李鋒

摘要：旅游政策是政府實現(xiàn)旅游業(yè)發(fā)展目標的重要手段，但目前對旅游政策的研究還相對薄弱，研究成果的理論性、實踐性、系統(tǒng)性和全面性亟待加強。本文在對國外旅游政策文獻梳理的基礎上，按照主題對文獻內(nèi)容進行分析總結(jié)，研究發(fā)現(xiàn)：（1）40年前旅游政策的研究就已開始，但進展十分緩慢，研究多以實證為主，理論性十分薄弱；（2）旅游政策的研究多從制定、實施、演化或評估的角度切入，且多數(shù)是從財政、稅收或環(huán)境角度對專項旅游政策進行研究；（3）在旅游政策研究內(nèi)容方面，旅游可持續(xù)發(fā)展是近幾年旅游政策研究的熱點，對旅游政策的經(jīng)濟目標性研究在弱化，而對旅游政策的社會目標性研究在加強。

關鍵詞：旅游政策；可持續(xù)發(fā)展；國外研究

0引言

旅游業(yè)作為一項綜合性產(chǎn)業(yè)，除了具有競爭產(chǎn)業(yè)的盈利特征外，其文化性和社會性特征也十分突出，與一國的政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)等密切關聯(lián)，因此，與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相比，其引導產(chǎn)業(yè)成長的宏觀環(huán)境與產(chǎn)業(yè)導向機制也更為復雜。作為政府對旅游經(jīng)濟干預的手段和工具，旅游政策在加強國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控，促進產(chǎn)業(yè)自身超常規(guī)發(fā)展，調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和提高產(chǎn)業(yè)素質(zhì)等方面有重要作用。全球范圍內(nèi)來看，在20世紀初期，旅游業(yè)尚未形成對經(jīng)濟的強有力的影響，當時主要是通過發(fā)展旅游業(yè)以達到傳播國家海外形象的目的。在歐洲，而處于西歐中心位置的法國、瑞士、意大利在傳統(tǒng)的歷史文化、經(jīng)濟交往的基礎上自發(fā)性地形成了常規(guī)旅游目的地。而處于大陸邊緣的西班牙旅游發(fā)展則相當落后，為扭轉(zhuǎn)旅游業(yè)的劣勢，1911年西班牙成立官方旅游機構(gòu)“皇家委員會”（Royal Comrmssion，RC），出臺鼓勵性政策以促進旅游業(yè)的快速發(fā)展，這也開啟了運用專門旅游政策以促進旅游經(jīng)濟發(fā)展的先河（Almeida Garcia，2014）。國外旅游產(chǎn)業(yè)政策研究仍然是一個新興的領域，它是隨著全球旅游業(yè)大規(guī)模地增長，政府的干預不斷加強，發(fā)展中國家旅游業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了負面效應被察覺而逐漸展開的。自從20世紀50年代歐美國家創(chuàng)立政策科學以來，旅游活動一直是作為一般國際關系和外交政策的范疇對待，直至1975年，Mathews（1975）的《國際旅游與政治科學研究》論文才開創(chuàng)了獨立的旅游政策研究先河。

過去和當前一段時間內(nèi)，制定旅游政策以調(diào)控宏觀經(jīng)濟已是許多國家慣用手段。從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學角度來看，一國宏觀經(jīng)濟調(diào)控的目標主要集中在“促增長、擴就業(yè)、穩(wěn)物價、平衡國際收支”等4個方面。而旅游產(chǎn)業(yè)具有涉及面寬、乘數(shù)效應強、引動促發(fā)性快等特點，當前旅游業(yè)承載的使命就已經(jīng)包括促進經(jīng)濟增長、增加就業(yè)、平衡國際收支等3個方面。實際上，許多國家目前所設定的路徑是：通過旅游政策促進旅游業(yè)跨越式發(fā)展，再通過旅游業(yè)作用到整個宏觀經(jīng)濟。旅游政策已經(jīng)成為國家宏觀調(diào)控的重要工具，特別是在發(fā)生經(jīng)濟危機、突發(fā)危機事件背景下，旅游政策更易吸引政府決策者的目光。旅游業(yè)的確能夠成為經(jīng)濟恢復的驅(qū)動引擎，也應該選擇、制定和實施促進性旅游政策以發(fā)展旅游（Jucan，Jucan，2013）。另外，在特殊事件的背景之下，旅游政策借勢特殊事件（如大型節(jié)慶事件）更易發(fā)揮效用，如希臘政府在2004年舉辦奧運會前后對旅游的行政體制進行了大幅度改革，給予旅游發(fā)展更多優(yōu)先權(quán)，奧運會涉及的基礎設施建設在規(guī)劃之初就將旅游需求納入設計之中（Pastras，Bramwell，2013）。

發(fā)展旅游業(yè)雖然能夠作為宏觀經(jīng)濟手段來刺激國民經(jīng)濟的發(fā)展，但是長期而言，無限制的旅游業(yè)發(fā)展和工具化的旅游業(yè)定位，容易造成對環(huán)境、文化和社會的傷害，最終會削弱旅游拉動經(jīng)濟的能力，進而陷入“螺旋惡性”，這方面也需要政府設計恰當?shù)穆糜握邅硪?guī)避旅游的無序發(fā)展（Krippendorf，1982）。因此，進行旅游政策的研究，從短期經(jīng)濟效益角度和長期綜合效益角度來看，都具有理論和實踐意義。

