楊 鉑

(中國人民公安大學(xué) 研究生院，北京 100038)

在我國現(xiàn)代化城市交通建設(shè)進(jìn)程中，交通擁堵問題不僅成為政府的心結(jié)，還大大影響市民的出行效率。隨著依法治國方略的全面貫徹，法治交通作為依法治國的重要一環(huán)，公平正義已成為道路交通發(fā)展的核心追求。根治交通問題要依靠法治，基于法理進(jìn)行路權(quán)分配是解決問題的根本途徑。

一、現(xiàn)行路權(quán)分配原則及交通現(xiàn)狀

在空間上，小汽車占據(jù)了交通干道的絕大部分，很多城市還沒有公交專用車道，小汽車可以憑借體積優(yōu)勢在道路中穿梭，但公交車的駕駛難度增加導(dǎo)致運(yùn)行效率的下降。自行車、行人行駛空間狹小，機(jī)非混行更加劇了行駛危險性。在時間上，過街天橋、地下通道在實現(xiàn)了人車分流的同時，也使行人付出大量的時間和體力。一些復(fù)雜的大型交叉口的信號燈配時不合理，機(jī)動車的行駛需求得到了滿足，但行人付出的等待時間遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于行人的過街忍耐時限，而且分配給行人的通行時間又壓縮到連身體健康的成年人都很難從容通過路口，更何況老人和小孩以及身體有殘疾的人群。

我國現(xiàn)行的交通理念實際上是以車為本的，小轎車在路權(quán)分配中得到與其通行能力不成正比的路權(quán)，相應(yīng)地，公共交通、非機(jī)動車和行人所分得的路權(quán)比例較小。在此觀念下，城市交通建設(shè)主要是為小轎車考慮的，路面越來越寬，高架橋越來越多，交通越來越擁堵。這不符合交通發(fā)展的初衷，更不符合路權(quán)分配的法理。

二、路權(quán)分配的法理基礎(chǔ)

(一) 自由主義和功利主義的沖突

交通領(lǐng)域中個人利益與社會利益的沖突表現(xiàn)為自由主義和功利主義的沖突表現(xiàn)。自由主義主張，社會的每一個個體都有平等的路權(quán)，都享有自主選擇出行方式的權(quán)利。功利主義社會的每一個個體的出行都要符合社會的最大利益，在最大化利益面前，可以適當(dāng)犧牲個體的利益。我們可以這樣假設(shè): 社會上現(xiàn)有的道路條件一定，在不考慮由于擁堵造成的效率損失的情況下，個體選擇步行或者公共交通所創(chuàng)造的利益一定小于個體選擇小汽車等私人交通所創(chuàng)造的利益，因為這里涉及汽車的購買成本和使用成本。在功利主義看來，保障私人交通可以將社會效用最大化。

功利主義的代表邊沁主張，凡是能將效用最大化的事就是正確的、公正的［1］。他認(rèn)為人的本性是趨利避害的，因此，在快樂和痛苦中尋求更大的快樂即更大的“善”，最大限度地提高社會的整體幸福水平就是為最多數(shù)人謀取最大的利益。在現(xiàn)有的交通環(huán)境下，車本位的路權(quán)分配方式在一定程度上滿足了功利主義的基本思想。

自由主義主張權(quán)利是與生俱來的、不可被隨意剝奪的，政府要注重對個人權(quán)利的保障，關(guān)注弱者，保護(hù)弱者，讓社會的各個階層都有受到政府平等關(guān)懷的權(quán)利，保護(hù)個人的計劃和決定免受其他個人和組織的踐踏。因此，社會上的每個個體都應(yīng)該被尊重被看作其自身的目的，而不是實現(xiàn)任何目的的手段。

功利主義路權(quán)分配的弊端是，它只考慮最大限度地滿足人們對于道路需求這一總量，卻不考慮這一總量在個體之間是如何分配的，即功利主義將出行效率擺在第一位，只要能促進(jìn)社會整體的利益，功利主義就允許不平等地對待其他出行個體，甚至犧牲他們的利益，這導(dǎo)致當(dāng)下交通環(huán)境下行人和非機(jī)動車輛路權(quán)被嚴(yán)重剝奪。因此，保障個人權(quán)利是路權(quán)分配的根本原則，不能因為局部利益而犧牲個人權(quán)利。

