對依法治國理論的再思考

谷玲

摘 要：“依法治國”是我們始終要堅持的治國方略，同時也需要在實踐中不斷豐富、發(fā)展其時代內涵。文章著重對依法治國的三個問題作了闡述：一是對于依法治國中“法”的概念的再辨析，尤其是認清其兩個突出的特點，以期務必強調對“法”達成廣泛共識；二是對于依法治國中“依”的再解讀，即從具體手段和措施這兩個維度來探討其實現(xiàn)路徑；三是在高度重視黨的十八大關于依法治國新要求和新思路的前提下，結合法治能力在國家治理體系中的不斷提升來探討當前推進依法治國的重點與任務。

關鍵詞：依法治國；法治理論；法治思維；法治方式

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2014）06-0121-03

2012年黨的十八大報告強調了法治在國家治理和社會管理中的重要作用。報告把“堅持依法治國這個黨領導人民治理國家的基本方略”作為在新的歷史條件下奪取中國特色社會主義新勝利必須牢牢把握的基本要求，把“依法治國基本方略全面落實”作為2020年全面建成小康社會的新要求，把“實現(xiàn)國家各項工作法治化”作為深化重要領域改革的目標，把“更加發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”作為推進政治體制改革的“三個更加注重”之一，并且對“全面推進依法治國”作了全面深刻和系統(tǒng)地闡述。十八大以來對依法治國內容的具體推進和落實提上了議事日程。筆者認為，在推進依法治國過程中，有必要對其中一些理論問題進行再思考。

一、重視依法治國中“法”的兩個特點

對依法治國的科學內涵，不僅在黨的文件中有著清晰的表述，而且在學術界、實務界也基本沒有什么大的分歧。也就是說對這一問題的認識應該是共識的。但是，本文之所以對依法治國中的“法”進行再次強調和解讀，主要是因為在具體運用中并沒有很好地把握住法的精準內涵。僅僅從“法”的表面含義來理解、解釋和適用，這也是在實踐中沒有很好地貫徹依法辦事原則的一個非常重要的原因。黨的十八大以來，法治、法治思維和法治方式等概念的提出和運用較之以往有了很大的進步，也令人十分振奮。但筆者發(fā)現(xiàn)，對于這些概念的理解多是用循環(huán)式的、否定式的方式來定位，比如說，法治不是人治、法治思維不是權力思維、法治方式不是權威方式，等等。如此理解，也的確揭示了法治等概念的核心內涵和關鍵意義，并且也確實是普通大眾對這些概念的一般和通常解釋。而對于什么是法？什么是法治？必須秉著科學、嚴謹?shù)膽B(tài)度，從字源的本意進行解釋。對于以法或法治為核心的詞組又必須放置到中國語境下進行特定含義的解讀。因為在以倫理秩序生長的中國社會，要把法治的要素逐漸融入法治國家的構建中，可想而知是一項多么龐大、繁雜的系統(tǒng)工程。依法治國理論的提出和運用雖有效仿西方社會依法治國理論的成分，但主要應是基于中國本土社會的自發(fā)生長。于是，在特定的環(huán)境和語境下，有必要強調依法治國中的“法”的兩個特點。

第一，“法”必須具有生命力。法律具有生命力，要求法律必須要實事求是、與時俱進，即“接地氣”，成為生活中“活”的法。在實際中，法律總是會出現(xiàn)滯后于實踐、脫離于實際甚至阻礙事實發(fā)生的“拖后腿”情況，也就是當時的法律體系出現(xiàn)了無法克服的制度障礙，無法及時有效地提供給法律適用者對公權力行使合法性的迫切需求[1]。例如時下進行的上海自由貿易試驗區(qū)建設，許多的制度創(chuàng)新都必須突破法律的瓶頸。當社會發(fā)展出現(xiàn)了現(xiàn)行法律體系所無法解決的難題時，如何找尋問題的解決之道？是去尋找法律之外的特權、道德？還是在法律之外尋找對法律的合法性解釋，使法律的運用能夠迅速滿足特定歷史時期的時代變化和需要。選擇后者無疑是對法治道路的堅信和法治信仰的表達，而這才是法律生命力的體現(xiàn)。因此，一個正義的法律體系，必須把這種體現(xiàn)公共理性的良知表達制度化、體系化和法律化[2]。提升法治思維水平和法治方式的運用能力，首先要清楚法治之法并不會因為有了法律體系就完全解決。立法者創(chuàng)立的是體系性法律，但在具體的決斷中，所要運用的法律只是少數(shù)[3]。例如，在法律規(guī)則缺位的領域是形成國家權力權威還是規(guī)則上位；在法律規(guī)則不完善的領域是體現(xiàn)權力權威還是修改規(guī)則；在既有法律規(guī)則的領域是選擇遵守還是漠視；在需要突破法律規(guī)則的領域應當遵循什么樣的價值判斷標準，等等[4]。

