史 軍,劉寶芬
(1.貴州財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院,貴州 貴陽(yáng)550025;2.對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 公共管理學(xué)院,北京100029)
縱觀我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的歷程,政府職能都是緊跟時(shí)代步伐進(jìn)行調(diào)整,因而政府職能轉(zhuǎn)變也是一個(gè)長(zhǎng)期性話題。十八屆四中全會(huì)明確指出,要運(yùn)用法治思維和法治方式,加快建設(shè)法治政府,全面推進(jìn)依法治國(guó),因而隨之展開(kāi)了以轉(zhuǎn)變政府職能為中心的新一輪行政體制改革。目前,國(guó)務(wù)院對(duì)行政審批事項(xiàng)進(jìn)行深入改革,以此為契機(jī)完善相關(guān)的法律制度和配套機(jī)制,正是建設(shè)法治政府的突破口。在法治框架內(nèi),吸收政府職能轉(zhuǎn)變的經(jīng)驗(yàn)并深入分析政府職能轉(zhuǎn)變存在的問(wèn)題和原因,理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)以及政府與公民的關(guān)系,準(zhǔn)確定位政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo),推動(dòng)行政體制改革,建立高效廉潔的服務(wù)型政府,是亟待解決的理論問(wèn)題,也是現(xiàn)實(shí)所需。
傳統(tǒng)理論認(rèn)為,政府作為公共物品的提供者能夠解決好所有的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題,因此要求政府全面干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活。而隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,市場(chǎng)的作用越來(lái)越凸顯,出現(xiàn)了另一種與之相對(duì)的觀點(diǎn),即反對(duì)國(guó)家干預(yù),主張自由放任的政府,夸大市場(chǎng)的作用。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)情況日益復(fù)雜的今天,這兩種觀點(diǎn)都過(guò)于片面。經(jīng)驗(yàn)告訴我們,根據(jù)不同的情況對(duì)政府和市場(chǎng)的作用進(jìn)行合理定位才是明智之舉。黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出,經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn),核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系,使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用,更好發(fā)揮政府作用。因此需要重新調(diào)整政府的職能,真正發(fā)揮市場(chǎng)的積極作用。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下,應(yīng)運(yùn)用法治思維和法治方式規(guī)范政府權(quán)力,厘清政府權(quán)力發(fā)生作用的情境和邊界,并且不失時(shí)機(jī)地發(fā)揮市場(chǎng)的作用,促使社會(huì)主體意識(shí)的覺(jué)醒,釋放社會(huì)發(fā)展活力。
政府職能是政府為適應(yīng)不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求而被賦予的使命,是政府功能的發(fā)揮和責(zé)任的承擔(dān)。機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變構(gòu)成行政體制改革,二者互為表里。黨的十八屆二中全會(huì)審議通過(guò)了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》,其內(nèi)容突出了政府職能轉(zhuǎn)變這一核心,主要在簡(jiǎn)政放權(quán)、減少微觀管理、更好發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)作用方面,并提出了相應(yīng)措施。行政體制改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,而政府職能的轉(zhuǎn)變是最根本的,僅有行政機(jī)構(gòu)的改革,只是停留在組織結(jié)構(gòu)調(diào)整上,無(wú)法解決根本問(wèn)題。只有促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變,其他各方面的改革才能取得實(shí)質(zhì)突破。政府職能的轉(zhuǎn)變,是對(duì)其內(nèi)在功能的調(diào)整,使其更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,為社會(huì)發(fā)展提供保障而不是造成阻礙。面對(duì)復(fù)雜多變的國(guó)內(nèi)外形勢(shì),自覺(jué)運(yùn)用法治思維和法治方式為政府職能轉(zhuǎn)變提供指引和保障,能夠從根本上推動(dòng)行政體制改革,建設(shè)服務(wù)政府。