(二) 個體正義的實現(xiàn)

由于城市道路通行主體復(fù)雜，不同種類的交通方式速度差較大，交通參與者的出行目的不同，因此，其對道路路權(quán)分配的需求也不盡相同。為了滿足交通參與者的不同需求，城市道路路權(quán)的分配應(yīng)當(dāng)以公平正義為原則，既保證交通參與者享有不受侵犯的通行權(quán)，又保證他們相對安全地、高效地在城市道路上通行。這是路權(quán)分配的基本原則，也是制定《道路交通安全法》的基本目的。

平等是路權(quán)分配的出發(fā)點。德沃金在論述平等權(quán)時提出“獨(dú)立意義上的平等”，即每一個公民都有受到政府平等關(guān)懷的權(quán)利，這是每個市民都應(yīng)享有的最基本的權(quán)利。在社會財富的再分配上實現(xiàn)公正，要求政府絕不能以某些公民更值得關(guān)心或有權(quán)獲得更多的關(guān)心為由分配各種利益和機(jī)會。

政府應(yīng)當(dāng)公正平等地對待每一個公民，不能以社會地位、財富加以區(qū)分。人與人之間具有一種獨(dú)立意義上的平等，人們應(yīng)具有同等的自由，而不能將某些人的自由看得特別重要，甚至為此侵犯他人的自由［2］。在分配路權(quán)上，社會成員，無論他們對出行方式的選擇有什么不同，其地位應(yīng)當(dāng)是平等的。交通參與者，無論是行人、非機(jī)動車駕駛者，還是機(jī)動車駕駛者都享有平等的路權(quán)。權(quán)利是屬于“人”的，車輛只是“人”在行使權(quán)利過程中使用的交通工具，因此，車本位的路權(quán)分配思想是錯誤的。就“人”來講，每個人的權(quán)利是平等的，路權(quán)分配要追求人本位。

交通發(fā)展中利益沖突的根源在于路權(quán)分配的不公平。羅爾斯主張，每個人都擁有基于正義的不可侵犯性，這種不可侵犯性即使以社會整體利益之名也不能逾越。正義不允許犧牲一些人的自由以滿足其他人的幸福［3］。依據(jù)正義原則分配路權(quán)資源，既保證了行人平等享有權(quán)利，又要求他們在交通活動中自覺遵守法律規(guī)范。

實現(xiàn)個體的正義是對效率的根本保證。這里的效率是指道路斷面上，單位時間內(nèi)單位寬度的路面能夠通過的最大個體數(shù)。要滿足通過最大個體數(shù)，保障個人路權(quán)的實現(xiàn)是必不可少的，個人路權(quán)的實現(xiàn)與效率存在正相關(guān)關(guān)系。效率是實現(xiàn)正義的維度，保障正義是為了追求更大的效率。

三、基于法理的路權(quán)分配原則

(一) 在私人交通和公共交通之間，優(yōu)先保障公共交通的路權(quán)

路權(quán)是屬于每一名市民的，每一名市民都可以自由支配自己的出行方式。路權(quán)的分配不是按出行車輛進(jìn)行分配的，而是按照出行人數(shù)進(jìn)行分配的。因此，公交交通路權(quán)優(yōu)先于私人交通路權(quán)，城市道路設(shè)施應(yīng)當(dāng)向公共交通傾斜，而對私人交通給予限制，從時間和空間上對其加以約束。

