張朝霞

摘 要：加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)的全口徑預(yù)算決算審查和監(jiān)督是遏制財(cái)政供養(yǎng)單位用錢失控、保障政府資金收支合法合理的重要保障。地方權(quán)力機(jī)關(guān)財(cái)政監(jiān)督所面臨的問題是：法律制度供給不足、專業(yè)監(jiān)督水平低、缺乏監(jiān)督動(dòng)力、監(jiān)督結(jié)果剛性約束低等。根據(jù)國內(nèi)地方權(quán)力機(jī)關(guān)財(cái)政監(jiān)督的改革實(shí)踐及國外的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)采取健全多管齊下監(jiān)督體系、提高地方權(quán)力機(jī)關(guān)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的能力、增強(qiáng)預(yù)算透明度等對(duì)策措施。

關(guān)鍵詞：全口徑預(yù)算決算；地方權(quán)力機(jī)關(guān)；預(yù)算監(jiān)督；增強(qiáng)透明度

中圖分類號(hào)：D922.21 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004-1494（2014）06-0114-07

黨的十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)《決定》提出了“支持人大及其常委會(huì)充分發(fā)揮國家權(quán)力機(jī)關(guān)作用”，“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”，從而明確了各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)改進(jìn)加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督方向及措施。那么地方權(quán)力機(jī)關(guān)如何開展“全口徑預(yù)算決算”監(jiān)督？面臨問題有哪些？采取何種對(duì)策？本文對(duì)這些問題予以關(guān)注。

一、“全口徑預(yù)算決算”的含義及加強(qiáng)對(duì)其審查和監(jiān)督的必要性

（一）“全口徑預(yù)算決算”的含義

所謂全口徑預(yù)算管理，就是要對(duì)全部政府性收支，實(shí)行統(tǒng)一、完整、全面、規(guī)范的預(yù)算管理，即凡是憑借政府行政權(quán)力獲得的收入與行為使行政職能所管理的一切支出，都應(yīng)納入政府預(yù)算管理[1]。高培勇認(rèn)為，“全口徑預(yù)算決算”意味著政府的全部收支都要納入權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)管視野[2]，除了公共預(yù)算，還包括政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算其他三本預(yù)算[3]。“全口徑”是最大統(tǒng)計(jì)口徑的財(cái)政收支，即“全部公共收支”，包括政府為履行公共職責(zé)直接或間接控制和管理的各種形式的資金收支[4]。

“全口徑”反映出預(yù)算監(jiān)督的綜合性和全面性?！叭趶筋A(yù)算決算”確保財(cái)政收支都將納入預(yù)算盤子中，預(yù)算外資金將正式成為歷史。實(shí)現(xiàn)“全口徑預(yù)算決算”審查和監(jiān)督，不僅意味著公共財(cái)政預(yù)算范圍的擴(kuò)大和監(jiān)督范圍的拓展，財(cái)政收入和支出預(yù)算和決算要法制化的運(yùn)行，而且還意味著各級(jí)地方權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督方式的變革。

（二）對(duì)政府資金實(shí)行“全口徑預(yù)算決算”審查和監(jiān)督的必要性

1. 實(shí)行“全口徑預(yù)算決算”監(jiān)督是遏制財(cái)政供養(yǎng)單位用錢失控和防腐倡廉的需要。

近年來，我國各級(jí)政府及其工作部門在收錢和花錢方面飽受詬病，自2003年起，審計(jì)署開始逐漸向社會(huì)披露中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果，曝光了政府預(yù)算執(zhí)行中許多令人瞠目的違法違紀(jì)現(xiàn)象，被民眾譽(yù)為“審計(jì)風(fēng)暴”[5]。“審計(jì)風(fēng)暴”已歷10年，每年審計(jì)報(bào)告揭露出的違法違紀(jì)問題，卻未見明顯減少[6]。相反，據(jù)專家估計(jì)，近年來全國三公消費(fèi)總額突破了9000億元，相當(dāng)于2012年全年財(cái)政收入的10%。中央政府曾頒布許多文件遏制三公消費(fèi)，各級(jí)地方政府也采取過一系列舉措。不過，其收效并不令公眾滿意。以上說明政府不是一個(gè)“廉潔自律”的管理者，權(quán)力天然地具有膨脹性與牟取私利的本性。在公共財(cái)政缺乏有效約束背景下，國家利益被“部門化”、“單位化”、“圈子化”、“個(gè)人化”、“權(quán)力化”、“私利化”，嚴(yán)重危及公眾利益，踐踏社會(huì)公平，損害政府公信力和社會(huì)的穩(wěn)定?！叭趶筋A(yù)算決算”是實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算民主、遏制財(cái)政供養(yǎng)單位用錢失控和防腐倡廉的一個(gè)重要突破口。

2. 實(shí)行“全口徑預(yù)算決算”是保障政府資金收支合法、合理和有效使用的前提。

自1994年實(shí)行分稅制改革以來，我國財(cái)政收入已連續(xù)18年高速增長(zhǎng)，特別是近幾年來，在基數(shù)越來越大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨許多新困難的情況下，財(cái)政收入仍以GDP兩倍以上的速度增長(zhǎng)，每年都出現(xiàn)大量超收。財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)表明，2011年財(cái)政收入已突破10萬億，實(shí)現(xiàn)4年翻番的目標(biāo)。在我國中小企業(yè)融資難、稅負(fù)重的背景下，財(cái)政收入的過快增長(zhǎng)、過度膨脹是否合理呢？每年超預(yù)算收入如何分配和使用？財(cái)政部門缺乏公開，審計(jì)部門沒有公布過審計(jì)結(jié)果，監(jiān)督部門也沒反應(yīng)。超預(yù)算收入可謂轟轟烈烈地增長(zhǎng)，悄無聲息地使用[7]。

