姚 振

（曲阜師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山東 日照 276826）

改革開(kāi)放三十多年來(lái)，我國(guó)取得了一系列顯著的成績(jī)，但也出現(xiàn)了許多問(wèn)題，這些問(wèn)題若不及時(shí)解決，不利于我國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)，“中國(guó)夢(mèng)”也將僅僅停留在夢(mèng)的階段。問(wèn)題倒逼改革，中央在十八屆三中全會(huì)上提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，確定了未來(lái)社會(huì)主義建設(shè)的整體目標(biāo)和宏偉藍(lán)圖。治理體系的完善和治理能力的提高在一定程度上取決于國(guó)家自主性的強(qiáng)弱。國(guó)家自主性的強(qiáng)弱反映了國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的不同狀態(tài)，將國(guó)家自主性保持在合理的范圍內(nèi)是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵。

一、概念厘清：國(guó)家治理現(xiàn)代化的解讀

十八屆三中全會(huì)將推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化納入全面深化改革的總目標(biāo)，不僅是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的必然要求，也體現(xiàn)了我黨關(guān)于中國(guó)特色社會(huì)主義制度的理論發(fā)展和創(chuàng)新。我國(guó)是人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，我國(guó)所要實(shí)現(xiàn)的國(guó)家治理現(xiàn)代化是從屬于社會(huì)主義的，“是根植于中國(guó)大地、反映中國(guó)人民意愿、適應(yīng)中國(guó)和時(shí)代發(fā)展進(jìn)步要求的科學(xué)社會(huì)主義，是全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的必由之路?！盵1]我們必須堅(jiān)定不移地走中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化道路，具有堅(jiān)定地道路自信。

中國(guó)國(guó)家治理的現(xiàn)代化是繼工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國(guó)防和科學(xué)技術(shù)四個(gè)現(xiàn)代化之后的第五個(gè)現(xiàn)代化，它的提出體現(xiàn)了我黨關(guān)于現(xiàn)代化問(wèn)題的認(rèn)識(shí)更進(jìn)一步?，F(xiàn)代化是一個(gè)歷史過(guò)程。在這一歷史過(guò)程中，人們感受最大的是器物層面的現(xiàn)代化，我黨最開(kāi)始提出的“四個(gè)現(xiàn)代化”實(shí)質(zhì)上是器物的現(xiàn)代化，是生產(chǎn)力和物質(zhì)基礎(chǔ)層面上的現(xiàn)代化；國(guó)家治理的現(xiàn)代化是在上層建筑管理層面上的探索。在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，一定要高度重視其內(nèi)在的核心價(jià)值理念，將社會(huì)主義核心價(jià)值觀貫穿于“現(xiàn)代化”的全過(guò)程中，使中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化進(jìn)程在物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)和上層建筑層面上齊頭并進(jìn)。國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)質(zhì)就是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化和治理能力的現(xiàn)代化。

“國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度。”[2]中國(guó)共產(chǎn)黨旗幟鮮明的指出中國(guó)國(guó)家治理體系是由各種制度相互協(xié)調(diào)、有機(jī)結(jié)合的統(tǒng)一整體。現(xiàn)代社會(huì)處于高度分工和利益分化的狀態(tài)，人們的需要和訴求多種多樣，各個(gè)利益主體為了追求自身利益的最大化，在治理過(guò)程中紛紛支持或采取有利于己方的措施，從而導(dǎo)致國(guó)家治理的“碎片化”，阻礙國(guó)家現(xiàn)代化的進(jìn)程。中國(guó)國(guó)家治理體系在強(qiáng)調(diào)黨和政府在多元共治中的核心和主導(dǎo)地位之外，還重視市場(chǎng)與社會(huì)在國(guó)家治理中的協(xié)調(diào)作用。它既吸收了西方治理理論的靈活性、包容性和公眾的參與性，又克服了由于治理主體的多元化而導(dǎo)致治理活動(dòng)的碎片化，使得治理實(shí)踐得以有效、持續(xù)、健康地發(fā)展，這點(diǎn)是與西方治理理論的根本區(qū)別。