近些年，對旅游政策的研究一直不是旅游研究的主流。受我國旅游政策的高頻出臺及對旅游發(fā)展的巨大影響，目前國內(nèi)有越來越多的學者開始關注旅游政策，但研究成果的側(cè)重點集中在對西方國家已有成果和經(jīng)驗的介紹和借鑒上，往往是就事論事或事后回顧，研究面寬泛但不夠深入和系統(tǒng)。本文立足于國際視野，對這些年來國外旅游政策文獻進行回顧、梳理和歸納，在文獻統(tǒng)計的基礎上進行分析，揭示旅游政策的研究視角、研究內(nèi)容和研究歷程，以期能為國內(nèi)旅游政策的制定和理論研究提供參考和借鑒。

1 研究文獻基本情況

1.1研究文獻獲取

在旅游政策研究文獻的獲取上，考慮到各個外文數(shù)據(jù)庫對旅游文獻的收錄情況，為保證所引用文獻的全面性和權(quán)威性，本文使用Science Direct（SD）進行內(nèi)容檢索。首先，使用“旅游”+“政策”關鍵字進行窄口徑檢索，獲取旅游政策研究最核心的文獻；而后，在參閱文獻的基礎上，采用“滾雪球”的方式，對第一階段獲取文獻中的核心參考文獻進行多數(shù)據(jù)庫（Elsevier、Springer、Wiley、ProQuest、EBSCOhost、Taylor&Francis、Ingentac：onnect、Emerald）的再次檢索，來彌補首輪檢索的不足。

1.2文獻主題（Topic）概況

由于旅游政策研究文獻相對比較散亂，不同學者的學科背景、問題認識和語言體系存在較大差異，很難提取出內(nèi)涵一致的關鍵詞（Keyword），因此，本文根據(jù)文獻內(nèi)容，總結(jié)為不同主題（Topic：）。根據(jù)Science Direct（SD）數(shù)據(jù)庫對檢索文獻的Topic：分類，將旅游政策研究的主題分類羅列（見表1），主要包括旅游管理體制、旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展、旅游規(guī)劃、旅游就業(yè)、環(huán)境保護、國家公園等方面。另外，需要指出的是，旅游可持續(xù)發(fā)展議題的研究是近幾年旅游政策研究的熱點，主要分散在國家公園、環(huán)境保護、低碳旅游等主題下，而沒有被SD數(shù)據(jù)庫單獨統(tǒng)計為一個主題詞（Torres-Delgado， Lopez Palomeque ，2012； Ort.ega ，et al. ，2013； Logar ，2010； Mayor， Tol，2010； Connell， et al.，2009； Beccali， et al.，2009； Ryan C，2002； Ryan R L，2002；Shaalan.2005）。

2旅游政策的研究內(nèi)容

總的來說，旅游政策專題研究主要有以下7個方面：旅游政策概念和范圍、旅游政策影響因素、旅游政策演化、旅游政策制定方法、旅游政策效用評估、旅游政策與可持續(xù)發(fā)展、旅游政策專項研究等。這些成果從不同側(cè)面、不同程度分別對旅游政策進行了分析，也得出了許多具有理論和實踐意義之結(jié)論和觀點，本文將對此進行分析。

2.1 旅游政策的概念和范圍

旅游政策研究是一項系統(tǒng)工程，是多學科背景下的共同產(chǎn)物，不同學科背景的學者對旅游政策的界定并沒有達成共識。Glucksmann（1935）將旅游政策定義為“組織體為促進旅游事業(yè)發(fā)展所采取的各種措施（方案）的總體”，并將其細分為政治政策、文化政策、社會政策、經(jīng)營政策、商業(yè)政策和交通政策等6個方面。DeArrillaga（1955）認為：“旅游政策，是指為促進和保護國家旅游方面的利益所采取的國家活動?！彼鶕?jù)旅游政策的對象、范圍、地區(qū)、手段及方法等，對旅游政策進行了分類。根據(jù)政策對象，分為經(jīng)濟政策（其中包括交通政策、飯店政策、貨幣政策和財政政策）和文化政策；根據(jù)范圍，分為全國性政策、地方性政策和局部性政策；根據(jù)手段和方法，分成對外政策（宣傳、信息）與對內(nèi)政策（管理、促進、補助、直接執(zhí)行、調(diào)查、教育）。Sessa（1976）認為：“從具體意義上理解，旅游政策是各種決策機構(gòu)為實現(xiàn)具體的目標而采取的行動”；但他僅從經(jīng)濟學的角度切入，將旅游政策歸結(jié)到經(jīng)濟的范疇之中。此后，遵循一般政策的概念界定模式，Hall和Jenkins（1995）將旅游政策定義為“所有政府在旅游領域選擇去做或不去做的事情”。這個解釋給旅游學者提供了一個更廣泛的旅游政策的范圍。此后，國外旅游產(chǎn)業(yè)政策研究總體上沿著兩個方向進行：一方面是對旅游政策的一般研究對象進行分析，包括政策主體、影響因素、制定過程、政策效果評估等內(nèi)容；另一方面是對一些具體的旅游政策應用領域展開研究，例如旅游規(guī)劃政策、民族旅游政策等等。為了使研究規(guī)范化，Hall和Jenkins（1995）提出了一個旅游政策研究的概念性框架，并己應用于多個旅游政策和地區(qū)規(guī)劃的研究。這些學者從不同的立場和角度對旅游政策進行了多方位的闡釋，各有側(cè)重。

順著以上學者的思路，根據(jù)旅游政策所涉及領域（行業(yè)），還可以將其進一步細分，如旅游投資政策、旅游財政政策、旅游稅收政策、旅游資源開發(fā)與保護政策、旅游管理政策、旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局政策、旅游產(chǎn)業(yè)導向政策、旅游產(chǎn)業(yè)配套政策、旅游產(chǎn)業(yè)技術政策，等等。其中，旅游財政政策、旅游稅收政策、旅游資源開發(fā)和保護政策是研究者的主要關注點，特別是旅游財政政策、稅收政策更容易量化，從而使用定量模型分析，這方面形成的成果也較多（Bernini，Pellegrini，2012；Hughes，1984；Martin，Uysal，1990；Notaro，De Salvo，2010）。另外需要指出的是，我們?nèi)粘Ｋ岬降穆糜握邔嶋H上是一個泛化的、模糊的概念，是旅游相關政策的通稱。有些雖然稱做旅游政策，但未必是旅游行業(yè)政策，有不少政策則是屬于其他行業(yè)的政策。