在城市交通評價中，我們可以用交通分擔(dān)率來考量不同交通方式對城市發(fā)展、城市交通結(jié)構(gòu)的合理性。以北京為例，北京的公交分擔(dān)率可以達(dá)到50%，而小汽車的分擔(dān)率在20%左右，這就意味著公共交通解決了50%出行個體的交通問題，而只有20%左右的出行人會選擇私家車等私人交通。筆者認(rèn)為，交通分擔(dān)率可以成為路權(quán)分配的參考因素之一，分擔(dān)率高的出行方式應(yīng)當(dāng)獲得相應(yīng)比例的路權(quán)，分擔(dān)率低的出行方式應(yīng)當(dāng)適當(dāng)縮減其路權(quán)，這也是公平正義的體現(xiàn)。各大城市應(yīng)當(dāng)提倡建設(shè)公交專用道，并將其打造成城市的“快車道”。從目前的交通狀況來看，公交車的路權(quán)比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于小汽車，公交車的運(yùn)行效率也因此而大打折扣，私人交通和公共交通兩敗俱傷。因此，依據(jù)分擔(dān)率重新分配路權(quán)，優(yōu)先保障公共交通的路權(quán)，不僅符合公平正義原則，還能有效地治理交通擁堵。同時，提倡公共交通還能有效地限制空氣污染，符合“美麗中國”的建設(shè)目標(biāo)。

公共交通代表更多數(shù)人的利益，應(yīng)當(dāng)按比例獲得相應(yīng)的路權(quán)，這是在保障個人權(quán)利平等情況下最符合公平正義的路權(quán)分配方式。在城市道路中設(shè)立公交專用道，并根據(jù)分擔(dān)率劃分車道數(shù)，可以最大限度地滿足城市交通通行需要。另外，要想讓公共交通更具有吸引力，為城市交通分擔(dān)更多的出行需求，應(yīng)合理地規(guī)劃公交站點，合理設(shè)計路線，并在“最后一公里”問題上，推出公交接駁服務(wù)。人性化的公交系統(tǒng)能夠逐漸改變市民的出行觀念，為我國未來的交通發(fā)展提供推動力。

(二) 在機(jī)動車與非機(jī)動車之間，優(yōu)先保障非機(jī)動車路權(quán)

車本位的路權(quán)分配模式，是我國汽車市場飛速發(fā)展的必然結(jié)果。在小汽車快速增加之前，中國曾經(jīng)被稱為“自行車王國”，直至現(xiàn)在，仍有不少市民愿意騎自行車上下班和出行。但很多城市并未給自行車預(yù)留道路，這不僅擾亂了通行秩序，還增添了危險因素，導(dǎo)致事故率提升。另外，很多自行車道常年被機(jī)動車輛占據(jù)，成為“停車位”，自行車所享有的路權(quán)，逐漸被擠壓到今天的慘狀，同樣，行人的路權(quán)也因此被大大地剝奪。在機(jī)動車與非機(jī)動車之間，要優(yōu)先保障非機(jī)動車路權(quán)。

1.在路權(quán)分配中注重保護(hù)弱者

保護(hù)弱者是以人為本權(quán)利觀的重點，也是路權(quán)分配原則的關(guān)鍵一環(huán)。而正如羅爾斯所言: “法律作為一個社會的制度性安排的正義性是通過扶助弱者而得到體現(xiàn)的”［4］。正義可以分為形式正義和實質(zhì)正義，保護(hù)弱者利益是實質(zhì)正義的體現(xiàn)，對在社會生活中處于弱勢地位的一方給予人文關(guān)懷，使雙方利益趨于平衡，體現(xiàn)、公平正義。我們不能在強(qiáng)調(diào)形式正義的同時，忽視對實質(zhì)正義的追求。在實質(zhì)正義觀下，弱者的客觀存在就要求為弱者提供傾斜的保護(hù)。

德沃金主張建立一種“不受那種認(rèn)為他以那些處于社會底層的人的福利為代價保衛(wèi)的個人的指控”的自由主義理論，即不但要強(qiáng)調(diào)對個人權(quán)利的保護(hù)，而且要突出對個人權(quán)利實施平等的保護(hù)。在社會生活中，要更多地表現(xiàn)出對那些弱者的關(guān)懷。在交通環(huán)境下，非機(jī)動車輛和行人是路權(quán)分配下的弱者，這種“弱”不單是指他們在交通環(huán)境中的地位弱，更重要的是指他們的血肉之軀直接暴露在道路上，而與被金屬車身保護(hù)的機(jī)動車相比處于弱勢地位。尤其是老人、兒童以及殘疾人，他們的身體條件不及年輕人，面對疾馳而過的機(jī)動車，個人的生命常常處于危險狀態(tài)。對于弱勢群體，在路權(quán)分配上注重權(quán)利保障和公正平等的理念，為其營造良好的通行環(huán)境，以減少因處于弱勢地位而造成的危險。

