學(xué)前教育普惠制：實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育公平的進(jìn)路——以安徽省為例

楊玉潔，呂中國

（1.安徽廣播電視大學(xué)，安徽合肥230041；2.安徽交通職業(yè)學(xué)院，安徽合肥230022）

學(xué)前教育及學(xué)前教育公平對于個人、家庭乃至社會的可持續(xù)發(fā)展的重要性不言而喻，但我國當(dāng)前幼兒園等學(xué)前教育資源“非缺即貴”，困擾著無數(shù)家庭，如何從制度層面上保障學(xué)前教育公平最大程度的實(shí)現(xiàn)是整個學(xué)前教育界都必須認(rèn)真面對的問題。 在相關(guān)條件成熟的背景下，經(jīng)過長期摸索，學(xué)前教育普惠制成為破解學(xué)前教育公平難題的重要路徑之一。 安徽此方面的探索及實(shí)踐走在了全國前列。

一、 學(xué)前教育及學(xué)前教育公平的重要地位

“學(xué)前教育是基礎(chǔ)教育的重要組成部分，是個體終身發(fā)展的起始與奠基階段，對鞏固和提高九年義務(wù)教育的質(zhì)量與效益，全面提升國民整體素質(zhì)具有基礎(chǔ)性、全局性和先導(dǎo)性的重要作用與價值”。[1]甚至可以從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度比較其投入與收益：相關(guān)研究表明，對學(xué)前教育每投入1 美元，日后能夠獲得7.16 美元的收益。[2]具有明顯的正外部性和高回報(bào)性。 據(jù)美國一項(xiàng)長達(dá)30 多年的研究表明，對學(xué)前教育的投資會得到10 多倍的收益，不但體現(xiàn)在個人成長上，還會帶來巨大的社會收益，節(jié)約大量的社會成本。

教育公平是社會公平的基礎(chǔ)，其指的是全體社會成員都能平等地?fù)碛薪邮芙逃臋?quán)利和機(jī)會，即權(quán)利平等和機(jī)會平等。[3]教育公平關(guān)系到人和社會的全面發(fā)展，關(guān)系到代際公平，關(guān)系到整個國家綜合國力及國民素質(zhì)的提升。 學(xué)前教育是人生的“起點(diǎn)”，學(xué)前教育公平在人生的“起跑線”端提供公平受教育的機(jī)會，不僅是落實(shí)憲法賦予公民平等權(quán)和受教育權(quán)的重要路徑，并且，對于弱勢群體的傾斜能夠縮小社會各階層的差距， 解決農(nóng)民工等群體的后顧之憂， 化解矛盾， 從較深層面上維護(hù)社會穩(wěn)定，以及提高我國勞動力整體的競爭優(yōu)勢。

然而，當(dāng)前學(xué)前教育發(fā)展的現(xiàn)狀是：“入園難”、“入園貴”，政府經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模有限，城鄉(xiāng)、地區(qū)等資源配置不均衡，造成受教育群體受教育機(jī)會不平等，此與學(xué)前教育的重要地位不夠相稱。 近年來，政府、社會及學(xué)術(shù)界對于學(xué)前教育公平的實(shí)現(xiàn)進(jìn)行了不懈的探索，在物質(zhì)條件提高、城鎮(zhèn)化推進(jìn)及戶籍改革等相關(guān)制度變遷的大背景下，學(xué)前教育普惠制應(yīng)運(yùn)而生。

安徽是人口大省，學(xué)齡前兒童有510 多萬。[4]近年來，安徽省以《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020 年）》（下稱 《規(guī)劃綱要》）、《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》（國發(fā) ［2010］41 號）（下稱 《若干意見》）等為指導(dǎo)，結(jié)合本省實(shí)際制定頒布了《安徽省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020 年）》（下稱《安徽規(guī)劃綱要》）《安徽省學(xué)前教育三年行動計(jì)劃 （2011～2013 年）》、《安徽省基本公共服務(wù)體系三年行動計(jì)劃（2013～2015 年）》等一系列政策，2014 年6 月1 日始更是施行地方性法規(guī)——《安徽省學(xué)前教育條例》， 一系列的重大決策措施，意在著力破解“入園難”“入園貴”等學(xué)前教育公平問題，其重要進(jìn)路在于回歸“公益”、堅(jiān)持“普惠”，以此統(tǒng)領(lǐng)全省學(xué)前教育發(fā)展。