2.2影響旅游政策制定和實施的因素

各國旅游政策的差異較大，與各種影響旅游政策制定的因素有關，其中制度、經(jīng)濟、環(huán)境、發(fā)展階段等因素是最重要的影響因素。

2.2.1旅游政策的制定者

旅游政策的制定是公共政策研究的重要領域，受到官方和非官方的多重影響，De Arrillaga（1995）將政策的制定和參與者總結(jié)為國家領導人、服務部門、國家旅游局（NTA）、各部委、地方政府、法定機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會以及利益集團等，Airey和Chong（2010）將中國旅游政策的制定者歸結(jié)為領導人、國家旅游局（CNTA）、發(fā)改委、財政部、地方政府、社科院和其他相關部門，并認為在中國當前體制下國家領導人的態(tài)度對旅游政策起到至關重要的作用。作為旅游政策的制定者，中國國家旅游局的地位尷尬，雖然是正常行使權(quán)力的中心角色，但由于旅游業(yè)的綜合性和復雜性等特點，導致更多權(quán)力實際上分散在其他眾多機構(gòu)中（De Arrillaga，1995）。正是由于旅游政策涉及諸多的行業(yè)和部門，新政策的制定往往必須兼顧其他多方面的政策。從政策的制定過程及其內(nèi)容來看，很少有“獨立”的旅游政策；就實施情況而言，單獨推行旅游政策的情況也非常少，多數(shù)情況下是作為地域政策的一環(huán)，即地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展政策的附屬政策。對于政策制定者，Jenkins（1980a）很早就呼吁重視對旅游行政人員的培訓和教育，以制定符合社會發(fā)展現(xiàn)實的旅游政策；研究者則需要提供科學的理念，幫助旅游政策的制定者在復雜的經(jīng)濟、社會動態(tài)環(huán)境中更加游刃有余。Baum（1994a.1994b）對制定旅游政策中的人力資源因素進行了研究，并調(diào)查了國際旅游管理部門和相關機構(gòu)在該領域的作用，研究結(jié)論表明國家層面的旅游人力資源管理相當混亂。

2.2.2實施機制和環(huán)境

學者從自上而下或自下而上的角度對旅游政策實施的議題進行研究。自上而下的研究主要關注政策制定者如何制定旅游政策以及如何控制政策實施的環(huán)境（Hogwood，Gunn，1984；Mazmanian，Sabatier，1983）；自下而上的研究則關注如何利用社區(qū)和街道等基層行政組織以及與上層部門的協(xié)商等問題（Lipsky，1980）。此外，綜合兩者，Goggin等（1990）提出“府際間政策執(zhí)行溝通模型”（TheCommunications Model of Inter-Governmental Policy Implementation），指出政策的實施依賴于國家層面的引導和約束、地方層面（地方官員、權(quán)力機構(gòu)、利益集團等）的管制以及當?shù)貨Q策者的組織能力。Krutwaysho和Bramwell（2010）采用組合法（Combination Method），對影響旅游政策實施效果的因素展開研究，強調(diào)在更廣泛的社會環(huán)境和背景下，各級政府交流合作的重要意義。Edgell（1983）描述了美國旅游政策制定的主要機制，并對在國際經(jīng)濟貿(mào)易政策背景下美國政府在未來旅游業(yè)發(fā)展中的政策角色提出了建議。Smyth（1986）的研究結(jié)果表明，在北愛爾蘭工業(yè)下滑，失業(yè)率高達20%的背景下，北愛爾蘭的經(jīng)濟發(fā)展部（DED）、地方政府以及旅游委員會（NITB）的相互影響決定了旅游政策制定和實施的狀況。Fayos-Sola（1996）回顧了旅游政策從純粹促銷到產(chǎn)品開發(fā)再到當前維持競爭力目標的過程，闡述了私有、公共等部門之間關系的平衡問題以及多種國家戰(zhàn)略規(guī)劃可作為未來旅游政策制定的模型；一些私有化的政策趨勢被認為是不可持續(xù)的。在此基礎上，Wang和Ap（2013）對旅游政策實施的影響因素總結(jié)為宏觀環(huán)境（經(jīng)濟和社會環(huán)境）、制度安排（公共管理措施和旅游、旅游管理的價值觀）、組織間關系與協(xié)調(diào)、利益團體（賓館所有者、本地居民）等4個方面，并指出利益集團在旅游政策的實施過程中扮演著越來越重要的角色。就旅游政策實施的宏觀環(huán)境而言，Liu等（2011）學者提出產(chǎn)業(yè)環(huán)境（創(chuàng)新性、人力資源、競爭性）對旅游政策實施的影響遠遠大于社會經(jīng)濟環(huán)境（市場化、法律、區(qū)域經(jīng)濟狀況）對旅游政策實施的影響。

2.2.3 經(jīng)濟和社會發(fā)達程度

對于經(jīng)濟和社會因素對旅游政策實施的影響，主要按照發(fā)達國家（地區(qū)）和發(fā)展中國家（地區(qū)）來區(qū)分。發(fā)展程度和發(fā)展階段的不同，導致這兩類國家（地區(qū)）的政策目標和受影響因素、程度都存在較大差異。

