

(六)省以下政府間轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范

1.省以下政府間財權(quán)事權(quán)不對稱，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模相對較少。政府間事權(quán)與財權(quán)的合理劃分是地方轉(zhuǎn)移支付制度的重要依據(jù)。我國1994 年分稅制財政管理體制僅僅是把中央和省級政府之間的財權(quán)和事權(quán)進(jìn)行了相對明確的劃分，對于省以下地方政府之間的財權(quán)事權(quán)范圍缺乏清晰的界定，尤其是縣鄉(xiāng)政府的事權(quán)劃分更為模糊，在執(zhí)行中經(jīng)常出現(xiàn)交叉重疊、相互推諉、敷衍塞責(zé)等現(xiàn)象。而我國財政劃分模式的制度邏輯是財力向中央集中，事權(quán)向地方下放，由此必然造成地方政府財權(quán)與事權(quán)的不對等。雖然中央集中財力有利于提高宏觀調(diào)控能力，但是省級財政從增量收入中分得的份額則相對較少，再加上原體制上解、專項上解繼續(xù)上解，使得省級財政收入又要轉(zhuǎn)移一部分給中央，在這種情況下，省級政府通過自身財力安排的對下級政府的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模比較少，導(dǎo)致了省對市縣的轉(zhuǎn)移支付均等化作用相對較弱。

2.地方轉(zhuǎn)移支付分配不科學(xué)，資金使用效率低下。一是部分省份的稅收返是根據(jù)中央對省返還性收入規(guī)模，省級政府按照一定的比例進(jìn)行分配的，但是該比例的確定隨意性較大;二是部分省份將中央對地方政府的轉(zhuǎn)移支付資金留在省級再進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)配，雖然有標(biāo)準(zhǔn)公式可以測算，但是客觀因素的選取存在不科學(xué)、不合理現(xiàn)象;三是地方專項轉(zhuǎn)移支付的分配方式和程序更加不規(guī)范、不透明，通常下級政府的討價還價能力以及與上層領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系決定了其能獲得多少補助資金，而其提供公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量與之關(guān)聯(lián)性不大，滋生了大量尋租腐敗現(xiàn)象。

3.地方轉(zhuǎn)移支付均等化效應(yīng)不強。大多數(shù)省份在分配轉(zhuǎn)移支付時過多關(guān)注效率，忽視公平，使得轉(zhuǎn)移支付的財政均等化功能弱化:一是大部分省份返還性收入中稅收返還的額度是按照中央對省級政府的計算方法執(zhí)行的，其規(guī)模與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和稅收收入水平正相關(guān)，結(jié)果必然是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)獲得更多的補助，欠發(fā)達(dá)地區(qū)得到更少的補助;二是部分專項轉(zhuǎn)移支付未與特定政策目標(biāo)相聯(lián)系，弱化了其對地方財政支出的引導(dǎo)、激勵與調(diào)控作用;三是結(jié)算補助和體制上解計算缺乏科學(xué)依據(jù)，其數(shù)額取決于雙方討價還價的能力，往往造成經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)市縣能得到大量結(jié)算補助，而一些財力困難市縣反而要上繳一部分省級收入。

三、完善我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度的政策建議

(一)科學(xué)劃分事權(quán)和財權(quán)范圍

1.明確劃分中央及地方各級政府的事權(quán)。一是嚴(yán)格劃分政府與市場調(diào)控的邊界。處理好政府和市場的關(guān)系是經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題，應(yīng)通過推動政府改革來規(guī)范政府和市場的關(guān)系。政府應(yīng)從競爭性的商品生產(chǎn)投資領(lǐng)域中徹底退出，將其交給市場運作，充分發(fā)揮市場配置資源的關(guān)鍵作用，政府則主要承擔(dān)宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、市場監(jiān)管等方面的職能。二是按照公共產(chǎn)品的受益范圍和層級合理劃分各級政府的事權(quán)范圍。中央政府負(fù)責(zé)提供受益范圍覆蓋全國的公共產(chǎn)品，而地方性公共產(chǎn)品的提供應(yīng)按照層級分別屬于相應(yīng)級次地方政府的事權(quán)范圍，對于外溢性較強、跨區(qū)域的公共產(chǎn)品可由地方政府承擔(dān)為主，中央政府一定程度上參與和協(xié)調(diào)，即由上下級政府共同負(fù)責(zé)提供。三是減少政府層級。借鑒發(fā)達(dá)國家的行政區(qū)劃成功經(jīng)驗，結(jié)合我國的具體國情，以“鄉(xiāng)財縣管”、“省管縣”改革為契機，爭取把五級財政“扁平化”為中央、省、縣三級，再逐步實現(xiàn)政府架構(gòu)的扁平化，為更加準(zhǔn)確地劃分地方政府間財權(quán)與事權(quán)界限創(chuàng)造有利基礎(chǔ)。