“國(guó)家治理能力是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面。”[3]“政府綜合治理能力不是政府多項(xiàng)能力簡(jiǎn)單相加的結(jié)果，而是所有能力構(gòu)成一個(gè)有機(jī)整體的產(chǎn)物”。[4]隨著改革開(kāi)放的深入和經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，國(guó)家治理面臨各種各樣的挑戰(zhàn)和復(fù)雜多樣的問(wèn)題。這些挑戰(zhàn)的應(yīng)對(duì)和問(wèn)題的解決需要在國(guó)家治理的過(guò)程中通過(guò)科學(xué)決策和高效執(zhí)行來(lái)實(shí)現(xiàn)，在最大限度地實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益的基礎(chǔ)上，促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化意味著要將中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理國(guó)家的效能。國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的重點(diǎn)是處理好政府、市場(chǎng)與社會(huì)的關(guān)系，讓各種治理主體在多元治理中迸發(fā)出生機(jī)與活力，充分調(diào)動(dòng)各治理主體的積極性，推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展。

國(guó)家治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)系是結(jié)構(gòu)與功能的關(guān)系。國(guó)家治理體系解決的是國(guó)家治理的制度性框架問(wèn)題，它構(gòu)成了國(guó)家治理的“骨骼”；國(guó)家治理能力則是為了解決將國(guó)家治理體系的獨(dú)特功能轉(zhuǎn)化為治理國(guó)家的效能問(wèn)題，它構(gòu)成國(guó)家治理的“血肉”。國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)有機(jī)整體，國(guó)家治理體系的完善與國(guó)家的治理能力提高，是一個(gè)事物的兩個(gè)方面。只有推進(jìn)國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，才能實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力的現(xiàn)代化；反之，國(guó)家治理能力的提高有助于國(guó)家治理體系的完善。在實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程中最為關(guān)鍵的一環(huán)是保持政府的權(quán)威?，F(xiàn)代社會(huì)中一個(gè)有權(quán)威的政府是一個(gè)具有公信力的政府，是一個(gè)清正廉明的政府，因此必須全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治中國(guó)。加強(qiáng)法治建設(shè)的同時(shí)讓人民監(jiān)督政府，防止權(quán)力的腐敗，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，始終堅(jiān)持政府的人民性，政府才能真正為人民服務(wù)，才能最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

二、理論詮釋：國(guó)家自主性的相關(guān)思想

我們國(guó)家的自主性是指國(guó)家作為社會(huì)公共利益的代表，獨(dú)立于社會(huì)各利益集團(tuán)之外，代表最廣大人民群眾的利益和喜好，可以為實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益而排除外界干擾自主行事。國(guó)家具有了自主性，才可以作為協(xié)調(diào)并緩和社會(huì)各種關(guān)系矛盾的力量出現(xiàn)。

馬克思主義的國(guó)家學(xué)說(shuō)認(rèn)為：國(guó)家是階級(jí)統(tǒng)治的工具，它自然代表統(tǒng)治階級(jí)的利益，為統(tǒng)治階級(jí)服務(wù)。所謂西方發(fā)達(dá)國(guó)家，是資本家階級(jí)統(tǒng)治的國(guó)家，代表著資本家階級(jí)的利益，但是作為行使公權(quán)形式的國(guó)家，不代表某個(gè)特定利益集團(tuán)的利益；但是作為國(guó)家的統(tǒng)治者，則不是某個(gè)資本利益集團(tuán)首領(lǐng)直接出任，就是一個(gè)或幾個(gè)資本集團(tuán)的代表。人民民主專政的社會(huì)主義中國(guó)，無(wú)疑代表工人階級(jí)和廣大人民群眾的利益。作為公權(quán)國(guó)家的政府，是“人民政府”，它不能是某個(gè)利益集團(tuán)的代表。但是社會(huì)主義初級(jí)階段的中國(guó)特色社會(huì)主義，大力發(fā)展私有資本經(jīng)濟(jì)，形成眾多的利益集團(tuán)，作為國(guó)家自主性，首先是指國(guó)家要排除各利益集團(tuán)的控制和干擾，其次是指國(guó)家在外交事務(wù)中要獨(dú)立自主，不受國(guó)外資本壟斷利益集團(tuán)的左右和干擾。