大多數(shù)發(fā)展中國家為加快經(jīng)濟發(fā)展而選擇旅游產(chǎn)業(yè)。然而，發(fā)展中國家發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)存在較多限制和不利因素，政府的政策介入也面臨著一系列問題和挑戰(zhàn)。Jenkins（1980b）指出，受交通條件的限制，發(fā)展中國家對旅游總需求的影響很有限；而無控制的旅游也會導致長期的社會問題，因此建議，東道國政府應該介入旅游業(yè)發(fā)展，將政策建立在多學科比較研究的基礎之上，從而實現(xiàn)旅游的綜合效益。Richter和Richter（1985）回顧了亞洲7個國家的旅游發(fā)展歷程，發(fā)現(xiàn)，各國政府都在不同程度地介入旅游業(yè)發(fā)展，每個國家作出的政策選擇都取決于經(jīng)濟因素。在發(fā)展中國家的旅游政策實證研究中，Dieke（1991，1992）通過分析肯尼亞旅游業(yè)發(fā)展的特征特別是發(fā)展中存在的問題，提出了實施新規(guī)劃所需的政策。此外，Dieke（1993a，1993b）還分析了岡比亞旅游業(yè)發(fā)展的顯著成績和內(nèi)在問題及原因，也闡述了政府的旅游政策與機構(gòu)管理方式，指出政府的旅游政策應像關注內(nèi)部環(huán)境一樣關注外部環(huán)境，增強旅游業(yè)競爭力的政策應更謹慎和具有彈性。Rodriguez和Portalesf 1994）分析了北美自由貿(mào)易區(qū)對墨西哥旅游業(yè)發(fā)展的意義，并對國家協(xié)調(diào)旅游政策的設計和實施提出了討論。Krutwaysho和Bramwell（2010）對泰國普吉島的研究表明，旅游政策的實施可能面臨社會因素的阻礙，各種利益主體均會對政策實施的妥協(xié)形成壓力。Baum（1994b）回顧了制定旅游政策的各種方法，并通過對國家旅游管理機構(gòu)的調(diào)查，指出基本經(jīng)濟狀況對旅游政策的決定性影響，同時也指出發(fā)達國家和發(fā)展中國家旅游政策的一系列主要差異?？梢姡诼糜握叩闹贫ㄉ?，發(fā)展中國家強烈的發(fā)展訴求和不同的現(xiàn)實情況，使人們更多地將注意力放在經(jīng)濟問題和環(huán)境變化上，缺少對社會需求的關注；對旅游政策目標也存在不同認識，甚至出現(xiàn)相反觀點，最終，旅游政策是強烈的發(fā)展訴求、各方壓力、內(nèi)外條件及各方利益博弈的結(jié)果。

對發(fā)達國家或地區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)政策的研究一般以實證基礎上的解釋性研究為主，研究的重點在探索實踐中存在的問題、效果以及對未來政策提出建議。其中，對歐洲經(jīng)濟共同體（歐盟前身）旅游產(chǎn)業(yè)政策的研究較多，其內(nèi)容主要集中在政策存在的問題、傾向、評價以及建議等方面。如Lickorish（1991）指出，歐共體沒有專門統(tǒng)一的旅游政策，急需建立一種政策以應對未來市場機遇。Akehurst等（1993）對歐共體成員國的旅游政策進行了系統(tǒng)研究，發(fā)現(xiàn)各國主要利用國家旅游管理機構(gòu)實施旅游政策，其政策目標大多趨向高消費游客、旅游產(chǎn)品品質(zhì)提升以及降低季節(jié)性等主題，并總結(jié)了成功旅游政策的相關特征。Robinson（1993）同樣對歐共體的旅游政策進行了研究，重點探討了旅游政策應如何應對諸如大眾旅游和全球市場份額降低的問題，并對歐共體旅游政策的有效性進行了簡要評價。Smeral（1998）研究了全球化對歐洲中小旅游企業(yè)的影響，并圍繞“政府部門和私營部門應該扮演什么樣的角色，以使歐洲旅游業(yè)成為收入和就業(yè)增長的引擎”這一問題進行分析，提出應實施彈性合作聯(lián)盟和完全目的地管理技術以適應后現(xiàn)代旅游業(yè)的發(fā)展建議。上世紀，日本政府為了促進國民休閑度假旅游的發(fā)展，希望借助民間資本來推動旅游設施的建設，并制定了《度假區(qū)法》，從而掀起了轟轟烈烈的度假區(qū)開發(fā)熱潮。然而，這一政策高估了市場需求，導致在日本政府實行的一系列優(yōu)惠政策的扶持下，許多沒有資質(zhì)的企業(yè)和不具備開發(fā)條件的地區(qū)被卷入到這次開發(fā)狂潮。結(jié)果，不但使當?shù)丨h(huán)境和資源遭到了嚴重破壞，而且使日本金融系統(tǒng)的呆賬持續(xù)增加，造成了企業(yè)的巨大虧損和資源的巨大浪費（Soshiroda A.2005）。

此外，歐洲一些國家旅游政策的作用也吸引了研究者的關注。如Greenwood等（1990）在調(diào)查英國康沃爾旅游吸引物的經(jīng)濟角色過程中發(fā)現(xiàn)，雖然旅游吸引物比旅游飯店業(yè)具有更大的發(fā)展活力和經(jīng)濟貢獻，但想通過政策利用這些經(jīng)濟力量卻并不容易。Godau（1991）研究德國統(tǒng)一之后為旅游業(yè)帶來的機遇，指出，德國當時對基礎設施有著更高的需求，旅游企業(yè)應盡快調(diào)整以適應市場需求的變化。Meethan（1998）研究英國的康沃爾和德文郡的旅游政策，主張旅游政策和策略不能簡單地簡化成為經(jīng)濟使命，而必須以一種復雜多維的社會文化關系和流動作為分析理念?？梢钥闯?，一方面旅游政策的關注點變得更為具體和細微；另一方面，政策的制定不再以經(jīng)濟為核心，而更多關注品質(zhì)、社會和文化。