2.賦予地方政府與事權(quán)相對應(yīng)的財權(quán)。一是逐步完善地方稅體系，合理確定各級政府的主體稅種，確保其履行職能有相對穩(wěn)定的財力保障。借鑒國外的成功實踐，根據(jù)我國的稅收實際情況，按照改革的難易程度，構(gòu)建地方稅體系應(yīng)分步驟進(jìn)行:近期應(yīng)通過將消費稅改為地方稅并調(diào)整其征收范圍、環(huán)節(jié)和稅率，擴大資源稅的征收范圍并提高其稅率等途徑，將消費稅和資源稅打造為地方政府的主體稅種。遠(yuǎn)期應(yīng)將現(xiàn)行的房產(chǎn)稅、耕地占用稅、土地增值稅等進(jìn)行合并，并構(gòu)建起獨立的房屋評估機構(gòu)以及全國性的房屋產(chǎn)權(quán)登記系統(tǒng)，逐步將房產(chǎn)稅培育成地方主體稅種。二是改革過度集中的稅收立法體制，賦予地方政府相應(yīng)稅收立法權(quán)。對于稅源較為普遍，稅基的地域性和獨立性明顯，且不易產(chǎn)生地區(qū)之間轉(zhuǎn)移的地方稅種的立法權(quán)可下放給地方政府，賦予其有一定范圍內(nèi)開征或停征稅種的權(quán)限［5］。同時，將地方稅種的稅目、稅率、征管方式等調(diào)整權(quán)交由地方政府，便于其根據(jù)實際需要在規(guī)定范圍內(nèi)對地方稅的征收作適當(dāng)調(diào)整，從而促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)社會的健康快速發(fā)展。

(二)推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度的法制化建設(shè)

1.轉(zhuǎn)移支付立法的基本原則。首先是堅持將提供最低基本公共服務(wù)的近期目標(biāo)與實現(xiàn)公共服務(wù)能力均等化的遠(yuǎn)期目標(biāo)有機結(jié)合的原則。其次是堅持存量改革與增量改革相結(jié)合的原則。在未來政府間轉(zhuǎn)移支付分配方案調(diào)整中，對于存量轉(zhuǎn)移支付仍按照原基數(shù)法進(jìn)行分配，對于增量轉(zhuǎn)移支付則按照因素法運用科學(xué)規(guī)范的公式進(jìn)行分配。隨著增量轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的不斷增大，存量部分所占比重不斷降低，轉(zhuǎn)移支付分配總體上趨向于規(guī)范、公正、透明。最后是堅持與我國現(xiàn)階段區(qū)域間發(fā)展不平衡的實際情況和財稅體制改革及其相關(guān)配套制度相結(jié)合的原則［6］。

2.轉(zhuǎn)移支付法律的主體。鑒于轉(zhuǎn)移支付制度的決策主體和執(zhí)行主體分別是各級人民代表大會和各級地方政府，轉(zhuǎn)移支付法律要分別明確其相對應(yīng)的權(quán)限。地方政府具有資金申請權(quán)、使用權(quán)和復(fù)議權(quán)，而且在其人大審查批準(zhǔn)范圍內(nèi)行使資金審批權(quán)、撥付權(quán)和監(jiān)督權(quán)。轉(zhuǎn)移支付資金的分配、審批、撥付等應(yīng)公開透明，轉(zhuǎn)移支付預(yù)算應(yīng)報同級人民代表大會審查批準(zhǔn)。另外，轉(zhuǎn)移支付法要在明確各級政府權(quán)利義務(wù)的基礎(chǔ)上，規(guī)定對支付方的超期審查、違規(guī)撥付資金、不受理復(fù)合申請以及接收方挪用資金等違法行為進(jìn)行明確的懲罰。