再以屬于政府非稅收入的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的征收為例，2013年，廣州市確認(rèn)上半年征收社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)達(dá)3億元去向不明[8]。僅2012年一年，全國17個(gè)省份征收的社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)就高達(dá)165億元。由于缺少透明度，不少地方征收的“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”漸成糊涂賬，“對(duì)有些人征收，對(duì)有些人不征收，征收來的錢去了哪里最后都搞不清楚?！睂?shí)際上，在各省財(cái)政預(yù)算中，“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”未納入每年公開內(nèi)容，而地方計(jì)生委網(wǎng)站也鮮有該費(fèi)用收支數(shù)據(jù)。有人披露“社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)”收支管理中種種“亂象”，包括截留坐支、挪用、亂罰款、打白條甚至不開票、濫發(fā)獎(jiǎng)金、吃喝招待等[9]。其如此濫用社會(huì)撫養(yǎng)費(fèi)的行為，令人寒心。

公共財(cái)政在促進(jìn)公平分配、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、合理配置市場(chǎng)資源等方面發(fā)揮獨(dú)有重要作用。它如何做到“取之于民，用之于民”且“取之有度，用之合理”？如何保障財(cái)政資金花得規(guī)范、透明、合法、合理？如何讓政府的“錢袋子”花到實(shí)處發(fā)揮最大效益？這些表明對(duì)政府預(yù)決算的全口徑審查和監(jiān)督勢(shì)在必行。

3. 實(shí)行“全口徑預(yù)算決算”監(jiān)督是推進(jìn)我國民主政治建設(shè)和政治體制改革的要求。

面對(duì)官員大面積的貪腐不斷發(fā)生，公共財(cái)政用錢的失度，與政府收支的財(cái)權(quán)相關(guān)聯(lián)的種種社會(huì)問題不斷發(fā)生和積累[10]?！翱淳o政府荷包”的財(cái)政監(jiān)督是現(xiàn)代國家權(quán)力機(jī)關(guān)普遍享有的重要職權(quán)，是代議機(jī)關(guān)監(jiān)督和制約政府、促使政府依法履行職責(zé)的有效手段。有研究發(fā)現(xiàn)，西方國家的立法機(jī)關(guān)的參議院和眾議院將超過百分之六十的時(shí)間用在審核和討論政府的各種預(yù)算上。在我國，權(quán)力機(jī)關(guān)實(shí)施財(cái)政監(jiān)督的主要方式是審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃和財(cái)政預(yù)算、決算，這是憲法和法律賦予人大的重要監(jiān)督權(quán)力。十八大報(bào)告提出：“要支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國家權(quán)力”，加強(qiáng)對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督以及對(duì)政府“全口徑預(yù)算”的審查和監(jiān)督。這成為實(shí)現(xiàn)我國民主政治建設(shè)和政治體制改革的一項(xiàng)基本的和重要的任務(wù)。endprint

二、“全口徑預(yù)算決算”背景下地方權(quán)力機(jī)關(guān)財(cái)政監(jiān)督所面臨的問題

我國已初步形成了“全口徑”預(yù)算決算的體系框架和審查制度，但在人大財(cái)政監(jiān)督實(shí)踐中仍存在以下突出問題：

（一）制度設(shè)計(jì)缺陷導(dǎo)致地方權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)政府預(yù)決算監(jiān)督乏力

《預(yù)算法》是一部管理公款的法律，是整個(gè)國家財(cái)政治理的基石。從微觀上看，它涉及到每個(gè)人的生老病死、衣食住行；從宏觀上看，它涉及到中央和地方的關(guān)系，以及立法權(quán)和行政權(quán)的關(guān)系等。所以，《預(yù)算法》被稱之為經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“亞憲法”和“經(jīng)濟(jì)憲法”[11]?！额A(yù)算法》作用在于給“取眾人之財(cái)”管家的政府立個(gè)花錢的規(guī)矩。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，政府職能和財(cái)政狀況發(fā)生了很大變化，財(cái)政管理和財(cái)政體制經(jīng)過了一系列重大改革和調(diào)整，1995年實(shí)施《預(yù)算法》有不少內(nèi)容過于簡(jiǎn)單、粗糙，不能完全適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。存在的主要問題有：第一，預(yù)算理念和原則不符合現(xiàn)代法治和公共財(cái)政的要求。其立法精神依然停留在強(qiáng)化政府預(yù)算管理權(quán)力和宏觀調(diào)控職能的傳統(tǒng)思維。第二，預(yù)算權(quán)力配套嚴(yán)重失衡，人大預(yù)算權(quán)被虛化。預(yù)算法缺乏對(duì)地方權(quán)力機(jī)關(guān)的預(yù)算決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)的明確規(guī)定，也缺乏權(quán)力運(yùn)行程序的保障，預(yù)算法不是為控權(quán)法而是管理法[12]104-107。三是法律規(guī)定原則性太強(qiáng)，不具有規(guī)范性和操作性。預(yù)算編制、審核和執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)，缺乏法律的具體規(guī)制。這為不合理投資、年底突擊花錢等用錢失控問題埋下隱患[13]。