國(guó)家自主性應(yīng)包括兩部分，一部分是對(duì)公共利益的追求和維護(hù)，另一部分是實(shí)現(xiàn)公共利益的能力即國(guó)家能力。兩者緊密相關(guān)。對(duì)公共利益的主張為國(guó)家能力提供價(jià)值指導(dǎo)，國(guó)家能力則保障公共利益的實(shí)現(xiàn)。國(guó)家自主性正是在二者交融中得以實(shí)現(xiàn)和發(fā)展。國(guó)家能力在國(guó)家自主性中居于基礎(chǔ)性地位，公共利益是否能夠?qū)崿F(xiàn)，關(guān)鍵在于國(guó)家能力的強(qiáng)弱。由于政府可分為中央政府和地方政府兩個(gè)層級(jí)，因此這些能力相應(yīng)的分為中央和地方兩個(gè)層次，這些能力的高低取決于中央與地方的關(guān)系變化。我國(guó)的國(guó)家政權(quán)本質(zhì)上屬于中央集權(quán)，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，中央向地方分權(quán)是當(dāng)今世界公共行政改革的共同價(jià)值取向，但政體的中央集權(quán)性不會(huì)發(fā)生變化，地方政府只能在維護(hù)中央統(tǒng)一權(quán)威的基礎(chǔ)上進(jìn)行自主創(chuàng)新，保持相對(duì)自主性。盡管中央政府與地方政府實(shí)行分稅制，財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放，但地方政府所得稅收卻難以支持其提供公共服務(wù)的日常開(kāi)支，只能尋找體制外的資源。地方債和土地財(cái)政的出現(xiàn)就是地方政府尋找體制外資源的一種方式，這些方式在提高地方政府收入的同時(shí)，也帶來(lái)了嚴(yán)重的政府信任危機(jī)，地方政府的合法性岌岌可危。以法律制度的形式合理劃分中央和地方的權(quán)限職責(zé)迫在眉睫。中央政府從宏觀公共利益出發(fā)進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，制定路線、方針、政策。地方政府在兼顧本地實(shí)際的前提下，執(zhí)行中央的制度設(shè)計(jì)，為人民謀福利。國(guó)家也就獲得了人民的認(rèn)可，國(guó)家自主性也就通過(guò)國(guó)家的權(quán)力組織的合理運(yùn)作得到了加強(qiáng)。

三、路徑選擇：國(guó)家自主性下我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的進(jìn)路

（一）把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，使專斷性權(quán)力得以抑制

所謂權(quán)力，應(yīng)當(dāng)是一種驅(qū)使別人實(shí)施某種行為或者不得實(shí)施某種行為的強(qiáng)制力。權(quán)力天然就有被濫用的屬性，“權(quán)力有一種本質(zhì)會(huì)強(qiáng)化當(dāng)權(quán)者驕傲自大，貪圖名利的思想，使其墮落?！盵7]權(quán)力一旦被濫用就成為專斷性的權(quán)力，歷史經(jīng)驗(yàn)證明專斷性的權(quán)力會(huì)導(dǎo)致社會(huì)貧富分化，激化社會(huì)矛盾，不利于國(guó)家的穩(wěn)定及發(fā)展，因此必須對(duì)專斷性的權(quán)力進(jìn)行制約：把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”在當(dāng)前中國(guó)實(shí)質(zhì)上就是實(shí)行依法治國(guó)，讓權(quán)力在法治的軌道上運(yùn)行，依法行使權(quán)力，依法保護(hù)權(quán)利，依法限制權(quán)力。國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)也迫使政府實(shí)行依法治國(guó)。依法治國(guó)的前提是科學(xué)立法。改革開(kāi)放三十年來(lái)，雖然我國(guó)建立了較為完備的法律體系，但多半法律是由行政主管部門先行起草，經(jīng)國(guó)務(wù)院法制辦審查，然后由國(guó)務(wù)院上報(bào)全國(guó)人大審定成為法律。而行政法規(guī)層面，部門立法的比例更高。這些法律在起草開(kāi)始就帶有明顯的部門利益，在立法過(guò)程中缺乏民主，漠視公民的合法利益，嚴(yán)重侵犯了法律的公正性。因此，應(yīng)該改變立法由行政部門起草的局面，將立法權(quán)還給全國(guó)人大。法律的制定最終是需要人們遵守，因此在制定的過(guò)程中就應(yīng)該堅(jiān)持公開(kāi)、公正的原則，加強(qiáng)群眾的參與度，在立法的過(guò)程中進(jìn)行普法，以便群眾更好的接受遵守法律。