二、學(xué)前教育普惠制及其與學(xué)前教育公平的契合

學(xué)前教育普惠制的概念較新， 但對于其內(nèi)核的解讀趨于一致；其對于學(xué)前教育公平的實(shí)現(xiàn)的重要性不言而喻，兩者存在較強(qiáng)的內(nèi)在契合性。

（一）學(xué)前教育普惠制釋義

“普惠”即無例外的“普遍惠及”，是社會核心價值觀——公正平等的體現(xiàn)。而普惠性，顧名思義，就是普及、惠及，具體到學(xué)前教育，即讓學(xué)前教育普及、惠及所有幼兒，使適齡兒童擁有均等的入園機(jī)會，保證幼兒教育公平。[5]歸納起來，學(xué)前教育普惠制大致包括普及非歧視、低價位、高質(zhì)量、可選擇、可接受等特點(diǎn)。[6]本文認(rèn)為，其內(nèi)核大致包括兩個方面：惠及更多受教育人群，不留盲區(qū)；提供更高教育質(zhì)量，均衡發(fā)展。

至于學(xué)前教育普惠制與幼兒園的聯(lián)系，有人認(rèn)為，學(xué)前教育普惠制 “從字面上理解， 就是既普及又實(shí)惠的幼兒園，就是在教育公平的前提下，面向大眾的、適齡兒童普遍接受的、收費(fèi)合理的幼兒園，既包括公辦幼兒園、具有公辦性質(zhì)的幼兒園，也包括非營利性的民辦幼兒園”。[7]而此概念在實(shí)踐中的運(yùn)用，目前尚未統(tǒng)一，如成都將普惠性學(xué)前教育體系定位為公益幼兒園，即政府定價的平價優(yōu)質(zhì)幼兒園。 江蘇省將學(xué)前教育普惠制重點(diǎn)放在普惠性民辦幼兒園，并將其定義為；不以營利為目的，幼兒園的設(shè)立條件、 保育教育質(zhì)量要達(dá)到同類公辦幼兒園水平，受政府委托和資助提供學(xué)前教育服務(wù)，并執(zhí)行同類公辦幼兒園收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的民辦幼兒園。 安徽與江蘇類似， 將普惠制幼兒園重心放在民辦幼兒園，并在《安徽省學(xué)前教育條例》第59 條將“普惠性民辦幼兒園”定義為：指由社會力量出資舉辦、享受政府財(cái)政補(bǔ)貼、面向社會提供普惠性服務(wù)， 執(zhí)行政府指導(dǎo)性收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)的幼兒園。 似將公辦幼兒園排除在“普惠制”之外，但本文認(rèn)為，公辦幼兒園回歸公益與普惠是發(fā)展學(xué)前教育公平的題中應(yīng)有之義，當(dāng)然包括公辦園。

（二）學(xué)前教育普惠制的探索歷程

其實(shí)，早在1995 年施行的《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）即明確指出：“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)。公民不分民族、 種族、 性別、職業(yè)、 財(cái)產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機(jī)會。國家……幫助各少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展教育事業(yè)。 國家扶持邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)發(fā)展教育事業(yè)。 國家扶持和發(fā)展殘疾人教育事業(yè)。 ”較早反映出教育普惠性的思想，并在法律上對普惠性給予保障。

2001 年頒布的《幼兒園教育指導(dǎo)綱要（試行）》 明確指出：“幼兒園的教育是為所有在園幼兒的健康成長服務(wù)的，要為每一個兒童，包括有特殊需要的兒童提供積極的支持和幫助?！?可見，國家在學(xué)前教育領(lǐng)域已經(jīng)確定了普惠性原則。