2.3旅游政策演化

旅游政策是針對具體的旅游業(yè)現(xiàn)實而制定，隨著旅游業(yè)的發(fā)展演化，也要求旅游政策隨之適應性地變化。多數(shù)學者都會在文獻綜述中回顧旅游政策研究的核心內(nèi)容（如宏觀政策、財政政策、可持續(xù)發(fā)展政策）的演變過程，以呈現(xiàn)其研究的整體背景。當前，越來越多的政策回顧性與解釋性研究都是通過結(jié)合具體的實證研究對象，并引人多樣化甚至定量的研究方法來進行。例如，Whitford等（2001）在對澳大利亞民族旅游政策的研究中，對政府采取的政策內(nèi)容進行了數(shù)量統(tǒng)計，以數(shù)量比例關系對政府政策內(nèi)容傾向進行了分析。更重要的是，部分學者對中國、美國、日本、肯尼亞等國家和地區(qū)的旅游政策演化進行了全局性研究，并且多是從出境旅游和入境旅游兩個方面進行，這部分研究能給其他國家的旅游政策制定者提供鮮活和典型的經(jīng)驗與借鑒（Edgell，1983；Smyth，1986；Dieke，1991；Airey，2010）。

由于旅游政策概念的邊界模糊，所以在實際的旅游政策研究中所涉及范圍相當寬泛，這在對日本旅游政策演進的研究中可見一斑。Soshiroda（2005）對日本的旅游政策進行了回顧，其制定肇始于1859年，是在不自主政策背景下被迫開始允許外國旅游者的進入.1899年更是允許外國旅游者在一定地區(qū)常住，1912年成立“日本旅游局”為外國游客提供專業(yè)服務；日本戰(zhàn)后的旅游政策發(fā)展歷程更具有一般的借鑒意義，從20世紀50年代開始發(fā)展入境旅游爭取外匯收入，到20世紀80年代鼓勵出境旅游平抑對外貿(mào)易順差，20世紀90年代后期至今又多次推出入境旅游政策招攬外國旅游者。

另外，國際組織的旅游政策在國家間的溝通與利益協(xié)調(diào)上更為復雜。早在歐共體成立之初各成員國就已相繼出臺保護環(huán)境與文化遺產(chǎn)等旅游業(yè)相關的政策，但是長時期內(nèi)歐共體（1993年之前）并沒有產(chǎn)生國家間綜合性的旅游政策。1982年的“共同體旅游政策初步準則”（Initial guidelines on a community policy ontourism），是綜合性旅游政策的首次嘗試，而后旅游政策逐年增多并逐步完善（Robinson，1993）。

2.4 專項旅游政策研究

2.4.1旅游財政支出政策

旅游業(yè)在拉動消費、回籠資金、創(chuàng)匯等方面扮演著重要角色，并且旅游業(yè)可以為社會提供更多的就業(yè)機會，有利于提升人民福祉，因此，政府應加大對旅游業(yè)的預算支出（Airey，1984）。要保持旅游和休閑產(chǎn)業(yè)的高速增長，重點是要增加旅游產(chǎn)業(yè)投資，尤其是增加政府對旅游休閑產(chǎn)業(yè)的財政資金投入（Murphy，Price，2005）。雖然財政刺激政策被視為最有效的政策而被高度認可，但也有學者認為經(jīng)濟上會不劃算（Beccali，et al.，2009）。

財政支出受到國家財政政策的影響，緊縮的財政政策會導致旅游業(yè)預算支出的減少（Ryan，2002）。但同時政府也可能會通過設立法案，用立法的形式保證政府對旅游業(yè)的財政支持不變或有所增加（Van Sickle，Eagles，1998）。世界上很多國家，在中央政府（或地方政府）的財政預算支出中，一般會審議并通過為促進旅游業(yè)發(fā)展的獨立發(fā)展基金預算案（Diedrich，2010；Ring，2002）。也有很多國家是通過直接投資或設立旅游發(fā)展基金的形式支持旅游業(yè)的發(fā)展。比如，墨西哥旅游法規(guī)定設立“全國旅游發(fā)展基金”，韓國設立“旅游開發(fā)基金”，土耳其政府建立“旅游周轉(zhuǎn)金”，近年來美國政府每年撥款25億美元作為旅游發(fā)展基金，以此來保證旅游業(yè)充足的資金支持（Lee，et al.，2010）。

此外，財政支出中還包括現(xiàn)金補助金和促銷經(jīng)費。這其實是政府財政支出的另一種比較隱蔽的形式，其作用和其他政府財政支出政策沒有區(qū)別。Prentice等（1998）認為現(xiàn)金補助資金有利于鼓勵新產(chǎn)品的開發(fā)和遺產(chǎn)景觀的保護。Bodlender（1982）則提出政府財政補助資金的資助對象和類型會對旅游業(yè)發(fā)展方向和發(fā)展方式起到一定的引導作用。但是也有學者認為，在未來旅游業(yè)的發(fā)展中，補助資金是一種低效的財政資金支出方式，其支出形式也是不恰當?shù)?，應該選用其他資金形式來替代現(xiàn)金補助金（Hughes，1984）。