第二，“法”應當具有執(zhí)行力。法律不光是訴訟時法官審判案件的依據(jù)，也不僅僅是遠離普通大眾甚至毫不相干的本本或條條，而是已經(jīng)完全融入到每一個人生活中的空氣、陽光與水，是每個人吃穿住行都離不開的工具，是內化于心的思想方式和行為準則。當我們對于法的這種功能有了清晰的認識和判斷之后，才能有效地認定法律在國家治理中所應發(fā)揮的執(zhí)行作用：即對權力的分配、限制與監(jiān)督。而分權與制衡原則、職權法定原則、權力監(jiān)督原則作為國家權力行使的基本框架、基本方式與基本準則進一步地發(fā)揮著推動作用。但是，目前政府公權力過大與法律執(zhí)行力軟弱、有效性不足的矛盾十分突出。而法律的使命貴在執(zhí)行，法律的實踐性遠大于理論性。中國歷史上，權力與法律的天平從來就很難平衡，而通過對法律的實際執(zhí)行如何建立起一套法治秩序從來就是一道歷史難題。法治秩序的生長是一個自發(fā)、自然的過程，過快、過慢的節(jié)奏都是有害無益的，并且這種生長也不是時空并序的，而是因受制因素的多元性所決定的。

二、重視依法治國具體手段和措施中的兩個維度

法律在實踐中的運用即要求依法辦事。如何依法需要有路徑選擇，即通過具體手段和措施能達到既定的目標。其結果無外乎是與法的內容和精神的高度吻合、一般吻合、基本吻合和不吻合。如果是高度吻合和一般吻合，那么基本上是達到了應有的治理目的；如果是基本吻合甚至是不吻合，那么法律的治理作用就可以忽略不計了。在廣場舞擾民一案中可以充分解釋這種觀點。對于執(zhí)法者而言，最簡單的辦法其實就是嚴格執(zhí)法，以此獲得執(zhí)行法律的最大效益。如果考慮到社會效果，可能就會折中執(zhí)法，對爭議雙方進行調解勸說。甚至還會出現(xiàn)的一種情況就是完全不執(zhí)法，聽之任之，任由社會自發(fā)解決。綜觀各地做法，基本上各種做法均有采用之。這就說明，法律在實踐中的運用效果一方面取決于執(zhí)法與司法的能力，另一方面取決于人們自覺守法的程度。鑒于此，本文將從這兩個不同的角度做出闡釋，在實踐中探求“依”的標準和尺度。endprint

第一，從執(zhí)法與司法的維度。按照十八大報告的要求，做到嚴格執(zhí)法、公正司法，堅持法律面前人人平等，保障有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究。無論是執(zhí)法還是司法，都是對法律規(guī)則的具體運用，必須建立在對法律條文的充分理解和法治精神的精準把握的前提之上。于是在具體的案例中，結合具體情況去實際地執(zhí)行法律。但是難免就會發(fā)生一般吻合、基本吻合的執(zhí)法效果，盡管有這種偏差但仍然都是基本符合法律的要求，至少說是都不違法，或者說是基本盡到了執(zhí)法和司法的本分，但是距離“嚴格執(zhí)法、公正司法”的標準有多遠自不待言。如何保證嚴格按照法律規(guī)定辦事？這就需要大幅度地提高執(zhí)法環(huán)境和司法環(huán)境，以深化行政體制改革、推動司法體制改革為抓手，使執(zhí)法效果與法治原則的匹配度不斷得到提高。

第二，從人們自覺守法的維度。按照十八大報告的要求，即要做到全民守法，堅持法律面前人人平等，保證有法必依。同時，還要增強全社會學法、尊法、守法、用法的意識?？疾烊魏我粋€國家的法治狀態(tài)，則更傾向于從政治制度和公民文化的層面去認知。如果一個國家政治清明、民主自治、公民參與性強，則無疑該國的法治狀況良好，因為人們已經(jīng)普遍具備了自覺守法的意識；相反，如果一個國家政治混沌、缺乏民主、公民自治較差，則該國的法治狀況較差，因為人們并不具備自覺守法的意識。該種論斷其實是想說明人們自覺守法的態(tài)度是法治社會的一個重要衡量指標，法治社會的進步和完善程度是隨著公民自覺守法意識的不斷增強而與時俱進的。換句話說，人們自覺守法的程度高度折射出國家法治發(fā)展的現(xiàn)狀和對幸福、美好生活追求的期許。那么，如何做才能不斷提高人們自覺守法的意識呢？如前所述，如果沒有政治清明、民主自治、公民教育的鋪陳，則很難實現(xiàn)。說到底，自覺守法的意識絕不可能從人們心底里自發(fā)地生長出來。梁啟超曾在《新民說》中說過，國民（即公民）的自治能力視為新民不可或缺的美德。從人性的角度說，人是需要一定的法律約束的，否則，渾然如一盤散沙。但好的法律和制度，一定不能靠外力強加給人們，而只能“發(fā)于人人心中良知所同然，以為必如是乃適于人道，乃足保我自由而亦不侵人自由，故不待勸勉，不待逼迫，而能自置于規(guī)矩繩墨之間，若是者謂之自治”。但并不是說由此而不用有意為之，若只是靜待時機的變化未免過于被動。良好法律的實施、對法律的普及和宣傳等無疑會提高人們自覺守法的意識。