2010 年，《若干意見》指出：“發(fā)展學(xué)前教育，必須堅(jiān)持公益性和普惠性。 ” 學(xué)前教育普惠性自此成為我國學(xué)前教育的發(fā)展目標(biāo)和努力方向。 《若干意見》中用了一些詞匯對普惠性作了補(bǔ)充說明，如“廣覆蓋、保基本”，“面向大眾、收費(fèi)較低”，“覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理”,“基本的、有質(zhì)量的”，“方便就近、靈活多樣、多種層次”等。[8]對學(xué)前教育普惠性的核心理念作了充分的闡釋。

以國家相關(guān)政策、 法規(guī)為指導(dǎo)，2014 年頒布施行的《安徽學(xué)前教育條例》中提及“普惠”計(jì)17 處，總則第3條，即明確指出，要“發(fā)展學(xué)前教育，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公益性和普惠性”，明確了全省學(xué)前教育普惠制的努力方向。

（三）學(xué)前教育普惠制與學(xué)前教育公平的契合

學(xué)前教育普惠制的施行能實(shí)現(xiàn)教育民主， 從根本上防止階層固化，以教育公平夯實(shí)社會公平的基礎(chǔ)，其與學(xué)前教育公平的內(nèi)核是相通的， 也是互為因果的。 就教育民主而言， 學(xué)前教育倡導(dǎo)從學(xué)前期開始讓所有兒童不分種族、 階層、 文化背景共同享有受教育的機(jī)會……教育民主化的進(jìn)程就是促進(jìn)教育公平、 公正發(fā)展的過程。[9]就社會公平而言，堅(jiān)持學(xué)前教育普惠性，能阻斷貧困代際循環(huán)，促進(jìn)各階層之間的有序流動，防止階層“固化”及“馬太效應(yīng)”的出現(xiàn)，進(jìn)而防止弱勢群體與強(qiáng)勢群體的對立與沖突，保持社會的和諧與穩(wěn)定。

可見， 學(xué)前教育普惠制是解決學(xué)前教育公平失衡問題的根本途徑，作為實(shí)施主體，政府應(yīng)當(dāng)在學(xué)前教育普惠制的具體制度設(shè)計(jì)方面多下功夫， 讓學(xué)前教育回歸公益與普惠，進(jìn)一步促進(jìn)學(xué)前教育的公平。

三、學(xué)前教育普惠制的具體實(shí)施

學(xué)前教育普惠制對于學(xué)前教育公平的重要性不言而喻， 在學(xué)前教育普惠制的具體實(shí)現(xiàn)中， 應(yīng)當(dāng)抓住增加投入、優(yōu)化資源配置、最終實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育義務(wù)化等幾個方面重點(diǎn)跟進(jìn)，安徽省近年來做出了不懈的努力。

（一）擴(kuò)大財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模，以財(cái)力保證普惠制

擴(kuò)大學(xué)前教育的財(cái)政經(jīng)費(fèi)規(guī)模是實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育普惠制的前提條件， 無論是基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、 師資隊(duì)伍的建設(shè)，還是政府“多取少予”優(yōu)惠措施的施行等都需要擴(kuò)大財(cái)政經(jīng)費(fèi)的投入規(guī)模，在“存量”與“增量”兩個方面做好工作， 以雄厚的財(cái)力保障幼兒園建設(shè)、 教職工工資與福利、教學(xué)設(shè)備及圖書等，促進(jìn)普惠性幼兒園及在園幼兒占有率、學(xué)前三年毛入園率、師幼比等指標(biāo)的提升。