政府權(quán)力的行使,必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定的原則和程序進(jìn)行,不得隨意侵犯公民權(quán)利。正義的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)通過(guò)合法方式實(shí)現(xiàn)[1]?!缎姓S可法》的頒布和實(shí)施,是國(guó)家以法律形式對(duì)行政審批制度的限制和規(guī)范,使行政審批走向法治化和規(guī)范化,對(duì)依法行政的推行具有里程碑意義。依法行政就是要求政府在履行職能的過(guò)程中,“法定職責(zé)必須為,法無(wú)授權(quán)不可為”,沒(méi)有法律的明確規(guī)定和授權(quán),行政機(jī)關(guān)不得隨意作出增加行政對(duì)象的義務(wù)或者減損行政對(duì)象的權(quán)利的決定,必須嚴(yán)格運(yùn)用法治思維和法治方式處理社會(huì)事務(wù),履行法律規(guī)定的職責(zé)。法治政府要求將政府置于法律之下受其控制,而且要求公民和社會(huì)能夠通過(guò)法律制約政府權(quán)力,二者達(dá)到互動(dòng)平衡狀態(tài)。法治化是國(guó)家治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。法治背景下,要將行政權(quán)力運(yùn)行納入法治框架之下,切實(shí)保障公民的合法權(quán)益不受侵害,建設(shè)法治政府,全面推進(jìn)依法治國(guó),推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化。
我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)長(zhǎng)期處于“人治”環(huán)境之下,對(duì)現(xiàn)代法治精神的理解和培育比較欠缺,由此形成一種慣性思維,而對(duì)于權(quán)力的約束相對(duì)薄弱。一切行政權(quán)力都必須授之以法、施之以法、控之以法[2]。在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi),我國(guó)處于無(wú)法可依的狀態(tài)下,政府行使權(quán)力比較隨意,在政府全能神話的吹捧之中,更難以對(duì)政府權(quán)力進(jìn)行規(guī)制,侵害了公民合法權(quán)益,壓制了社會(huì)活力。究其原因,在于法律制度不健全以及法治觀念的淡薄,公民意識(shí)未被充分發(fā)掘,整個(gè)社會(huì)無(wú)法形成法治信仰。對(duì)政府權(quán)力的依賴甚至任由其過(guò)度擴(kuò)張,必然使公民的權(quán)利受到侵犯。
法律的生命在于執(zhí)行。在執(zhí)法過(guò)程中,不按照法定程序執(zhí)行,變更執(zhí)行甚至選擇性執(zhí)行,都是對(duì)法治的傷害。另外,政府對(duì)社會(huì)的管控嚴(yán)重偏向于行政手段而忽視法治方式,對(duì)整個(gè)社會(huì)造成一種壓力型的思維,形成官民對(duì)立的氛圍。近年來(lái)的群體性事件和城管暴力執(zhí)法等,問(wèn)題的焦點(diǎn)在于執(zhí)法行為不符合法治精神并且忽視了公民權(quán)利,破壞了公民對(duì)法治的期待,不利于形成法治信仰,阻礙政府職能轉(zhuǎn)變,有悖于為人民服務(wù)的宗旨。
權(quán)力是一把雙刃劍,既能用來(lái)為人類(lèi)謀福祉,又能使人成為其奴隸而無(wú)法自拔。正是洞察到了這一點(diǎn),人們便開(kāi)始探索對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督,以使其在制度的籠子中發(fā)揮正面效用。正如阿克頓所言,權(quán)力導(dǎo)致腐敗,絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗。然而,在經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展過(guò)程中,無(wú)論是對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)還是對(duì)社會(huì)的控制,政府權(quán)力無(wú)處不在。由于我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,行政代替市場(chǎng)對(duì)資源進(jìn)行分配,市場(chǎng)運(yùn)行完全按照行政指令進(jìn)行而忽視經(jīng)濟(jì)規(guī)律,對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的消極影響。