3.修訂整合與轉(zhuǎn)移支付法律相關(guān)法律。對非財政法律中與《轉(zhuǎn)移支付法》相矛盾的相關(guān)收支條款要進(jìn)行修訂完善，主要是清理規(guī)范非財政類法律中相關(guān)農(nóng)業(yè)、教育、科技等重點支出同財政收支增幅掛鉤事項，一般不采取掛鉤方式。同時，為確保非財政法律中與財政收支相關(guān)條款的正當(dāng)性與可行性，應(yīng)在《轉(zhuǎn)移支付法》的條款中規(guī)定，該類條款設(shè)定時應(yīng)當(dāng)事先經(jīng)過同級人大預(yù)算審查程序。

(三)優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

1.逐步取消稅收返還。采用漸進(jìn)的方式，逐步降低增值稅、消費稅地方分享比例，減少稅收返還的規(guī)模，將因此而增加的收入全部用于支持中西部貧困地區(qū)發(fā)展。等條件成熟后取消稅收返還，將其資金與一般性轉(zhuǎn)移支付合并，按照因素法運用統(tǒng)一規(guī)范的公式予以分配。

2.擴大一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比重。一是整合歸并一般轉(zhuǎn)移支付項目。將調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付及工商部門停征兩費轉(zhuǎn)移支付等因改革設(shè)置的基數(shù)性補助合并為固定數(shù)額補助，將村級公益事業(yè)一事一議獎補經(jīng)費、農(nóng)村綜合改革示范試點獎勵資金、地方國有農(nóng)場辦社會職能改革獎補資金等涉及農(nóng)村改革的補助合并為農(nóng)村綜合改革轉(zhuǎn)移支付;二是將義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付、基層公檢法轉(zhuǎn)移支付、新型農(nóng)村合作醫(yī)療轉(zhuǎn)移支付等具有專門用途的項目全部調(diào)為專項轉(zhuǎn)移支付，確保地方可將一般性轉(zhuǎn)移支付作為財力統(tǒng)籌安排使用;三是要進(jìn)一步增加一般性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，特別是均衡性轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，切實提高財力轉(zhuǎn)移支付所占比重，確保地方政府有足夠的財力提供基本公共服務(wù)。

3.清理規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付。一是通過對專項資金的清理整合，控制專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，逐步降低專項轉(zhuǎn)移支付比重;二是調(diào)整專項轉(zhuǎn)移支付的投向，重點用于基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域，并向中西部貧困地區(qū)傾斜，以通過專項轉(zhuǎn)移支付的投向促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實現(xiàn);三是專項轉(zhuǎn)移支付的使用要突出重點，確保專項資金能集中解決一些事關(guān)國計民生的大事要事，從而促進(jìn)宏觀調(diào)控目標(biāo)的順利實現(xiàn)。

(四)完善轉(zhuǎn)移支付分配辦法

1.科學(xué)合理選取相關(guān)客觀因素。轉(zhuǎn)移支付運用因素法分配的關(guān)鍵前提是相關(guān)客觀因素的科學(xué)合理選擇。因素選擇應(yīng)具備以下特征:一是客觀性，應(yīng)選擇那些易量化、彈性小、不易隨人主觀意志改變的人口數(shù)、糧食產(chǎn)量等較為客觀的因素;二是全面性，選擇因素時應(yīng)綜合考慮不同地區(qū)上年財政收支決算數(shù)、地理位置、財力情況、公共產(chǎn)品提供等方面的差異;三是動態(tài)調(diào)整性，轉(zhuǎn)移支付因素的選擇隨經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的變化進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，可以確保轉(zhuǎn)移支付分配更加科學(xué)合理，促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付資金使用效率的提升。