加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)的同時(shí)，必須完善法律法規(guī)的監(jiān)督制約機(jī)制。鄧小平曾指出:“制度好可以使壞人無(wú)法橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！盵8]司法在一定意義上是抵制政府強(qiáng)權(quán)，維護(hù)社會(huì)公平正義的一道屏障。司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使其職權(quán)，避免行政權(quán)力干預(yù)司法顯得尤為重要。

（二）發(fā)展嵌入性自主以增強(qiáng)基礎(chǔ)性權(quán)力，從而更好實(shí)現(xiàn)國(guó)家的有效治理

國(guó)家自主性理論給國(guó)家能力現(xiàn)代化建設(shè)提供的直接有益的啟示，這個(gè)啟示可以簡(jiǎn)單概括為“一抑一揚(yáng)”?！耙灰帧本褪巧鲜龅囊种茖嘈詸?quán)力，“一揚(yáng)”就是大力強(qiáng)化基礎(chǔ)性權(quán)力建設(shè)。通過(guò)強(qiáng)化基礎(chǔ)性權(quán)力，提高國(guó)家治理能力，這是國(guó)家自主性理論為我們進(jìn)行國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)提供的另一個(gè)努力的方向。為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，必須加強(qiáng)國(guó)家的基礎(chǔ)性權(quán)力。單純的依靠國(guó)家自主性或者市場(chǎng)的力量都不能增強(qiáng)國(guó)家的基礎(chǔ)性權(quán)力，只有增強(qiáng)國(guó)家在保持自主性的同時(shí)，加強(qiáng)同市場(chǎng)的適當(dāng)聯(lián)系，發(fā)展“嵌入性自主”才能有效的推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力，即“國(guó)家事實(shí)上滲透社會(huì)，在其統(tǒng)治的領(lǐng)域內(nèi)有效貫徹其政治決策的能力?！盵9]當(dāng)前我國(guó)“基礎(chǔ)性權(quán)力”不足，存在著國(guó)家在基層社會(huì)滲透能力不足、貫徹其政治決策能力低下的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。當(dāng)下國(guó)家基礎(chǔ)性權(quán)力的增強(qiáng)需要讓政治行動(dòng)主體各方形成一種新的有序競(jìng)爭(zhēng)的合作博弈方式。在現(xiàn)代化進(jìn)程中向基層政權(quán)提出要求的同時(shí)不斷地改造著基層政權(quán)。一個(gè)結(jié)構(gòu)完善、行政高效同時(shí)又能隨機(jī)應(yīng)變的基層組織體系，為我們應(yīng)對(duì)各種事務(wù)提供保障。只有這樣的基層政權(quán)才能有效地完成國(guó)家交付的具體任務(wù)，才能在國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程中，保持社會(huì)的安定有序，減輕現(xiàn)代化進(jìn)程中帶來(lái)的社會(huì)震蕩。

國(guó)家增強(qiáng)基礎(chǔ)性權(quán)力的同時(shí)發(fā)展“嵌入性自主”，加強(qiáng)公共部門與私人部門之間的交流合作，形成國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)與溝通，為社會(huì)提供更好的公共服務(wù)，滿足人們的公共需求，同時(shí)提高基層政權(quán)的合法性。

（三）建設(shè)“人民政府”，用以防治“既得利益集團(tuán)”維護(hù)公共利益

我國(guó)憲法規(guī)定“我國(guó)是工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的，以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的國(guó)家”，但事實(shí)上我國(guó)政權(quán)的支配階級(jí)并非“工人階級(jí)和農(nóng)民階級(jí)”，而是“既得利益集團(tuán)”。改革開(kāi)放三十多年來(lái)，由于制度、體制與機(jī)制的不完善、不健全，社會(huì)利益逐漸分化，出現(xiàn)了所謂的社會(huì)利益集團(tuán)政治化的趨勢(shì)，在政治格局與經(jīng)濟(jì)格局中形成了龐大的既得利益集團(tuán)。作為一種政治參與和利益表達(dá)的組織，既得利益集團(tuán)必然會(huì)利用他們手中掌握的資源控制、操縱政府及其行為，來(lái)維護(hù)自己的既得利益，甚至不惜犧牲社會(huì)的公共利益，并且日益保守，拒絕任何威脅自身利益的制度變革。