在行政干預(yù)起主要甚至絕對(duì)作用的過(guò)程中,政府有權(quán)無(wú)責(zé),沒(méi)有健全的監(jiān)督和制約機(jī)制,導(dǎo)致政企不分、政市不分、政社不分,突出表現(xiàn)就是不完善的行政審批程序。隨著《行政許可法》的實(shí)施,情況大有改觀并且找到了突破口,但就執(zhí)行力度而言仍有加強(qiáng)的空間。因此,轉(zhuǎn)變?nèi)苷^念,以法律明確規(guī)定政府權(quán)責(zé),規(guī)范行政干預(yù)的范圍和方式,從而達(dá)到權(quán)責(zé)分明。依法履行政府職能,在必要的限度內(nèi)發(fā)揮權(quán)力的必要作用,是當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵所在。
隨著市場(chǎng)化的發(fā)展,民眾對(duì)政府服務(wù)性呼聲越來(lái)越高漲,尤其對(duì)關(guān)乎切身利益的行政決策要求參與的熱情漸長(zhǎng)。社會(huì)公眾要求參與改革與行政的呼聲和能力不斷提高,改革決策與方案的形成需要充分發(fā)揚(yáng)民主,廣泛聽(tīng)取公眾的意見(jiàn),政府活動(dòng)需要更多地與公眾進(jìn)行互動(dòng)溝通,這樣才具有深厚的社會(huì)基礎(chǔ),才能產(chǎn)生良好的社會(huì)效果[3]。作為服務(wù)的提供者,政府權(quán)力的行使需要服務(wù)對(duì)象的參與和監(jiān)督,而這種監(jiān)督的有效性保障則來(lái)自于政府信息公開(kāi)。從而縮小民眾與政府在信息上的差距,對(duì)政府權(quán)力有效監(jiān)督,提高政府公信力。
隨著信息化影響不斷深入,各種網(wǎng)絡(luò)媒體得到空前發(fā)展,民眾可以選擇和利用的參與途徑也大大增加,而政府對(duì)于電子政務(wù)的建設(shè)已無(wú)法跟進(jìn)民眾的需求。另外,早已頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》效果并不理想,政務(wù)公開(kāi)比較滯后,公民獲取信息的途徑受到限制,導(dǎo)致參與不力。一旦民眾的訴求得不到積極回應(yīng),政府便面臨信任危機(jī),違背了信賴保護(hù)原則,束縛了政府職能的轉(zhuǎn)變。
政府權(quán)力得以有效運(yùn)行在于社會(huì)的監(jiān)督,然而由于長(zhǎng)期以來(lái)的權(quán)力本位觀念已扎根于民眾的觀念之中,民眾的社會(huì)主體作用并未得到發(fā)掘。一個(gè)成熟的法治社會(huì),不僅要約束老百姓,更要約束官吏,并有效制衡公權(quán)力。在私主體受到公權(quán)力的侵害之后,法律應(yīng)當(dāng)對(duì)其提供充分的救濟(jì)[4]。權(quán)力本位也就是政府權(quán)力管控社會(huì)一切事物,以行政權(quán)對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行大包大攬,嚴(yán)格控制社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域。因此極易導(dǎo)致政府權(quán)力泛化,不該管的都管,而該管的卻沒(méi)管好,政府職能偏離正軌。
權(quán)力本位觀念影響深遠(yuǎn),個(gè)人權(quán)利觀念淡化,導(dǎo)致私權(quán)利對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督和制約作用無(wú)法發(fā)揮?,F(xiàn)實(shí)中,行政審批事項(xiàng)的泛化,政府不當(dāng)干預(yù),為權(quán)錢(qián)交易等腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生提供了可乘之機(jī)。政府與社會(huì)無(wú)法形成良性互動(dòng)關(guān)系,阻斷了向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的進(jìn)程,以社會(huì)為取向的政府職能塑造無(wú)法實(shí)現(xiàn)。這種強(qiáng)政府弱社會(huì)的關(guān)系模式留給社會(huì)個(gè)體自主活動(dòng)的空間有限,壓抑了自我選擇的能力?,F(xiàn)階段,我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展,社會(huì)第三部門(mén)紛紛興起,激發(fā)社會(huì)主體的自主性,發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用,是政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中亟待解決的問(wèn)題。