2.建立相關(guān)客觀因素數(shù)據(jù)庫。因素法是根據(jù)選取的客觀因素，運用科學(xué)合理的轉(zhuǎn)移支付公式計算出具體數(shù)額，因此，反映客觀因素的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫顯得尤為重要。一方面數(shù)據(jù)來源應(yīng)具有權(quán)威性和可靠性。因素法選取客觀因素的相關(guān)數(shù)據(jù)應(yīng)來自中央或地方政府統(tǒng)計、公安、編辦等主管部門，具有權(quán)威性和可靠性，不得隨意選擇數(shù)據(jù)。同時，要建立科學(xué)規(guī)范的統(tǒng)計體系，規(guī)范對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的估算和轉(zhuǎn)換方法，使之更便于實際運用。另一方面數(shù)據(jù)來源應(yīng)具有及時性?？陀^因素相關(guān)的數(shù)據(jù)必須是最新的且能準(zhǔn)確客觀地反映各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的真實狀況的數(shù)據(jù)［7］。

3.規(guī)范轉(zhuǎn)移支付測算方法。運用因素法分配轉(zhuǎn)移支付時，除科學(xué)合理地選取客觀因素外，還應(yīng)重點關(guān)注公式的選取，以便建立一個客觀有效的資金計算方法，使得所有測算所用客觀因素的相關(guān)數(shù)據(jù)均來自基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，所有地區(qū)得到的轉(zhuǎn)移支付都是通過固定的公式計算得出，確保分配結(jié)果的公正、透明。

(五)探索建立橫向轉(zhuǎn)移支付制度

一是橫向轉(zhuǎn)移支付作為富裕地區(qū)無償支持貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項重要手段，在服從公共服務(wù)均等化目標(biāo)的同時，還要增強富裕地區(qū)增加財政轉(zhuǎn)移性支出行為的激勵。二是橫向轉(zhuǎn)移支付在制度設(shè)計上可以借鑒德國的橫向轉(zhuǎn)移支付—增值稅預(yù)先平衡制度，該制度建立在共享稅制的基礎(chǔ)之上，可以確保橫向轉(zhuǎn)移支付具有持續(xù)穩(wěn)定的資金來源。在具體借鑒中，短期內(nèi)在保證地方既得利益的前提下，減少中央分享比例，發(fā)達(dá)地區(qū)因此而增加的資金用于對不發(fā)達(dá)地區(qū)直接的轉(zhuǎn)移支付。然后逐步提高中央的共享稅比例，地方共享稅稅收收入差額直接通過地區(qū)間的轉(zhuǎn)移支付來彌補，形成較為完善的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。

(六)完善省以下政府間轉(zhuǎn)移支付制度

1.完善省以下一般性轉(zhuǎn)移支付分配辦法。根據(jù)需要保障的范圍，將一般性轉(zhuǎn)移支付分為“基本財力保障補助”和“公共服務(wù)均等化補助”兩部分分別進(jìn)行測算，轉(zhuǎn)移支付資金優(yōu)先保證基本財力保障補助，對各級財政標(biāo)準(zhǔn)財力不能滿足工資發(fā)放、機構(gòu)運轉(zhuǎn)和其他必要專項支出的缺口額給予全額彌補，從制度上保障縣級財政的基本支出需求。然后用于公共服務(wù)均等化補助，以總?cè)丝诘确峙湟蛩胤挚颇亢硕?biāo)準(zhǔn)支出，逐步縮小地區(qū)間基本公共服務(wù)水平差距。一般性轉(zhuǎn)移支付采取以縣為單位進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)測算，且資金直接下?lián)苤量h。

2.完善省以下專項轉(zhuǎn)移支付管理辦法。省級財政部門根據(jù)專項轉(zhuǎn)移支付的不同性質(zhì)，按照對應(yīng)的分配辦法先分配至省轄市，省轄市再根據(jù)市縣實際需求分配下?lián)苤量h。在撥付專項轉(zhuǎn)移支付時，省財政要明確資金的使用期限、具體使用方向以及配套比例等相關(guān)要求。資金配套原則是誰受益、誰配套，并按照受益范圍合理確定比例分?jǐn)偂Ａ硗?，為避免因?qū)ｍ椯Y金的配套要求使得貧困地區(qū)難以得到資金而富裕地區(qū)更容易得到資金現(xiàn)象的發(fā)生，除明確由省與市(縣)共同承擔(dān)的事項外，其他專項資金均不得要求市(縣)配套。專項轉(zhuǎn)移支付無論是否需要市(縣)配套，都要?？顚Ｓ?。同時，專項轉(zhuǎn)移支付要根據(jù)不同的項目采用相應(yīng)的因素法進(jìn)行分配，確保分配結(jié)果的規(guī)范公正。