針對學(xué)前教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入有限的狀況， 各級政府要拓寬財(cái)政投入渠道，制定規(guī)劃，確保正常增長機(jī)制。 安徽省近年來學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入還相對有限，但此種狀況在逐漸好轉(zhuǎn)。 根據(jù)《安徽統(tǒng)計(jì)年鑒（2013）》，2012 年安徽的學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占總教育經(jīng)費(fèi)的比例最高， 然而也只占了全省教育經(jīng)費(fèi)的3.01%，占安徽GDP 的%。[10]根據(jù)《中國教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒 （2011）》，2011 年全國農(nóng)村學(xué)前教育收入占教育總收入的33.6%，而安徽只占30.5%。 由此可見，安徽農(nóng)村學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)比較有限，存在比例失調(diào)的情形。

可以說， 安徽財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入曾經(jīng)不足且比例失調(diào)， 嚴(yán)重制約著安徽學(xué)前教育的發(fā)展。 但安徽省政府近年來在《安徽規(guī)劃綱要》等文件的指引下，大力爭取中央投資，鼓勵地方政府增加投入，實(shí)現(xiàn)點(diǎn)面覆蓋，從財(cái)政經(jīng)費(fèi)上保障學(xué)前教育普惠制的順利實(shí)現(xiàn)。

在爭取中央投資方面，安徽省積極爭取，2010 年，國家已將我省列為全國十個學(xué)前教育推進(jìn)工程試點(diǎn)（中西部農(nóng)村學(xué)前教育推進(jìn)試點(diǎn)工程）省之一，并支持專項(xiàng)資金4500 萬元，用于阜南縣、利辛縣、金寨縣、樅陽縣、固鎮(zhèn)縣、長豐縣、涇縣等7 個試點(diǎn)縣的29 個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村幼兒園建設(shè)。[11]

在本省投資方面，根據(jù)2013 年《安徽省基本公共服務(wù)體系三年行動計(jì)劃（2013～2015）》提出的2015 年前，全省學(xué)前三年毛入園率將達(dá)到65%、學(xué)前一年教育毛入學(xué)率達(dá)到85%、在園幼兒數(shù)達(dá)到150 萬人、將學(xué)前一年教育納入了基本公共服務(wù)體系范圍等普惠性目標(biāo)，安徽省將新建、改擴(kuò)建公辦幼兒園656 所，同時準(zhǔn)備投入3.3 億元，在阜南等41 個試點(diǎn)縣(區(qū))建設(shè)153 個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村幼兒園項(xiàng)目，總規(guī)模23.6 萬平方米。 目前已著手在18 個縣開展農(nóng)村學(xué)前教育試點(diǎn)工程，總投資達(dá)1.35 億元。

地方政府方面如馬鞍山市及縣、 區(qū)政府將學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算單列，且占同級財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中的比例要逐年提高，到2013 年達(dá)到2%以上。 教育費(fèi)附加中用于學(xué)前教育的比例不低于10%。 市級財(cái)政每年設(shè)立1000 萬元學(xué)前教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等。[12]并以擴(kuò)大資源為突破口，努力解決入園難問題：新建、改建、擴(kuò)建、購置、回收、配建；以落實(shí)獎補(bǔ)（新建、改擴(kuò)建幼兒園、普惠幼兒園、平安幼兒園、省市一類幼兒園的獎補(bǔ)及困難家庭幼兒資助）制度為抓手，積極引導(dǎo)城鄉(xiāng)大辦普惠園。[13]

經(jīng)過幾年的發(fā)展，截至2012 年底，安徽省共有幼兒園5192 所，學(xué)前三年毛入園率71.8 %，幼兒園資源擴(kuò)大，學(xué)前三年毛入園率等若干指標(biāo)達(dá)成度已經(jīng)超過預(yù)期。[14]

地方政府如望江縣2010-2013 三年間全縣共投入2284 萬元，新建幼兒園10 所，改擴(kuò)建幼兒園18 所，適齡幼兒入園率從34.7%增至2013 年底的95%。[15]

因此，學(xué)前教育財(cái)政投入要充分普惠與公平，要從學(xué)前教育發(fā)展整體架構(gòu)中建立財(cái)政投入的政策和機(jī)制，讓更多的群眾享受到改革開放的成果，加大財(cái)政投入的總量和覆蓋面，創(chuàng)新財(cái)政投入的體制和機(jī)制。[16]