三、重視黨的十八大依法治國的新要求和新思路

法治并不是一個純粹的法學概念，黨的十八大報告提出法治是治國理政的基本方式。從政治的角度來看，法治是治理國家的工具；從法律的角度來看，法治是對權利的保護和權力的限制；同時，“法治”也是一個歷史概念，它在不同國家、不同歷史時期有不同的內容和表現(xiàn)形式。在推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的過程中，法治的作用和表現(xiàn)將會越來越突出。根據(jù)中央提出的到2020年實現(xiàn)構建和諧社會的目標和《全面推進依法行政實施綱要》（國發(fā)[2004]10號）提出用10年左右的時間基本建成法治政府的要求，可以得出如下結論：目前中國推進依法治國的短期目標與核心任務就是在2020年左右基本建成法治政府。那么，如何進一步提升法治能力就成為當務之急。當前的迫切任務就是：

第一，高度關注十八大提出的領導干部運用“法治思維”、“法治方式”的新要求。黨的十八大報告在闡述基本建成法治政府的目標內容時強調，要不斷提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力，這是領導干部依法行政能力的基本要求。也就是說，領導干部依法行政能力的培養(yǎng)與提高直接關系到執(zhí)政黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政效果。加強領導干部依法行政能力，就是要求領導干部對法律全面學習、了解和掌握的基礎上，運用法治思維、遵循法治方式處理具體行政事務的能力。如前所述，法治思維和法治方式都是在中國語境下基于特定時代背景生成并需要特定含義解讀的概念。所謂法治思維，就是以法治作為判斷是非和處理事務標準的思維，它的生成和運用是一個具體思維的過程，是從“抽象—具體—再抽象”的思想過程，是一個思考什么是法治、如何運用法治的思維過程，是一個從法治思維到法治方式的漸進過程。西方歷史的經(jīng)驗告訴我們，在法治思想源遠流長的進程中，人們早已對于奉行法治達成社會共識。并且在這一歷史積淀中逐漸形成了法治思維的普遍價值追求，比如正義、平等、秩序、自由等等。并對政府進行行政改革的正當性、合法性做出了充分的論證。在我國，法治思維同樣需要反映和表達的這些核心價值理念卻仿佛缺少廣泛的社會認同。然而超出對理論進行探究意義的是，它們實踐功能的發(fā)揮將迅速落實到改革、發(fā)展和治國理政的領域。

第二，高度關注十八大提出的法治國家、法治政府、法治社會一體化建設的具體思路。在建設法治國家的進程中，法治政府與法治社會的建立都是必須的。在法治建設初期，法治政府是首要的實現(xiàn)法治國家的核心任務，也是法治社會的根本要求。近幾年來，中央以及地方各級政府一直再持續(xù)推進法治政府的建設，取得了一定的成效。但是，由于歷史及現(xiàn)實的諸多復雜因素，法治政府建設依然緩慢，距離既定的滿足各項指標的法治政府還有不小的距離。法治政府建設滯后已經(jīng)成為制約當前中國法治化進程的最主要制約因素。全力打造法治政府具體的抓手有：一是增強中國共產黨執(zhí)政的合法性建設。要求黨必須在憲法和法律的范圍內活動，不得享有超越憲法和法律的特權，更不允許以言代法、以權壓法、徇私枉法。二是繼續(xù)改革和完善人民代表大會制度。讓人民代表真正的代表人民來行使管理國家的職能，同時依法享有各項權力，認真履行法定職能，承擔法律責任。三是繼續(xù)推進司法體制改革。使政府逐步與同級司法系統(tǒng)的人、財、物全部脫鉤，讓政府的歸政府、司法的歸司法，實現(xiàn)司法真正的獨立、完全的獨立。四是加強公務員隊伍的建設。培養(yǎng)一支高素質的骨干隊伍來不斷提升政府的公信力、執(zhí)行力。五是加強基層民主建設。以基層民主來加強對政府依法行政的監(jiān)督，促進政府依法而治。

總之，依法治國宏偉藍圖的實現(xiàn)是一個包含有短期目標與長遠目標，需要艱苦奮斗與持之以恒的歷史過程。法治國家的最終實現(xiàn)無論從制度建設的角度，還是從行政管理的角度來說，都離不開法治能力的具體運用。但是當前法治能力在國家治理體系中發(fā)揮的作用還十分有限，法治能力的培養(yǎng)與提升也是一個逐步、緩慢、循序漸進的過程。因此，需要持續(xù)探求國家治理體系中的具體法治需求，繼續(xù)密切關注構建法治國家建設與運用法治能力的關聯(lián)性，充分發(fā)揮法治能力在構建法治國家中的重要作用。

參考文獻：

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責任編輯 陸 瑩endprint