依法治國(guó)作為治國(guó)理政的基本方式,首要的是依法行政,建設(shè)法治政府。法治政府就是將政府置于系統(tǒng)環(huán)境之中,考量其內(nèi)部與外部綜合因素,將其活動(dòng)納入法治框架內(nèi),以法治思維和法治方式履行政府職能。法治思維的重心則是合法與非法的預(yù)判,即把合法當(dāng)作思考問(wèn)題的前提,其特點(diǎn)是重規(guī)則、重程序,其核心是對(duì)公平正義的追求和認(rèn)同[5]。法治政府就是追求這樣一種內(nèi)外協(xié)調(diào)的狀態(tài),轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的人治思維和方式,將法治貫徹到社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域,以法律規(guī)范行政權(quán)力,以法治治理社會(huì)。從傳統(tǒng)的人治向現(xiàn)代法治轉(zhuǎn)變是一個(gè)持續(xù)不斷的過(guò)程,利用好已有的法治基礎(chǔ),推進(jìn)依法行政是當(dāng)前的緊迫任務(wù)。
法律的生命在于執(zhí)行。新中國(guó)成立以來(lái)頒布了《行政法》、《行政訴訟法》,最新修改公布的《行政訴訟法》又進(jìn)一步完善了訴訟程序,充分保障了公民和法人的行政訴訟權(quán)利。另外,國(guó)務(wù)院推行的行政審批制度改革和權(quán)力清單制度,為進(jìn)一步轉(zhuǎn)變觀念,建設(shè)法治政府奠定了重要基礎(chǔ)。這意味著政府的一切權(quán)力來(lái)源于法律,而且政府的行為服從法律,法律不僅僅是統(tǒng)治的工具,更是一種價(jià)值取向,法治是全社會(huì)共同遵循的信念和準(zhǔn)則,而且需要真正運(yùn)用到實(shí)際。政府嚴(yán)格按照法定程序履行職責(zé),維護(hù)社會(huì)公平正義是法治政府的重要內(nèi)涵。
全能政府是政府利用行政手段進(jìn)行全面干預(yù),導(dǎo)致社會(huì)和市場(chǎng)自主性不足。在全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下,需要重新界定政府權(quán)力發(fā)生作用的范圍,促進(jìn)全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變。法治究其本質(zhì)而言,是要樹(shù)立法律在社會(huì)中的最高權(quán)威,實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的有效馴服,切實(shí)保障公民的自由和權(quán)利[6]。對(duì)政府而言,改變主要依靠行政手段來(lái)進(jìn)行對(duì)社會(huì)的控制,而采取經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控等多種適宜的方式,發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用,需要將屬于社會(huì)自治能夠發(fā)生作用的方面回歸于社會(huì)。在服務(wù)型政府理念的指導(dǎo)下,以行政審批制度改革為契機(jī),重新定位政府在社會(huì)治理中的角色和功能,切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。
2014 年國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于公開(kāi)國(guó)務(wù)院各部門(mén)行政審批事項(xiàng)等相關(guān)工作的通知》,在前一階段國(guó)務(wù)院各部門(mén)分別公開(kāi)本部門(mén)所保留的行政審批事項(xiàng)的基礎(chǔ)上,形成了國(guó)務(wù)院各部門(mén)行政審批事項(xiàng)匯總清單,并依法進(jìn)行公開(kāi)。因此,各級(jí)政府應(yīng)廣泛聽(tīng)取社會(huì)各方面的意見(jiàn),進(jìn)一步推動(dòng)行政審批事項(xiàng)的取消和下放。當(dāng)前,運(yùn)用法治思維和法治方式轉(zhuǎn)變政府職能,就是將改革取得的成果和經(jīng)驗(yàn)上升為法律,在法治政府理念的指導(dǎo)下修改《行政許可法》以及相關(guān)法律法規(guī)配套機(jī)制,使法律制度得到良好的運(yùn)行。以法治為框架維護(hù)權(quán)力與權(quán)利的平衡,消除權(quán)錢(qián)交易的制度漏洞,建立職能法定的有限政府。
信息是重要的交流媒介,只有在獲取和掌握信息對(duì)等的基礎(chǔ)上,才能展開(kāi)平等有效的溝通。長(zhǎng)期以來(lái),建立在政府信息壟斷基礎(chǔ)之上的神秘政府,政務(wù)信息公開(kāi)不足,社會(huì)主體的知情權(quán)和參與權(quán)無(wú)法得到保障。新媒體條件下,社會(huì)主體獲取信息的途徑增多。因此,通過(guò)有效的渠道獲取可靠的信息,建立政府與社會(huì)良性互動(dòng)機(jī)制是政府需要解決的問(wèn)題。依法行政,就是要求政府自覺(jué)運(yùn)用法律規(guī)定的原則和程序約束自己并治理社會(huì),它確立了向所有人開(kāi)放的、平等的透明程序[7]。政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程中,運(yùn)用法治思維和法治方式,嚴(yán)格按照法定程序推行政務(wù)公開(kāi),是法治政府的內(nèi)在要求。