就當(dāng)前中國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)分析，雖然和平與發(fā)展是當(dāng)今時(shí)代主題，但西方敵對(duì)勢(shì)力依然妄圖顛覆我國(guó)的社會(huì)主義政權(quán)，政治權(quán)力中心借助支配階級(jí)維護(hù)、鞏固自己的統(tǒng)治地位無(wú)可厚非，但這是一種短視行為，長(zhǎng)此以往必然會(huì)把中國(guó)最廣大的人民群眾置于國(guó)家政權(quán)的對(duì)立面，這樣危及政權(quán)的根基。新一輪改革，正如習(xí)近平同志所言：肉都吃了，剩下難啃的硬骨頭。國(guó)家政治權(quán)力中心必須切斷與“既得利益集團(tuán)的”的曖昧關(guān)系，以“刮骨療毒”的姿態(tài)來(lái)彰顯維護(hù)政權(quán)長(zhǎng)治久安的決心，將廣大人民群眾視為自己真正的依靠力量。為此首先需要確立國(guó)家利益至上的政治價(jià)值，推行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，將國(guó)家利益放在社會(huì)各階層的特殊利益之上，通過(guò)政治制度設(shè)計(jì)保證弱勢(shì)群體政治權(quán)益，在現(xiàn)實(shí)生活中暢通弱勢(shì)群體利益表達(dá)途徑，真正做到維護(hù)弱勢(shì)群體的政治經(jīng)濟(jì)利益。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，合理調(diào)節(jié)各方利益格局，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)各階層在體制內(nèi)自由積極地參與政治活動(dòng)。

（四）保持國(guó)家自主性的權(quán)威性、有效性，提升國(guó)家治理能力

從某種程度上說(shuō)，國(guó)家自主性是建立在國(guó)家權(quán)威的基礎(chǔ)之上的，國(guó)家政權(quán)具有權(quán)威的前提是國(guó)家政權(quán)具有合法性。哈貝馬斯認(rèn)為，國(guó)家需要不斷的在社會(huì)力量中尋找合法性，倘若國(guó)家政權(quán)在此過(guò)程中無(wú)法維持有效的規(guī)范結(jié)構(gòu)，合法性就出現(xiàn)危機(jī)，國(guó)家就不能獲得足夠民眾的忠誠(chéng)支持，認(rèn)同危機(jī)將會(huì)出現(xiàn)。國(guó)家保持政權(quán)合法性首先需要積極培育公民社會(huì)，促使各種社會(huì)組織積極參與政治活動(dòng)，從最廣大人民的根本利益出發(fā)構(gòu)建國(guó)家自主性。只有公民社會(huì)組織廣泛參與下，才能防止政府濫用權(quán)力，保證國(guó)家自主性的權(quán)威性和有效性，使政府承擔(dān)其公共責(zé)任，真正成為“責(zé)任的政府”。

其次在社會(huì)生活中形成一種民主化的氛圍，促進(jìn)社會(huì)組織的政治、經(jīng)濟(jì)的參與程度。同時(shí)要制定一系列規(guī)章制度把社會(huì)組織的行為規(guī)范在一定秩序內(nèi)，使其追求的私利不至于影響到國(guó)家和其他多數(shù)公眾的利益。在政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間建立一個(gè)良性互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮三方的優(yōu)越性，逐步形成政府、市場(chǎng)和社會(huì)交相互動(dòng)的局面，并合理分配社會(huì)利益。這樣，國(guó)家在綜合各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上形成正確的路線、方針、政策，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)的有效治理，在獲得民眾認(rèn)可的基礎(chǔ)上，鞏固政權(quán)的合法性，在人民利益的基礎(chǔ)上構(gòu)建國(guó)家自主性，提升國(guó)家治理能力。

[1]習(xí)近平.道路問(wèn)題是關(guān)系黨的事業(yè)興衰成敗第一位問(wèn)題[N].新華日?qǐng)?bào)，2013-01-06.

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