當(dāng)然，發(fā)展普惠性幼兒園，并不是由政府大包大攬，搞“壟斷”，而是讓各幼兒園在競爭中能處于相對平等的競爭環(huán)境，讓市場作為資源配置的主要方式，從而整體推進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)的發(fā)展；此外，部分家庭對高端幼兒園的需求也可由市場自行解決，但這些需求并不能妨礙一般家庭對于普通幼兒園的剛性需求。

財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的增加是學(xué)前教育普惠制的前提條件，但并不是只有在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)才能實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育普惠制，相反，在一些經(jīng)濟(jì)次發(fā)達(dá)地區(qū)，普惠性幼兒園已漸露端倪，甚至在陜西省府谷縣、寧陜縣、吳起縣這樣的經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)， 也已經(jīng)將幼兒教育納入義務(wù)教育范疇?？梢?，“財(cái)力”并不是困住幼教的唯一，保持均衡發(fā)展也是發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)的重要關(guān)注之一。

（二）優(yōu)化資源配置，以均衡發(fā)展確保普惠

充足的財(cái)力并不能全面實(shí)現(xiàn)普惠制， 還要注重學(xué)前教育資源的優(yōu)化配置，不但要“做大蛋糕”，還要“分好蛋糕”，按照市區(qū)、縣城或人口規(guī)?；蜣r(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位均勻配置學(xué)前教育資源，均勻布點(diǎn)，全面覆蓋，以公辦民辦、城鄉(xiāng)、區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展確保學(xué)前教育普惠制，還“普惠”以真正內(nèi)涵。

1.大力發(fā)展公辦園，大力扶持民辦園。 公辦園具備良好的發(fā)展基礎(chǔ)，學(xué)費(fèi)相對便宜，投入相對充足，社會認(rèn)可度也相對較高，因此，發(fā)展學(xué)前教育普惠制的首要任務(wù)是大力發(fā)展公辦園，提高數(shù)量，提高質(zhì)量，對于學(xué)前教育普惠制能起到良好的示范作用，對于市場價格的平衡也能起到相當(dāng)作用。

但安徽省公辦園前幾年普遍存在公辦園少、 設(shè)施設(shè)備老舊、教師待遇偏低等問題，2010 年，公辦園數(shù)占幼兒園總數(shù)的比例僅為25.9%。 這直接導(dǎo)致了安徽省公辦學(xué)前教育資源缺乏， 限制了學(xué)前教育普惠性主要載體作用的發(fā)揮。

近年來，在“規(guī)劃”與“計(jì)劃”的指引下，安徽省通過新建、改建公辦園等措施，全面增加公辦園數(shù)量，同時按人口規(guī)模及市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等為單位均勻分布，盡量不留盲區(qū)。安徽省教育廳測算數(shù)據(jù)顯示，在第一個三年行動計(jì)劃中，按照1389 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)設(shè)計(jì)“一鎮(zhèn)一園”的公辦幼兒園建設(shè)工程，目前已經(jīng)完成1218 個，還有171 所建設(shè)任務(wù)；城市市區(qū)、縣城城區(qū)3 萬常住人口建設(shè)一所公辦幼兒園，根據(jù)各地上報(bào)的2014-2016 年幼兒園建設(shè)計(jì)劃，105 個縣（市、區(qū)）需建設(shè)公辦幼兒園330 所。[17]