2.4.2稅收政策

稅收政策是財政政策的重要組成部分，很早就被各國當作管理或支持旅游業(yè)發(fā)展的工具。首先，對旅游業(yè)課稅是增加政府財政收入的一種方法。不管是在發(fā)展中國家，還是發(fā)達國家，政府普遍存在這樣的偏見，即提高對旅游業(yè)的稅率可有效增加財政收入（Gooroochurn，Milner，2005）。但是，這種做法會對旅游業(yè)發(fā)展起到一定阻礙作用，反而會降低政府財政收入，進而影響整個社會福利，因此，應根據(jù)稅收理論原則來征稅（Jensen，Wanhill，2002）。Durbarry和Sinclair（2001）在對英國旅游稅制的研究中發(fā)現(xiàn)，在價格競爭的情況下，價格的變化會影響旅游業(yè)的收入水平；旅游稅收的變化，特別是增值稅的變化也會影響旅游行業(yè)的收入水平。Gooroochurn和Milner（2005）在局部均衡的框架下，分價格穩(wěn)定和價格變動兩種情況，考察了旅游稅收對游客目的地居民福利的影響，結(jié)果顯示：提高旅游稅收有助于社區(qū)福利改進，這與傳統(tǒng)觀點——旅游稅收越高無謂的損失就越大——恰恰相反。Clarke（1993）則通過構(gòu)建模型對旅游稅收和社區(qū)福利的關系進行了分析。Bird（1992）描述了制定最優(yōu)旅游稅收政策的經(jīng)濟制約因素，并研究了發(fā)展中國家是如何在旅游稅收方面運用財政政策工具的。值得特別指出的是，Clarke（1993）研究發(fā)現(xiàn)，旅游總需求比例越高，旅游需求相對于國內(nèi)需求的彈性越低，本國居民福利收益就越高，所以旅游稅收政策要權(quán)衡各種因素。

其次，政府可以運用稅收政策來引導旅游業(yè)發(fā)展，如運用稅收政策來鼓勵旅游企業(yè)的正外部性行為，而消除其負外部性行為（Bodlender，1982）。但是在發(fā)展中國家，旅游業(yè)稅收政策的引導作用卻鮮有關注，因此，Bird（1992）主張要對旅游業(yè)的稅收政策給予綜合權(quán)衡，并認為，鑒于住宿業(yè)的重要性應對其制定特殊的稅收政策。

再次，國外對旅游業(yè)稅收政策的研究較多集中在環(huán)境稅和購物免稅政策這兩個方面。由于旅游業(yè)發(fā)展會對外部環(huán)境帶來損害，因此為了保護環(huán)境，政府會向旅游企業(yè)或者旅游者征收環(huán)境稅（Palmer，Riera，2003）。購物免稅政策是為刺激旅游者購物欲望而實行的稅收優(yōu)惠政策，表面看起來有利于增加游客的購物花費，提高旅游收入，但其內(nèi)在真實效果值得進一步分析（Dimanche，2003）。

2.4.3社會旅游政策

隨著旅游業(yè)的進一步發(fā)展，其經(jīng)濟功能地位下降，社會功能作用提升。比較明顯的是，部分國家將制定旅游政策看作是提高國民素質(zhì)和生活質(zhì)量，實現(xiàn)國民權(quán)利平等的一種手段。近年來發(fā)達國家的旅游政策對社會公益或弱勢群體傾注了更多的關注，Groschl（2007）分析了加拿大一些主要旅游目的地的旅游人才政策對殘疾人就業(yè)的影響。Minnaert等（2009）通過研究歐洲大陸一些國家開展針對低收人家庭的社會旅游政策，指出其在短期與中期內(nèi)對社會和家庭的積極影響，認為這是一種有價值的社會政策。

2.5旅游政策制定方法和研究方法

旅游產(chǎn)業(yè)是一個多門類、多層次、縱橫交錯的龐大系統(tǒng)。從橫向來看，按產(chǎn)業(yè)性質(zhì)分可分為旅游本體產(chǎn)業(yè)、旅游相關產(chǎn)業(yè)和旅游延伸產(chǎn)業(yè)；從縱向來看，上層由國家總體產(chǎn)業(yè)政策的指導，下層由各產(chǎn)業(yè)部門分解為多個產(chǎn)業(yè)因素，這就導致旅游政策也是多因素、多層次的政策系統(tǒng)，旅游政策的研究框架和研究方法也因此而具有多樣性。

2.5.1旅游政策制定方法

Li Yihong（1991）認為，一個完整的旅游政策制定程序包括三大步驟。（1）確定目標。決策主體根據(jù)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的問題，確定合理的政策目標。當然，旅游政策目標的確立，既要有前瞻性，也要注意時效性和階段性。（2）比較替代政策。即比較不同政策實施的成本和效益，從中選取最優(yōu)政策。（3）確定政策。即通過替代政策的比較后，選擇頒布與實施最優(yōu)的旅游政策。具體的旅游政策制定模式如圖1所示。

所有的旅游政策，最終都要通過旅游消費來實現(xiàn)，F(xiàn)ritz等（1984）提出了旅游消費模型（TEM），并將其作為旅游政策制定的工具。當然，旅游政策的制定，要吸納最基礎即當?shù)鼐用竦囊庖姡虼?，在旅游政策制定中應該采用能獲取當?shù)鼐用褚庖姷臄?shù)據(jù)調(diào)查方法，這對于形成具有認同性、操作性和一致性的旅游政策作用重大（Ritchie，1988）。Dredge（2006）以澳大利亞新南威爾士州的馬克奇瑞湖（MacquarieLake）為例，研究了地方政府與旅游產(chǎn)業(yè)之間的關系，并探討網(wǎng)絡對于公私部門關系建立的促進或阻礙作用，建議應采取更為細致或明確的管理方法與政策。Martin和Uysal（1990）通過分析旅游環(huán)境承載力與旅游生命周期之間的關系，進一步提出旅游政策要與當?shù)噩F(xiàn)實結(jié)合的建議。Mowlana和Smith（1990）分析了國際旅游業(yè)的發(fā)展與通信及跨境金融服務發(fā)展之間的關系，指出全球旅游結(jié)構(gòu)成為形成國際關系的重要因素，并提供了國際旅游的政策分析框架?？傊瑸楸ＷC旅游政策制定的科學性和可操作性，現(xiàn)有的旅游政策制定方法、思路和實踐已經(jīng)提供了有益借鑒和啟示。