此外，現(xiàn)有的與人大預(yù)算審批監(jiān)督有關(guān)的法律、法規(guī)也存在缺憾之處。如《監(jiān)督法》第十七條規(guī)定：“在預(yù)算執(zhí)行過程中需要作部分調(diào)整的，要提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)?！痹撘?guī)定并沒界定“部分調(diào)整”的內(nèi)涵、范圍是什么，部分調(diào)整到什么程度才需要報(bào)地方權(quán)力機(jī)關(guān)審批。又如我國的《科技進(jìn)步法》、《農(nóng)業(yè)法》等規(guī)定的法定支出范圍與《預(yù)算法》的規(guī)定不一致。法律間的沖突，使地方權(quán)力機(jī)關(guān)的預(yù)算監(jiān)督無所適從，造成了地方權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算實(shí)質(zhì)性監(jiān)督難[14]。制度設(shè)計(jì)缺陷導(dǎo)致地方權(quán)力機(jī)關(guān)預(yù)算權(quán)難以從法律源頭上保障落實(shí)。

（二）地方權(quán)力機(jī)關(guān)財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)和地方權(quán)力機(jī)關(guān)代表對(duì)財(cái)政監(jiān)督的專業(yè)性不足

1. 地方權(quán)力機(jī)關(guān)專門的預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置及人員配備缺乏專業(yè)性。

預(yù)算是國民收入分配的主渠道，涉及面廣，具有較強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性，即使是專業(yè)人員要搞清楚它也絕非易事。從各級(jí)地方權(quán)力機(jī)關(guān)目前的機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，除全國人大已設(shè)立了預(yù)算工作委員會(huì)外，許多地方權(quán)力機(jī)關(guān)尚沒有專門的專業(yè)化的預(yù)算審批機(jī)構(gòu)。財(cái)政預(yù)算的專業(yè)性較強(qiáng)，而地方權(quán)力機(jī)關(guān)常委會(huì)財(cái)經(jīng)工委財(cái)經(jīng)專業(yè)人員缺乏，工作力量單薄，與日益繁重的預(yù)算監(jiān)督工作極不適應(yīng)[15]，致使預(yù)算審查監(jiān)督浮于表面，難以深化。

2. 許多地方權(quán)力機(jī)關(guān)代表缺乏財(cái)政監(jiān)督意識(shí)和監(jiān)督能力。

我國人大代表的遴選機(jī)制和代表構(gòu)成決定了有相當(dāng)一部分人大代表沒能發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。一是人大代表的遴選缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。根據(jù)法律規(guī)定，人大代表候選人應(yīng)當(dāng)由選民選舉產(chǎn)生，實(shí)際中往往是由單位領(lǐng)導(dǎo)提出。地方權(quán)力機(jī)關(guān)代表選舉程序只是走過場(chǎng)，很多選民對(duì)選舉漠不關(guān)心，以敷衍了事的態(tài)度對(duì)待投票。地方權(quán)力機(jī)關(guān)代表參政能力的強(qiáng)弱主要取決于地方權(quán)力機(jī)關(guān)代表的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)、學(xué)習(xí)能力、從事地方權(quán)力機(jī)關(guān)工作的時(shí)間與精力、責(zé)任心、正義感和勇氣等因素。地方權(quán)力機(jī)關(guān)代表產(chǎn)生機(jī)制決定了人大代表素質(zhì)的高低，人大機(jī)關(guān)履職水平的高低。多數(shù)代表由于不具備必要的預(yù)算監(jiān)督的專業(yè)知識(shí)，對(duì)財(cái)政預(yù)算安排、決算都如同霧里看花，更遑論發(fā)揮監(jiān)督作用了。二是官員代表比例較高不利于開展財(cái)政監(jiān)督。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和官員為全國人大代表的70%左右[16]。“民主”的代表大會(huì)成了變相“官員”的代表大會(huì)，地方權(quán)力機(jī)關(guān)的民主性、公正性大打折扣。在地方權(quán)力機(jī)關(guān)決策過程中，官員身份的人大代表容易站在政府的立場(chǎng)上維護(hù)政府的利益。況且，與非官員人大代表相比，官員身份的人大代表處于強(qiáng)勢(shì)地位，有更多的話語權(quán)。政府官員參與審批財(cái)政預(yù)算，能否撇開自身的利益去開展監(jiān)督，監(jiān)督的結(jié)果的公正性都是令人質(zhì)疑的[17]。三是以兼職工作為特點(diǎn)人大代表不能集中精力開展監(jiān)督。平時(shí)，人大代表忙于自己的本職工作，無暇顧及地方權(quán)力機(jī)關(guān)工作這個(gè)副業(yè)，用于研究分析公共預(yù)算這么專業(yè)問題的時(shí)間和精力更是有限，到選區(qū)去聽取選民對(duì)財(cái)政預(yù)算意見基本做不到。

雖然，在每年的各級(jí)人代會(huì)上，有人大代表對(duì)“政府賬單”和預(yù)算監(jiān)督緊盯不放，顯示出日趨成熟的監(jiān)督走勢(shì)。但是，更多看見的是代表們的尷尬情形：看不懂預(yù)算報(bào)告；批評(píng)不得要領(lǐng)；“啞巴代表”、對(duì)任何決議都無條件擁護(hù)贊同。