3.加強省以下轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督管理。一是設(shè)立轉(zhuǎn)移支付專門管理機構(gòu)，統(tǒng)籌安排分配轉(zhuǎn)移支付資金，促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付科學(xué)化、規(guī)范化、合理化管理，確保補助資金用于轉(zhuǎn)移支付各項目標(biāo)的實現(xiàn)上。二是建立轉(zhuǎn)移支付資金從審批的事前監(jiān)督資金分配的事中監(jiān)督直到資金使用的每一個環(huán)節(jié)以及使用效率的事后監(jiān)督的全過程監(jiān)督體系。三是要逐步建立轉(zhuǎn)移支付資金績效評價體系。財政部門從一開始就要對轉(zhuǎn)移支付預(yù)算支出效果進(jìn)行評價，確保預(yù)算支出按照規(guī)定的項目和要求執(zhí)行，而且要與資金使用部門的績效考核掛鉤。同時，轉(zhuǎn)移支付資金的績效評價要引入審計部門的績效審計，將財政年度轉(zhuǎn)移支付資金的績效評估、審計結(jié)果與下年度的預(yù)算支出進(jìn)行掛鉤，形成對轉(zhuǎn)移支付資金的良性激勵約束機制。

(七)提高轉(zhuǎn)移支付透明度

1.公開轉(zhuǎn)移支付規(guī)模及分配方案。首先是公開每年度各類性轉(zhuǎn)移支付的比例結(jié)構(gòu)，讓各地了解年度內(nèi)中央為實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化以及引導(dǎo)地方投資方向、實現(xiàn)特定政策目標(biāo)分別投入的資金規(guī)模。其次是公開轉(zhuǎn)移支付分配方案，即將一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付的分配原則和方法等予以公開。具體來講，一般性轉(zhuǎn)移支付應(yīng)公開分配的辦法、計算公式、客觀因素的選取及其權(quán)重、相關(guān)調(diào)整系數(shù)等［8］，按因素法分配的專項轉(zhuǎn)移支付應(yīng)公開分配的計算公式、相應(yīng)客觀因素及權(quán)重等，按項目法分配的專項轉(zhuǎn)移支付應(yīng)公開投入方向、規(guī)模、周期的確定、項目庫的設(shè)立等。

2.公開轉(zhuǎn)移支付計算過程及分配結(jié)果。按因素法分配的轉(zhuǎn)移支付相關(guān)數(shù)據(jù)來源、具體數(shù)額及相關(guān)的計算過程應(yīng)予以公開。在此基礎(chǔ)上，將按照轉(zhuǎn)移支付分配方案計算出的一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付在不同地區(qū)間的實際分配結(jié)果予以公開，以便于各地根據(jù)轉(zhuǎn)移支付方案測算出自身的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模與之進(jìn)行比較，減少對轉(zhuǎn)移支付分配結(jié)果的質(zhì)疑。

3.公開轉(zhuǎn)移支付績效評價結(jié)果。評價轉(zhuǎn)移支付效果的指標(biāo)體系應(yīng)體現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付資金的政策目標(biāo)，且以量化指標(biāo)為主，轉(zhuǎn)移支付的評價結(jié)果應(yīng)予以公開，以便于對不同地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的使用效果進(jìn)行比較。同時，建立績效評價結(jié)果利用機制，對績效評價良好的地區(qū)適當(dāng)加大轉(zhuǎn)移支付投入，反之，對績效評價差的地區(qū)相應(yīng)調(diào)減轉(zhuǎn)移支付，激勵地方政府加強轉(zhuǎn)移支付資金監(jiān)管，提高轉(zhuǎn)移支付資金使用效率。

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