2.5.2旅游政策的研究方法

在旅游政策的研究方法中，關系網(wǎng)絡法是運用最多的一種方法。Pforr（2006）以澳大利亞為例，證明了關系網(wǎng)絡法在描述、分析以及解釋旅游政策動態(tài)變化時的作用。Krutwaysho和Bramwell（2010）根據(jù)區(qū)域的政治、經(jīng)濟、文化、社會等大環(huán)境條件，旅游政策涉及的利益主體，采用關系網(wǎng)絡法研究旅游政策實施問題。Wang和Bramwell（2012）發(fā)展并應用了關系網(wǎng)絡法來研究與旅游業(yè)發(fā)展有關的權(quán)力、政策制定以及相關爭論，為該領域研究提供了認識旅游政策變遷的新思路。Stevenson等（2008）以英格蘭北部城市利茲為例，從政策制定者的視角運用扎根理論這種質(zhì)性研究方法，對旅游政策的制定進行了研究，發(fā)現(xiàn)政策的制定從根本上來說是一個社會過程，需要廣泛的社會各界的溝通與協(xié)商。Soshiroda（2005）采用歷時性分析法，對日本從1859至2003年的本國旅游政策的發(fā)展歷程進行了5個時期10個階段的具體研究，并歸納出日本旅游政策的演化規(guī)律。

2.6旅游政策效用評估

旅游政策種類多樣，且由于旅游業(yè)的綜合性，旅游政策的制定和實施往往是牽一發(fā)而動全身，很難科學和準確地對旅游政策的效用進行評估，因此，旅游政策效用測評指標、測評方法等尚未形成統(tǒng)一認識。當前，對旅游政策的評估，更多地是對財政、稅收、環(huán)境等具體的專項旅游政策進行單一細致的效用評估。

旅游財政政策的效用評估方面，根據(jù)新加坡的經(jīng)驗，旅游購物消費稅退稅、旅游產(chǎn)業(yè)補貼、旅游活動補貼等政策對于實際GDP的有效影響程度相似，但是旅游購物消費稅退稅會對旅游總需求有顯著刺激作用，但同時也會導致政府稅收的銳減；就行業(yè)層面而言，旅游業(yè)的核心業(yè)態(tài)和外延業(yè)態(tài)都在財政政策作用下呈現(xiàn)出積極影響，其中，住宿業(yè)是最大的受益者（Ryan，2002）。另外，對旅游核心部門（活動）的補貼政策比廣泛的補貼政策顯得更有效。Logar（2010）認為，在政策評估中應遵循3個準則：促進旅游發(fā)展的有效性、利益相關者的認可度、經(jīng)濟和技術的可行性；他同樣認為政刺激（如補貼）效果顯著且被認可度高。在財政補貼之外，旅游基金也是國家發(fā)展旅游的重要政策手段。Bernini和Pellegrini（2012）的研究表明：不同類型的旅游目的地受到旅游基金的影響各異，整體而言，獲得旅游基金的旅游目的地在旅游產(chǎn)出、就業(yè)增加方面表現(xiàn)出明顯的優(yōu)勢，但又表現(xiàn)出勞動生產(chǎn)率降低的特征。在旅游基金的籌集和使用方面，Kerr等（2001）認為，保證基金分配過程的公平和透明至關重要，設計合理的基金預算和資金交付機制直接影響基金政策的效果。

在旅游環(huán)境政策的評價研究方面，Ryan（2002）的研究發(fā)現(xiàn)，環(huán)保政策的效果并不能盡如決策者的預期，實施力度很小的減排政策就會導致游客量的大幅下降，若將國際艙載燃料納入減排政策的范圍，勢必導致乘坐飛機旅行費用的增加，進而間接地將旅游者推向鄰近的競爭性目的地國家。不同的是，自然保護區(qū)的保護性開發(fā)政策和加強訪客監(jiān)控程序的管理工作，在目的地旅游業(yè)發(fā)展早期更有利于提高旅游的可進人性，促使旅游者數(shù)量增加，而在旅游目的地旅游環(huán)境容量飽和后的發(fā)展成熟階段則會限制旅游者的繼續(xù)進入（Sanson.1994）。因此，旅游政策應優(yōu)先經(jīng)濟還是優(yōu)先環(huán)境，一直是爭論激烈的兩個傾向，特別是對于發(fā)展中國家，由于環(huán)境政策會帶來短期利益損失，他們更易傾向選擇優(yōu)先經(jīng)濟的政策（Antonio，2002）。

2.7 可持續(xù)旅游發(fā)展政策

國外對可持續(xù)發(fā)展高度關注，相關的旅游政策也一直是研究的焦點問題之一。在內(nèi)容方面，可持續(xù)發(fā)展主要涉及環(huán)境保護、自然資源保護、社會文化保護。

Krippendorf（1982）指出，無限制的旅游發(fā)展帶來的經(jīng)濟效益可能尚不及對社會和環(huán)境造成的負面效應，所以建議不但應該在經(jīng)濟和技術上進行政策調(diào)整，而且對旅游和休閑的理解更應該有一個根本的轉(zhuǎn)變。由于旅游活動涉及交通運輸和酒店住宿，在全球范圍內(nèi)，旅游業(yè)已被公認為是溫室氣體（GHG）排放顯著的行業(yè)，但這并未引起多數(shù)國家的足夠重視，到目前為止，尚未有一個國家專門針對環(huán)境氣候出臺相關旅游政策，當前的旅游環(huán)保多是依靠寬泛的可持續(xù)發(fā)展政策來保障（Torres-Delgado ，Lopez Palomeque ，2012）.