公辦園之外，大力扶持一批民辦普惠幼兒園，能充分引入社會資本，解決公辦園相對不足的矛盾，從另一方面推動學(xué)前教育普惠制的實(shí)現(xiàn)。 如《安徽省學(xué)前教育條例》將普惠性民辦幼兒園定義為：由社會力量出資舉辦、享受政府財(cái)政補(bǔ)貼、面向社會提供普惠性服務(wù)，執(zhí)行政府指導(dǎo)性收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)的幼兒園。 條例第14 條明確規(guī)定：鼓勵申辦普惠性民辦幼兒園。 普惠性民辦幼兒園由舉辦者提出申請， 縣級人民政府教育行政部門根據(jù)有關(guān)規(guī)定予以認(rèn)定。 普惠性民辦幼兒園按照規(guī)定由政府予以補(bǔ)貼。在此基礎(chǔ)上安徽省將幼兒園分為三類：公辦園、普惠性民辦幼兒園、非普惠性民辦幼兒園。 并按照三類，分別采取相應(yīng)的鼓勵、監(jiān)督、引導(dǎo)政策，如針對群眾敏感的收費(fèi)項(xiàng)目與標(biāo)準(zhǔn)，條例第16 條規(guī)定：公辦幼兒園執(zhí)行政府確定的收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，普惠性民辦幼兒園執(zhí)行政府指導(dǎo)性收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)。 非普惠性民辦幼兒園由舉辦者按照辦園成本，確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，報(bào)縣級人民政府價格主管部門備案。 借鑒各地經(jīng)驗(yàn)，具體可以通過政府購買服務(wù)、減免租金、以獎代補(bǔ)、派駐公辦教師等民辦公助方式，引導(dǎo)和支持民辦幼兒園提供普惠性服務(wù)。 最終通過政府-市場-消費(fèi)者合作的模式，共同分擔(dān)學(xué)前教育費(fèi)用，實(shí)現(xiàn)建設(shè)“公益性、普惠性”幼兒園的目標(biāo)。[18]

2.大力發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同步。 農(nóng)村學(xué)前教育相對更加薄弱，由于我國正處于社會轉(zhuǎn)型期間，農(nóng)村整體發(fā)展水平低，城鎮(zhèn)化建設(shè)正處于攻堅(jiān)階段，仍有大量的農(nóng)村貧困家庭幼兒及“留守幼兒”處于學(xué)前教育惠及面的邊緣，并且農(nóng)村幼兒中的意外事件時有發(fā)生；而農(nóng)村學(xué)前教育的發(fā)展?fàn)顩r，將直接影響相關(guān)指標(biāo)（學(xué)前教育普及率、幼兒園的覆蓋率、普惠性幼兒園的占有率、幼師比）的達(dá)到， 如安徽省提出，2015 年學(xué)前一年入園率為85%的目標(biāo)，而要達(dá)到這一目標(biāo)，農(nóng)村學(xué)前教育的快速跟進(jìn)是重要方面。

因此，學(xué)前教育普惠制要求大力發(fā)展農(nóng)村學(xué)前教育，拉近城鄉(xiāng)發(fā)展的差距，做到城鄉(xiāng)同步、協(xié)調(diào)發(fā)展。2013 年3 月28 日至29 日， 全國學(xué)前教育工作研討會在安徽省馬鞍山市舉行，會上獲悉，自2011 年起，安徽省將鄉(xiāng)鎮(zhèn)公辦中心幼兒園建設(shè)項(xiàng)目納入了民生工程，安排專項(xiàng)資金推進(jìn)薄弱園改擴(kuò)建，并增加對普惠園的生均補(bǔ)貼；還重點(diǎn)加強(qiáng)對普通民辦園、農(nóng)村園、看護(hù)點(diǎn)辦園行為的規(guī)范，做到學(xué)前教育城鄉(xiāng)同步。[19]