（三）預(yù)算審議程序缺乏科學(xué)合理的設(shè)計(jì)

欠缺科學(xué)的設(shè)計(jì)程序?qū)е氯舜鬅o法有效開展財(cái)政預(yù)算：一是財(cái)政預(yù)算時(shí)間太短不能保障科學(xué)監(jiān)督。每年全國人大會(huì)議時(shí)間一般10天左右，省級(jí)地方權(quán)力機(jī)關(guān)是7天左右，市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大時(shí)間就更短了。在會(huì)上留給代表審查預(yù)算的時(shí)間有限，通常還同政府工作報(bào)告一并審議。審查時(shí)間過于緊迫，地方權(quán)力機(jī)關(guān)無法系統(tǒng)的監(jiān)督預(yù)算。如此時(shí)間安排，對(duì)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督成為走過場(chǎng)，監(jiān)督呈形式化、表面化。

二是地方權(quán)力機(jī)關(guān)財(cái)政預(yù)算批準(zhǔn)方式不科學(xué)。當(dāng)前，我國人大批準(zhǔn)財(cái)政預(yù)算采取捆綁式表決，即總預(yù)算和各個(gè)部門預(yù)算一次性表決通過。如果投贊成票，不合理的預(yù)算也被一起贊成；如果投反對(duì)票，合理的預(yù)算也被一起反對(duì)。表決批準(zhǔn)中連帶問題既不合理也不科學(xué)。

三是預(yù)算草案過于粗糙，缺乏完整性，不利于地方權(quán)力機(jī)關(guān)代表審查。不少地方政府提供的預(yù)算草案過于簡(jiǎn)單既沒有按單位預(yù)算、部門預(yù)算、地方預(yù)算和總預(yù)算分別編制，也沒有提供收支科目明細(xì)、有關(guān)文字說明和預(yù)算平衡表。面對(duì)只有大致的內(nèi)容，沒有具體的來源和用途。如此預(yù)算草案，外行看不懂，內(nèi)行看不清。多數(shù)代表對(duì)預(yù)算草案的編制、結(jié)算內(nèi)容，以及科目關(guān)系、專業(yè)術(shù)語等搞不清楚。面對(duì)一頭霧水的預(yù)算草案，如何提出建設(shè)性的修改意見？！審查質(zhì)量自然無法保證。endprint

（四）地方權(quán)力機(jī)關(guān)缺乏對(duì)預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)在動(dòng)力

我國現(xiàn)行體制決定了地方權(quán)力機(jī)關(guān)人員編制、經(jīng)費(fèi)分配很大程度上受制于地方黨委和地方政府，地方權(quán)力機(jī)關(guān)缺乏財(cái)政分配的實(shí)際權(quán)力?！安块T申請(qǐng)、領(lǐng)導(dǎo)批條、追加預(yù)算”等和“跑部錢進(jìn)”，黨政領(lǐng)導(dǎo)人“拍板撥款”的現(xiàn)象，不僅反映出一些政府部門和黨政領(lǐng)導(dǎo)人有很大的公共財(cái)權(quán)的自由裁量權(quán)，而且反映出我國財(cái)政資金的運(yùn)作隨意性，財(cái)政預(yù)算剛性弱，執(zhí)行過程彈性大的問題。

既然部門預(yù)算方案是經(jīng)過黨委和政府審定和核準(zhǔn)過的，體現(xiàn)了黨和政府的意圖，地方權(quán)力機(jī)關(guān)審批只是為了走程序。監(jiān)督多了，就會(huì)產(chǎn)生“越位”，會(huì)與黨委、政府搞僵關(guān)系。所以，地方權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)政府的財(cái)政監(jiān)督“不敢、不想、不愿”，對(duì)預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)在動(dòng)力和主動(dòng)性明顯不足。

（五）地方權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行缺乏實(shí)效監(jiān)督

目前，政府預(yù)算執(zhí)行中存在的問題有：一是預(yù)算調(diào)整缺乏剛性。根據(jù)《預(yù)算法》，政府預(yù)算執(zhí)行中，發(fā)現(xiàn)預(yù)算收入有超收或短收的情況，應(yīng)提前調(diào)整預(yù)算計(jì)劃，并經(jīng)地方權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后調(diào)整年度預(yù)算。但目前大部分地方調(diào)整預(yù)算忽視地方權(quán)力機(jī)關(guān)的調(diào)整，部分地方預(yù)算調(diào)整雖經(jīng)地方權(quán)力機(jī)關(guān)，其批準(zhǔn)也僅流于形式。二是政府預(yù)算編制不規(guī)范。政府預(yù)算常常僅考慮當(dāng)年收支，以前年度賬外負(fù)債被忽略。表面來看，政府預(yù)算編制做到了“收支平衡”，實(shí)際是“赤字”預(yù)算，不符合“量入為出”的要求。三是預(yù)算失控。少數(shù)地方政府領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為發(fā)展的目的是多辦事，不怕花錢，無視地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政承受能力，在資金來源不落實(shí)的情況下，盲目估算可用資金，通過銀行貸款，以數(shù)倍于財(cái)政收入的投資，大上項(xiàng)目、大興土木，以體現(xiàn)任期的“政績(jī)”，即便是債臺(tái)高筑[18]。根據(jù)《憲法》、《監(jiān)督法》規(guī)定，我國地方權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)政府預(yù)算監(jiān)督的手段有：聽取和審議預(yù)算報(bào)告、撤銷不適當(dāng)?shù)臎Q定決議、詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、執(zhí)法檢查、視察調(diào)查等。然而，實(shí)際操作中，地方權(quán)力機(jī)關(guān)采用較多的手段是聽取和審議預(yù)算報(bào)告，執(zhí)法檢查和視察調(diào)查等約束性不強(qiáng)的“軟性手段”，而剛性色彩較重的如詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查，撤銷不適當(dāng)?shù)臎Q定決議的監(jiān)督手段卻很少使用，有些地方這些手段幾乎甚至沒啟用過。監(jiān)督流于形式，極大地放縱了政府預(yù)算的違法行為。