2.路權(quán)分配原則下的補(bǔ)償機(jī)制

行人在路權(quán)分配上做出了讓步，處于弱勢地位，相應(yīng)地，他們應(yīng)當(dāng)?shù)玫窖a(bǔ)償。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，政府應(yīng)加大投入: 在行人過街設(shè)施方面，可以通過增設(shè)電梯等輔助裝置彌補(bǔ)由于繞行過街天橋或者地下通道而損失的效率，可以在大型交叉口設(shè)置安全島，方便行人二次過街; 人行道可以鋪設(shè)彩色地磚改善行人出行的心情，不僅保障行人的出行尊嚴(yán)，還能提高政府公信力; 增加市區(qū)公園等活動區(qū)域建設(shè)，以彌補(bǔ)由于停車位占據(jù)而導(dǎo)致的生活休閑區(qū)域的減少; 增加公共自行車停放點，在提倡綠色出行的同時，保障行人出行效率，有效解決“最后一公里”問題; 通過不同交通方式的接駁、道路交通的組織、交通設(shè)施建設(shè)以及交通運(yùn)營保障交通參與者在空間和時間路權(quán)上的不間斷。

此外，政府在道路規(guī)劃中進(jìn)行路權(quán)分配還應(yīng)當(dāng)保障信息公開。政府信息公開是保障公民個人權(quán)利，將公民權(quán)利落到實處的基本方式，同時，完善政府信息公開還能加強(qiáng)政府公信力。筆者認(rèn)為，路權(quán)分配的基本原則應(yīng)當(dāng)寫入《道路交通安全法》，不僅為城市道路的規(guī)劃者和建設(shè)者提供理論支撐，還可以為交通糾紛、交通事故的解決提供法律依據(jù)。今后的交通決策應(yīng)該經(jīng)過充分和公開的討論、論證，只有保證每一名交通參與者都有參與討論、決策的機(jī)會，充分保障其個人權(quán)利，尤其是相對弱勢的行人和自行車主在決策中的知情權(quán)和發(fā)言權(quán)，才能逐步解決不斷加劇的中國式擁堵，中國的城市交通才會呈現(xiàn)出一種更合理的局面。

近年來，各大城市紛紛興建地鐵，一方面，拉動了城市經(jīng)濟(jì); 另一方面，方便了市民出行，緩解了地面路權(quán)分配的失衡。地鐵項目雖然在一定程度上緩解了交通壓力，但無論其如何發(fā)展，人們出行的“最后一公里”終究要回到地面［5］。地面的路權(quán)分配，是城市交通發(fā)展的關(guān)鍵所在。要汲取以往教訓(xùn)，基于法理進(jìn)行路權(quán)分配，堅決摒棄車本位的城市規(guī)劃老路，樹立人本位的城市發(fā)展理念，尊重個人權(quán)利，保證路權(quán)上的正義和平等，完善法治交通，保障市民出行與生活的尊嚴(yán)，讓每一名市民都能享受交通帶給城市生活的便利。

［1］［英］杰里米·邊沁．道德與立法原理導(dǎo)論［M］.時殷弘，譯.北京:商務(wù)印書館，2000.

［2］［美］羅納德·德沃金．認(rèn)真對待權(quán)利［M］.北京:中國大百科全書出版社，2008.

［3］鄂振輝．自然法學(xué)［M］.北京:法律出版社，2005.

［4］［美］約翰·羅爾斯．正義論［M］.北京:中國社會科學(xué)出版社，2001.

［5］張?zhí)煳担鉀Q中國式擁堵繞不開路權(quán)分配［N］.北京青年報，2012－10－28.