3. 按照公平與差別原則，扶持弱勢群體。 公平原則從總體來看，學(xué)前教育普惠制要保證公辦民辦、城鄉(xiāng)之間的均衡發(fā)展；差別原則是從個體來看，由于教育傳統(tǒng)以及單個家庭的自身?xiàng)l件的不同，總會有一部分家庭的幼兒處于不利的地位，處于相對弱勢的位置，應(yīng)當(dāng)給予額外的關(guān)注。 所以， 要在普及的基礎(chǔ)上有差別地對待弱勢群體， 政府應(yīng)該保證每一位學(xué)前兒童享有公平、 公正的受教育機(jī)會， 而不是個別人的特權(quán)。 ……對于弱勢兒童而言， ……還必須遵循積極的差別原則， 實(shí)行優(yōu)先扶持策略， 才能真正實(shí)現(xiàn)教育平等的目的， 為此應(yīng)建立以政府為主、政府組織與非政府組織共同資助弱勢群體的社會公平保障體系，使所有符合教育專項(xiàng)資助標(biāo)準(zhǔn)的家庭子女能夠享受到長期無差別的資助。[20]弱勢幼兒一般包括：外來務(wù)工幼兒、 留守家庭幼兒、下崗職工子女、流動人口兒童、 家庭經(jīng)濟(jì)特別困難幼兒、殘疾幼兒等等。只有讓弱勢群體的學(xué)前教育入學(xué)及受教育質(zhì)量得到保證，學(xué)前教育普惠制才能真正建立起來。

安徽省合肥市2011 年對市區(qū)低保家庭兒童、 孤兒、殘疾兒童(殘疾家庭兒童)、烈士子女、因重大疾病或意外災(zāi)難等原因?qū)е录彝ヘ毨У奶厥饫щy家庭兒童，給予困難補(bǔ)助。 每個學(xué)生每學(xué)年為2800 元，每學(xué)期資助一次；[21]安徽省蕪湖市出臺學(xué)前教育三年行動計(jì)劃，……依托特殊教育資源，著手實(shí)施殘疾幼兒學(xué)前康復(fù)教育……這些舉措，正在為千家萬戶帶來實(shí)惠。[22]

（三）學(xué)前教育普惠制的終極目標(biāo)是將學(xué)前教育逐步納入義務(wù)教育

公辦民辦園、城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的協(xié)調(diào)發(fā)展需要一個長期的過期，因此，學(xué)前教育普惠制的實(shí)現(xiàn)是一個較為長期的過程，不可能一蹴而就的。 其實(shí)，學(xué)前教育普惠制的最終目標(biāo)就是在條件允許的情況下，可分步將學(xué)前教育納入義務(wù)教育階段，唯此，才能實(shí)現(xiàn)真正的學(xué)前普惠制。

20 世紀(jì)80 年代初開始， 法國的4 歲和5 歲兒童的入園率已達(dá)到100%。 在其他一些發(fā)達(dá)國家，如比利時、英國等， 也已經(jīng)將學(xué)前教育作為一種不完全意義上的義務(wù)教育實(shí)施。 有的甚至明確規(guī)定5 歲以后的幼兒教育就是義務(wù)教育， 國家對該階段的教育不僅在師資、設(shè)施、財(cái)政上給予保證， 而且也要求家庭盡力保證5 歲以后兒童接受教育的義務(wù)”。[23]

應(yīng)當(dāng)說，各地正在朝著這個終極目標(biāo)在努力，2012年秋季， 安徽省合肥市公布了62 所普惠園的名單，2013 年， 合肥市的普惠園和公辦園數(shù)量已有較大幅度增加。

安徽省教育廳副廳長、 全國政協(xié)委員李和平委員就曾建議，將學(xué)前教育納入義務(wù)教育范疇，盡快出臺《中華人民共和國學(xué)前教育法》， 依法保障學(xué)前教育的發(fā)展，加快普及學(xué)前教育。[24]可以說，安徽省當(dāng)前所做的卓有成效的學(xué)前教育普惠制實(shí)踐就是為了最終實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育義務(wù)化、學(xué)前教育的形式與實(shí)質(zhì)公平。

[1] 龐麗娟. 制定 《學(xué)前教育法》 迫在眉睫. 全國人大議案，2005.

[2] 龐麗娟等.論學(xué)前教育的價值[J].學(xué)前教育研究,2003,(1)：9.

[3] 褚宏啟.關(guān)于教育公平的幾個基本理論問題[J].中國教育學(xué)刊，2006，（12）：1-4.