三、國內(nèi)外權(quán)力機(jī)關(guān)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的創(chuàng)新與經(jīng)驗(yàn)

（一）我國地方權(quán)力機(jī)關(guān)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的創(chuàng)新實(shí)踐

近年來，我國地方權(quán)力機(jī)關(guān)不斷地開展財(cái)政預(yù)算監(jiān)督創(chuàng)新實(shí)踐，出現(xiàn)了地方改革經(jīng)驗(yàn)：

1. 部分地方人大推動(dòng)人大預(yù)算監(jiān)督工作從形式走向?qū)嵸|(zhì)。

以廣東為例，由于廣東人大諸多現(xiàn)行之舉走在全國地方人大的前列，被人們譽(yù)為“廣東現(xiàn)象”。2001年以前，省政府每年向省人大提交的預(yù)算報(bào)告只有一頁紙，支出方面只列出“類”。2001年5月1日起施行《廣東省預(yù)算審批監(jiān)督條例》，省政府向省人大提交的預(yù)算報(bào)告擴(kuò)展到27個(gè)部門；2003年，102個(gè)省級(jí)部門全都向省人大提交了預(yù)算報(bào)告，報(bào)告達(dá)605頁，并在開支流向中列到了“項(xiàng)”；2007年預(yù)算草案封面上首次去掉“秘密”二字，意味著代表可以把草案帶回家仔細(xì)研究，不必閱后交還；2009年，預(yù)算案編制實(shí)現(xiàn)了由“項(xiàng)”到“款”的突破，省級(jí)一般預(yù)算草案由往年列至類級(jí)科目細(xì)化到列至款級(jí)科目，并首次將省級(jí)一般預(yù)算支出重點(diǎn)投入情況表提交省人代會(huì)審議，進(jìn)一步提高了預(yù)算編制的透明度。財(cái)經(jīng)委還舉辦預(yù)算審查監(jiān)督培訓(xùn)班，30多名省人大代表參加了培訓(xùn)，同時(shí)鼓勵(lì)熟悉財(cái)經(jīng)預(yù)算方面的人大代表不定期“授課”，指導(dǎo)代表如何審查預(yù)算草案。設(shè)立了省人大常委會(huì)財(cái)經(jīng)工作咨詢顧問制度，從各方面聘請(qǐng)了財(cái)經(jīng)專家、學(xué)者作為財(cái)經(jīng)工作咨詢顧問，協(xié)助開展預(yù)算審查監(jiān)督。2011年，監(jiān)督政府“錢袋子”又添新機(jī)構(gòu)，省人大常委會(huì)設(shè)立預(yù)算工作委員會(huì)，并建立起廣東省人大財(cái)經(jīng)委與廣東省人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)分工協(xié)作機(jī)制。作為常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)之一的“預(yù)算工委”，不受換屆影響，能保障預(yù)算審查和監(jiān)督工作的專業(yè)性、連續(xù)性與穩(wěn)定性。2013年，首次在年度預(yù)算報(bào)告和預(yù)算草案中反映省級(jí)行政經(jīng)費(fèi)，“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算情況以及省級(jí)國有資本經(jīng)營預(yù)算情況，同時(shí)細(xì)化省級(jí)對(duì)市縣政府性基金轉(zhuǎn)移支付預(yù)算情況[19]。

2. 各地的財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的民主參與度和監(jiān)督水平不斷提高。

近年來，全國上下在預(yù)算公開、推進(jìn)預(yù)算公眾參與方面進(jìn)行了大量的探索實(shí)踐，如浙江溫嶺的“民主懇談”模式，哈爾濱、無錫等地的參與式預(yù)算，河北等地的預(yù)算聽證會(huì)等參與式預(yù)算模式，擴(kuò)大了群眾對(duì)公共事務(wù)的參與度、知情度，使得廣大群眾在預(yù)算編制過程中獲得了更多的發(fā)言機(jī)會(huì)并保障了他們的辯論權(quán)利，提高了他們參與預(yù)算監(jiān)督的熱情和民主意識(shí)。

人大代表、常委會(huì)委員不再認(rèn)為監(jiān)督預(yù)算只是走形式，而是把它看作是一項(xiàng)重要的職權(quán)，是為人民謀取福利而應(yīng)盡的義務(wù)。最直接的表現(xiàn)是，各個(gè)地方的人大及其常委會(huì)越來越頻繁地對(duì)政府的預(yù)決算行使說“不”的權(quán)力?！斗ㄖ迫?qǐng)?bào)》于2009年3月19報(bào)道的“承德市人大兩度打回政府預(yù)算報(bào)告”事件，甚至被稱作“人大財(cái)政監(jiān)督第一案”，引起了廣泛的社會(huì)影響與輿論關(guān)注。在人大開會(huì)期間，人大代表普遍認(rèn)為預(yù)算編制提案中民生保障費(fèi)用不足而政府采購預(yù)算過多。政府預(yù)算報(bào)告兩次被“打回”后，最后通過的政府預(yù)算報(bào)告中，僅政府采購費(fèi)用就減少了7000多萬元。