透明政府的建設(shè),要從各方面法律法規(guī)的建立和完善入手,讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行,自覺(jué)接受社會(huì)監(jiān)督。在全面推進(jìn)依法治國(guó)背景下,政府首先需總結(jié)《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施以來(lái)的經(jīng)驗(yàn),重新修訂相關(guān)規(guī)定,使之上升為位階較高的法律,推動(dòng)政務(wù)公開(kāi)立法。其次,注意協(xié)調(diào)與《保密法》的沖突,避免法律規(guī)定之間的矛盾和對(duì)立,全面推動(dòng)政府信息公開(kāi)的立法保障,詳細(xì)規(guī)定需要公開(kāi)的條目,保障公眾知情權(quán)。另外,公務(wù)員是政府執(zhí)法的主體,對(duì)其行為進(jìn)行監(jiān)督是確保依法行政的重中之重。完善公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度,建立配套法規(guī),以此為契機(jī)助推政府信息公開(kāi),是加強(qiáng)政府服務(wù)功能的重要方式。
從國(guó)家權(quán)力的來(lái)源看,個(gè)人權(quán)利并非國(guó)家權(quán)力的施舍,權(quán)力應(yīng)為權(quán)利所有者服務(wù)。政府權(quán)力的運(yùn)行,只有受到監(jiān)督和制約才能避其害而用其利。傳統(tǒng)的國(guó)強(qiáng)家弱社會(huì)關(guān)系模式,過(guò)分夸大了國(guó)家的作用,政府權(quán)力邊界不清,公民主體權(quán)利無(wú)法保障。在法治之中,公共權(quán)力和個(gè)人權(quán)利始終是分離的[8]?;诙叩膭?dòng)態(tài)關(guān)系,在公共服務(wù)政府理念的指導(dǎo)下,限制政府權(quán)力,保障公民權(quán)利,加強(qiáng)個(gè)人權(quán)利對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督和制約,推動(dòng)權(quán)力主導(dǎo)向權(quán)利本位的回歸,是政府職能轉(zhuǎn)變的重要任務(wù)。
法治就是平衡權(quán)利與權(quán)力之間的關(guān)系,以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力。權(quán)利的監(jiān)督和制約作用,主要體現(xiàn)在個(gè)人權(quán)利受到行政權(quán)力非法干預(yù)之時(shí),法律能夠提供有效的救濟(jì)機(jī)制?!缎姓V訟法》的修改,正是以此為依歸。權(quán)利的回歸本質(zhì)上就是社會(huì)本位的確定,重塑政府與社會(huì)和公民之間的關(guān)系,激發(fā)公民主體意識(shí),發(fā)揮社會(huì)自主性。政府在公民與社會(huì)追求合法權(quán)益的過(guò)程中起到依法規(guī)制的作用,形成強(qiáng)政府強(qiáng)社會(huì)關(guān)系模式。強(qiáng)政府強(qiáng)社會(huì)關(guān)系模式,就是政府與社會(huì)在厘清各自權(quán)力邊界基礎(chǔ)上,各自在特定領(lǐng)域發(fā)揮最大效用,政府履行服務(wù)職能。
國(guó)家治理體系和治理能力的法治化是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化最重要的內(nèi)涵。在全面推行依法治國(guó)的語(yǔ)境下,政府職能的轉(zhuǎn)變,就是運(yùn)用法治思維和法治方式約束自我、治理社會(huì),將法律作為政府和社會(huì)主體行為的準(zhǔn)繩,限定各自活動(dòng)的范圍。法律之所以存在,是因?yàn)槿藗儾粩嗟卦u(píng)估和重新評(píng)估利益,他們希望利益調(diào)和,保障他們本身的利益和承認(rèn)尊重他人利益的正當(dāng),這種相互的權(quán)利義務(wù)觀念是建設(shè)政治社會(huì)的基石[9]。法治作為調(diào)整和保障公民合法權(quán)益的機(jī)制,法治思維就是權(quán)利義務(wù)思維、原則程序思維,法治方式就是監(jiān)督制約機(jī)制。以此為出發(fā)點(diǎn),建設(shè)法治政府、有限政府、透明政府,促進(jìn)向權(quán)利本位的回歸,以法治保障權(quán)利,以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力,是法治視閾下政府職能轉(zhuǎn)變的重要進(jìn)路。
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