[4] 安徽省統(tǒng)計(jì)局，國家統(tǒng)計(jì)局安徽調(diào)查總隊(duì).安徽統(tǒng)計(jì)年鑒（2013）［M］.北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2013.

[5] 王海英.從特權(quán)福利到公民權(quán)利———解讀《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》中的普惠性原則[J].幼兒教育（教育科學(xué)），2011（1-2）:7-11.

[6] 參見：秦旭芳，王默.學(xué)前教育普惠政策的價值分析[J].教育研究，2011，（12）：28；丁秀棠.“普惠性”目標(biāo)定位下民辦學(xué)前教育的現(xiàn)狀與發(fā)展[J].2013，（3）：17.

[7] 王元凱，劉傳莉.對發(fā)展農(nóng)村普惠性幼兒園的思考[J].教育導(dǎo)刊（下），2011，（7）：17.

[8] 王海英.從特權(quán)福利到公民權(quán)利———解讀《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》中的普惠性原則[J].幼兒教育（教育科學(xué)），2011（1-2）:9.

[9] 宋偉、袁愛玲.正確認(rèn)識學(xué)前教育普惠性的內(nèi)涵[J].教育導(dǎo)刊，2012，（6）（下）：10.

[10] 李天順.以公益普惠的學(xué)前教育奠基未來[J].人民教育，2011，（11）：25-27.

[11] 本刊通訊員. 安徽特教和農(nóng)村學(xué)前教育獲中央投資1.4億元[J].安徽教育，2010,(12)：15.

[12] 馬正勰.政協(xié)提案給力，安徽馬鞍山發(fā)展學(xué)前教育[N].人民日報(bào)，2011-4-6, 020 版.

[13] 提升學(xué)前普惠面，共筑城鄉(xiāng)幼教夢——馬鞍山市著力構(gòu)建學(xué)前教育公共服務(wù)體系[N]，馬鞍山日報(bào)，2013-3-27,008 版.

[14] 全國學(xué)前教育工作研討會在我省舉行，http://www.ahedu.gov.cn/26/view/220464.shtml[EB/OL]，2014-8-4.

[15] 金文新.努力讓農(nóng)村幼兒享受優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育——安徽望江縣政協(xié)建言， 推動農(nóng)村學(xué)前教育發(fā)展[N]. 人民政協(xié)報(bào)，2013-12-18，A02 版.

[16] 徐曼曼.“破困”的希望——建立普惠性學(xué)前教育體系迫在眉睫[J]. 教育旬刊：2012，（7）（上）：29.

[17] 高城. 呵護(hù)健康快樂的童年[N]. 安徽日報(bào)，2014-04-01，01 版.

[18] 丁秀棠.“普惠性”目標(biāo)定位下民辦學(xué)前教育的現(xiàn)狀與發(fā)展[J].學(xué)前教育研究，2013，（3）：16.

[19] 全國學(xué)前教育工作研討會在我省舉行，http://www.ahedu.gov.cn/26/view/220464.shtml[EB/OL]，2014-8-4.

[20] 勞凱聲. 中國教育改革30 年 （政策與法律卷）〔M〕.北京：北京師范大學(xué)出版社，2009： 247，252.

[21] 合肥對困難家庭兒童實(shí)行學(xué)前資助，新華網(wǎng)http://news.xinhuanet.com/politics/2011-12/08/c_111227886.htm[EB/OL]，2014-8-4.

[22] 趙丹丹.普惠之舉讓教育公平成為現(xiàn)實(shí)[N].蕪湖日報(bào)，2011-9-26，002 版.

[23] 王蕊.國內(nèi)外學(xué)前教育的發(fā)展趨勢[J].新課程學(xué)習(xí)，2011，（7）：28.

[24] “兩會”歸來話安徽教育——全國政協(xié)委員、省教育廳副廳長李和平專訪[J]，安徽教育2009，（4）：17-18.