部分地方人大經(jīng)過多年的探索實(shí)踐，監(jiān)督方式不斷創(chuàng)新，取得了明顯成效，推動(dòng)預(yù)算監(jiān)督工作逐步由軟監(jiān)督、形式監(jiān)督向科學(xué)性、剛性的實(shí)質(zhì)監(jiān)督轉(zhuǎn)變。

（二）西方發(fā)達(dá)國家議會(huì)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)

1. 公共財(cái)政信息的公開透明。

英國財(cái)政部等政府部門每年必須在網(wǎng)上公布財(cái)政數(shù)據(jù)。每年的公共開支，財(cái)政部都要公布，其中包括詳細(xì)的開支項(xiàng)目，以表格方式或PDF格式發(fā)布在網(wǎng)上。普通民眾可以從網(wǎng)上查閱政府各部門的政策規(guī)劃、預(yù)算決算、財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)細(xì)則等。英國地方議會(huì)每筆超過5000英鎊的開支必須在網(wǎng)上公布。在大倫敦市，原規(guī)定1000英鎊以上開支就必須記錄在案、公之于眾。2010年夏季起，又規(guī)定500鎊以上開支均須公示[20]。endprint

公開財(cái)政信息只是一個(gè)技術(shù)問題，按照會(huì)計(jì)報(bào)表公布即可。成熟嚴(yán)格的預(yù)算會(huì)計(jì)制度以及基于預(yù)算會(huì)計(jì)所形成的相關(guān)報(bào)告，加上及時(shí)、全面、細(xì)致的公開程序，成就了英國財(cái)政開支的高透明度，鍛造出了一個(gè)沒有“其他開支”的英國財(cái)政。相反，我國各級(jí)政府支出，其中最大的一塊份額是未能明確去向的“其他支出”。

美國華盛頓特區(qū)政府建立專門的網(wǎng)站公布政府信息和數(shù)據(jù)。該網(wǎng)站上公布了歷年的華盛頓特區(qū)政府全部采購訂單的信息。表格中還詳細(xì)列示了采購單位名稱、采購商品或服務(wù)名稱、金額、采購時(shí)間、供應(yīng)單位名稱、地址[21]。

上述國家都注重將政府的財(cái)政預(yù)算及開支以政府公報(bào)方式在網(wǎng)上公之于眾，便于公眾監(jiān)督。

2. 社會(huì)組織的監(jiān)督作用不可小覷。

德國納稅人聯(lián)盟專門監(jiān)督政府的公共支出。德國納稅人聯(lián)盟，德國納稅人建立的非贏利、非官方、獨(dú)立于各黨派之外的中立社會(huì)團(tuán)體，是目前世界上最大的納稅人權(quán)利保障組織，擁有40多萬會(huì)員。聯(lián)盟工作的主要手段是利用輿論工具，發(fā)表各種統(tǒng)計(jì)數(shù)字和材料，以引起廣大居民的注意，對(duì)政府政策施加影響[22]。自1972年起，該聯(lián)盟每年發(fā)布“黑皮書”，詳細(xì)披露當(dāng)年政府哪些錢本可以省下，哪些錢卻被政府白白浪費(fèi)。該聯(lián)盟的宗旨是：珍惜納稅人的每一分錢。政府花錢應(yīng)當(dāng)節(jié)約，把錢用在刀刃上?！昂谄笨稍诰W(wǎng)上免費(fèi)下載。披露的內(nèi)容涉及德國各個(gè)聯(lián)邦州的具體花錢項(xiàng)目：包括規(guī)劃失誤、過度昂貴的公共開支和形象工程；雖然投入了資金卻沒有取得預(yù)期成效的交通建設(shè)項(xiàng)目、費(fèi)用比規(guī)劃大幅提高的項(xiàng)目等。如此，非常便于德國民間團(tuán)體參與監(jiān)督政府的財(cái)政支出[23]。

3. 審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬于國會(huì)對(duì)國會(huì)負(fù)責(zé)或是獨(dú)立機(jī)構(gòu)。

美國政府責(zé)任署被稱為“國會(huì)的看門狗”，隸屬于美國國會(huì)內(nèi)的一個(gè)機(jī)構(gòu)，對(duì)國會(huì)負(fù)責(zé)，是一個(gè)獨(dú)立的、跨黨派機(jī)構(gòu)。它能夠?qū)φ魏尾块T進(jìn)行調(diào)查，檢查納稅人的錢是否有效地得到使用。應(yīng)國會(huì)要求，政府責(zé)任署也經(jīng)常到國會(huì)就議員們關(guān)注的問題進(jìn)行聽證。美國政府責(zé)任署負(fù)責(zé)人是美國總審計(jì)長(zhǎng)?？倢徲?jì)長(zhǎng)的任期長(zhǎng)達(dá)15年，由國會(huì)提出人選建議名單，總統(tǒng)從中挑選一位，然后經(jīng)過參議院批準(zhǔn)。其主要工作就是通過調(diào)查和報(bào)告，打擊聯(lián)邦政府中的浪費(fèi)、濫用職權(quán)和對(duì)聯(lián)邦資金管理不善的行為。政府責(zé)任署每年發(fā)布成千上萬份報(bào)告，它每完成一份報(bào)告，就會(huì)發(fā)布在網(wǎng)上，任何人都可以看到[24]。

國家審計(jì)署是瑞典最高審計(jì)部門隸屬于瑞典議會(huì)，3名審計(jì)首席由議會(huì)指派并受憲法保護(hù)，作為一個(gè)獨(dú)立的組織，不受其他部門和組織的控制[25]。

法國已形成以議會(huì)宏觀監(jiān)督、財(cái)政部門日常業(yè)務(wù)監(jiān)督、審計(jì)法院事后監(jiān)督的財(cái)政監(jiān)督體系，相互之間分工明確，協(xié)調(diào)互補(bǔ)。審計(jì)法院是獨(dú)立于議會(huì)和政府的司法機(jī)構(gòu)，是國家最高經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門[26]。

四、“全口徑預(yù)算決算”背景下完善地方權(quán)力機(jī)關(guān)預(yù)算監(jiān)督的路徑

借鑒我國地方改革以及西方發(fā)達(dá)國家議會(huì)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)，地方權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從以下方面完善監(jiān)督：

（一）借《預(yù)算法》修改之際，強(qiáng)化地方權(quán)力機(jī)關(guān)的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)以制約政府權(quán)力

1995年施行的《預(yù)算法》，為推進(jìn)依法理財(cái)，規(guī)范預(yù)算管理發(fā)揮了重要作用。但是，現(xiàn)在這部法律已遠(yuǎn)不能完全適應(yīng)公共財(cái)政改革和預(yù)算監(jiān)督體制改革的要求，修改完善應(yīng)盡早被提上議事日程?，F(xiàn)代預(yù)算制度的建構(gòu)和創(chuàng)新理念應(yīng)當(dāng)是：從強(qiáng)化政府預(yù)算管理權(quán)力的管理型預(yù)算向規(guī)范和監(jiān)督政府收支行為的法治型預(yù)算轉(zhuǎn)變；從越權(quán)干預(yù)市場(chǎng)的建設(shè)調(diào)控型預(yù)算向提供公共服務(wù)和保障民生的公共服務(wù)型預(yù)算轉(zhuǎn)變；調(diào)整政府內(nèi)部預(yù)算程序的封閉官方型預(yù)算向保障公眾預(yù)算知情權(quán)的公開透明型預(yù)算轉(zhuǎn)變。保障預(yù)算執(zhí)行的穩(wěn)定性，切實(shí)做好預(yù)算執(zhí)行，防止預(yù)算執(zhí)行中因少數(shù)行政領(lǐng)導(dǎo)意圖而改變[12]104-107。

修改的基本原則應(yīng)當(dāng)是：第一，強(qiáng)化預(yù)算的科學(xué)性、完整性和透明度。各級(jí)政府的全部收入和支出都要納入預(yù)算。除涉及國家秘密外，各級(jí)政府和各部門的預(yù)算、決算都應(yīng)當(dāng)依法向社會(huì)公開。第二，完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，做到規(guī)范、公開、公平。第三，各級(jí)政府之間應(yīng)當(dāng)建立財(cái)力與支出相匹配的財(cái)政管理體制。第四，強(qiáng)化政府債務(wù)管理，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。第五，嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，規(guī)范預(yù)算調(diào)整，完善預(yù)算審查監(jiān)督[28]。

立法內(nèi)容上：一是要明確預(yù)算審查監(jiān)督的內(nèi)容、方式和程序，將部門預(yù)算明確納入審批范圍；二是建立預(yù)算信息交換制度，明確提交地方權(quán)力機(jī)關(guān)預(yù)決算備案資料的內(nèi)容和時(shí)限，解決地方權(quán)力機(jī)關(guān)預(yù)算信息不對(duì)稱，獲取預(yù)算信息被動(dòng)、滯后、不充分的問題；三是提高人大代表和常委會(huì)組成人員預(yù)算審查監(jiān)督的能力，探索組織公民有序參與預(yù)算審查監(jiān)督的有效途徑；四是推動(dòng)政府增強(qiáng)預(yù)算的公開性和透明度，接受人民群眾的監(jiān)督；五是建立人大代表和常委會(huì)組成人員定期培訓(xùn)制度和預(yù)算審查監(jiān)督工作人員培養(yǎng)機(jī)制，加強(qiáng)地方權(quán)力機(jī)關(guān)預(yù)算審查監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)；六是建立和完善公眾預(yù)算訴求機(jī)制和預(yù)算問責(zé)制度；七是加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督配套制度建設(shè)。如建立和加強(qiáng)聽證制度；強(qiáng)化政協(xié)和民主黨派對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督；強(qiáng)化新聞媒體和社會(huì)中介的監(jiān)督作用，等等。

將執(zhí)法者的預(yù)算責(zé)任和義務(wù)轉(zhuǎn)為監(jiān)督和被監(jiān)督的關(guān)系，將一元化一次初審變?yōu)槎嘣啻纬鯇?；將形式性、粗略性初審變?yōu)閷?shí)質(zhì)性、細(xì)致性初審；將全面性、籠統(tǒng)性的審查變?yōu)橹攸c(diǎn)項(xiàng)目、重點(diǎn)單位的審查；將單一機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用的封閉性審查變?yōu)槎鄼C(jī)構(gòu)發(fā)揮作用的公開性審查，使地方權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督由“虛”向“實(shí)”轉(zhuǎn)變[29]。

（二）建立以權(quán)力機(jī)關(guān)為主體，其他監(jiān)督相輔助的監(jiān)督體系

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家財(cái)政管理監(jiān)督職能一般都賦予國家立法機(jī)關(guān)，同時(shí)結(jié)合審計(jì)、行政、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾、輿論等形式，組成一個(gè)相對(duì)獨(dú)立又緊密配合的監(jiān)督體系，實(shí)行較嚴(yán)密有效的監(jiān)督，體現(xiàn)出財(cái)政管理監(jiān)督法制化應(yīng)有的廣泛性、權(quán)威性、嚴(yán)密性、規(guī)范性和實(shí)效性。我國也需要立法、執(zhí)法、司法，以及事前、事中、事后監(jiān)督和日常監(jiān)察，以及有社會(huì)各方力量參與的其他監(jiān)督相輔助的監(jiān)督方式。endprint

（三）借鑒國外經(jīng)驗(yàn)將審計(jì)機(jī)關(guān)納入權(quán)力機(jī)關(guān)并向其負(fù)責(zé)報(bào)告

“審計(jì)風(fēng)暴”、演變成“審丑疲勞”，“風(fēng)暴”變成“微風(fēng)”。輿論從多方面進(jìn)行了剖析，一個(gè)重要的技術(shù)性細(xì)節(jié)未被提及，那就是審計(jì)署對(duì)于國家部委的審計(jì)監(jiān)督屬于行政監(jiān)督、事后監(jiān)督的范疇[30]。如果能將我國審計(jì)機(jī)關(guān)的“自體監(jiān)督”，變成權(quán)力機(jī)關(guān)體系變成“他體監(jiān)督”，權(quán)力機(jī)關(guān)能夠避免審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府的從屬，對(duì)政府預(yù)算的監(jiān)督更具超脫性和中立性。若將審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于權(quán)力機(jī)關(guān)，將政府預(yù)算監(jiān)督的性質(zhì)變?yōu)椤巴獠勘O(jiān)督”，其監(jiān)督的成效一定會(huì)提高。

（四）提升地方權(quán)力機(jī)關(guān)和人大代表財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的能力

地方權(quán)力機(jī)關(guān)可以依靠社會(huì)力量購買一批具有財(cái)經(jīng)法制觀念強(qiáng)、工作經(jīng)驗(yàn)豐富、政策水平高非官方背景的財(cái)政、金融、財(cái)務(wù)、審計(jì)等方面的專業(yè)人士提供的專業(yè)咨詢和審查，以增強(qiáng)地方地方權(quán)力機(jī)關(guān)預(yù)算監(jiān)督的科學(xué)性和民主性。改進(jìn)人民代表大會(huì)的審議方式，通過聽證、調(diào)查、質(zhì)詢、辯論等方式對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行審查，提高預(yù)算審查的質(zhì)量和效果。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)人大代表的預(yù)算審查監(jiān)督能力的培訓(xùn)，提高其信念水平，優(yōu)化人大代表的知識(shí)結(jié)構(gòu)，保證其掌握必要的預(yù)算審查監(jiān)督知識(shí)。根據(jù)國際代議民主制的一般原則，為更好推進(jìn)民主政治、完善權(quán)力制衡機(jī)制，有必要在常委會(huì)設(shè)立專職代表，實(shí)現(xiàn)部分地方權(quán)力機(jī)關(guān)代表的職業(yè)化。

（五）實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度

隨著廣大民眾民主法制意識(shí)的增強(qiáng)和地方權(quán)力機(jī)關(guān)代表參政議政能力的提高，對(duì)預(yù)算透明度、公開性的要求越來越高。政府編制預(yù)算時(shí)，應(yīng)當(dāng)積極探索建立重大決策程序化機(jī)制，完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定、公眾參與、專家咨詢等制度，廣泛聽取社會(huì)各方面的意見；預(yù)算草案提交地方權(quán)力機(jī)關(guān)審查批準(zhǔn)時(shí)，允許公眾旁聽和發(fā)表建議。地方權(quán)力機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件，做到預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、管理以及決算等逐步向社會(huì)公開。地方權(quán)力機(jī)關(guān)還應(yīng)當(dāng)積極建立公開平臺(tái)，設(shè)置預(yù)算公開的網(wǎng)站欄目，公開財(cái)政預(yù)決算和審計(jì)報(bào)告。保障每年的預(yù)算及其執(zhí)行結(jié)果通過新聞媒體向社會(huì)公開，由公眾進(jìn)行評(píng)議。

總之，“全口徑預(yù)算決算”對(duì)地方權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督能力提出了更高的要求，這是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。監(jiān)督權(quán)威、監(jiān)督職能、監(jiān)督程序、監(jiān)督機(jī)制和監(jiān)督能力等亟待加強(qiáng)。需要從制度上、程序上保證人民群眾能實(shí)現(xiàn)監(jiān)督的權(quán)力。如此，才能減少普通民眾對(duì)政府預(yù)算開支活動(dòng)的合法有據(jù)，合理公正的質(zhì)疑。

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