旅游環(huán)境是旅游活動的依托，旅游業(yè)的發(fā)展不僅會破壞環(huán)境，而且對自然資源本身也可能產(chǎn)生不可逆的影響，進而削弱旅游業(yè)進一步發(fā)展的潛力。自然生態(tài)的保護早已引起多數(shù)國家的重視，如新西蘭1991年頒布和實施的“資源管理法案（Resource Management Act，RMA）”，唯一目的便是促進自然資源的可持續(xù)管理（Shaalan，2005）。更具標志性意義的是，1995年聯(lián)合國教科文組織、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、世界旅游組織和島嶼發(fā)展國際科學理事會共同組織的“可持續(xù)旅游發(fā)展世界會議”，通過了“可持續(xù)旅游發(fā)展憲章”，不僅強調(diào)旅游發(fā)展、經(jīng)濟效益、生態(tài)環(huán)境效益的統(tǒng)籌發(fā)展，而且強調(diào)當?shù)匚幕z產(chǎn)、傳統(tǒng)習慣在旅游發(fā)展中的保護問題。Sanson（1994）分析了生態(tài)旅游在加勒比海被作為吸引游客賺取外匯以及保護環(huán)境的一種手段。對于社會文化、遺址保護的優(yōu)先發(fā)展順序，政府干預起到至關重要的作用；另一方面，旅游開發(fā)與當?shù)厣鐓^(qū)的種種矛盾需要合理的規(guī)制以促成協(xié)商，政府的政策在這種背景下也顯得更實用。但是，早期的文獻多是持懷疑的態(tài)度進行現(xiàn)象的批判，并不能給政策制定者提供太多有用的意見和建議（Antonio，2002）；而未來的旅游可持續(xù)發(fā)展政策不應再局限于保護的角度，還可以將鼓勵新業(yè)態(tài)、增加就業(yè)等多重作用考慮在內(nèi)（Mayor，Tol，2010）。

3研究中存在的問題

在發(fā)展中國家與發(fā)達國家普遍己開始干預旅游產(chǎn)業(yè)的背景下，如何科學干預成為旅游政策研究的重要目的。已有的旅游政策相關研究的作用是明確的：一是就旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行了問題診斷；二是為旅游政策制定提供了方向指導；三是為相關國家旅游政策制定提供了借鑒。綜合分析相關研究成果，國外關于旅游政策的論述在研究方法、研究內(nèi)容、側(cè)重點等方面已開展了系列研究，但仍存在下列問題或不足。

3.1 沒有形成統(tǒng)一的理論框架

旅游政策本身是一個多層次、多角度的研究對象，是一個涉及多個因素的研究領域。至今，在旅游政策的研究領域內(nèi)并未形成公認統(tǒng)一的分析框架。不同學者基于各自的學科背景以及研究視角，形成了各具特色的研究范式和方法。Atkinson等（1983）指出，目前的旅游政策分析集中在解釋如政府行為和主體關系等方面，但政府決策不僅僅是一種解決問題或發(fā)表意見的機制。政策制定是一種政治行為，會受到經(jīng)濟、社會環(huán)境、政府結(jié)構(gòu)以及其他政治體系特征等影響，目前還沒有形成一種連貫而公認的旅游政策系統(tǒng)理論。

3.2研究視角有待進一步開闊

在研究視角上，誠如國外一些學者（Hall，Jenkins，1995）所指出的那樣，旅游、政治和政策的研究之間缺乏一致的線索和更廣泛的比較視角。因為，從全球范圍來看，旅游的學術研究直到上世紀90年代才開始普遍，深入的旅游政策分析很少；擁有政治科學、公共政策以及政治學背景的研究者鳳毛麟角，所以政策分析缺少了政策理論的融入。因此，旅游政策的研究有待于新視角的出現(xiàn)。

3.3理論性有待加強

當前旅游政策研究以“就事論事”的短期性研究和“問題回顧”的滯后性研究為主。研究大多是圍繞現(xiàn)實需要提供一種實用性的方法指導，從理論上探索其機制與規(guī)律的研究并不多見。雖然旅游政策研究成果一度在政府制定旅游政策時發(fā)揮了智囊作用，但目前諸多研究缺乏規(guī)范性，研究者的主觀推斷甚至主觀臆想代替了嚴謹?shù)目茖W論斷，低水平重復性的旅游政策研究泛濫的現(xiàn)狀客觀存在，旅游政策有待于更規(guī)范的理論研究。

3.4研究方法有待進一步豐富

目前，大部分學者或有關政府部門在旅游政策研究方法上存在以下主要缺點：其一，受評估方法的限制，旅游政策效用很難用量化的形式客觀評價，尤其是當旅游政策作為解決宏觀經(jīng)濟危機的工具時，對旅游政策的當期效用和政策后效用的評估；其二，不能把影響旅游政策制定和實施的要素按影響程度進行排序。

4研究的趨勢和展望

旅游政策研究是具有挑戰(zhàn)性的課題，人們雖然已經(jīng)認識到旅游政策研究的重要性，但相對于旅游研究的其他領域，旅游政策研究仍然進展緩慢，特別是基礎理論研究十分薄弱，至今尚未形成廣泛認可的理論框架。眾多研究因關注對象非典型，研究結(jié)論難推廣、研究視角太片面、目標建議太短視等問題而飽受質(zhì)疑。綜合國外研究現(xiàn)狀，未來的旅游政策研究應側(cè)重以下幾個方面。

4.1 強化研究的系統(tǒng)性

首先，對旅游政策研究，不能僅僅關注其經(jīng)濟目標，社會目標、文化目標更應該受到關注。其次，旅游政策對各利益攸關者的影響是不同的，從不同利益攸關者的關系及相互間的互動影響角度出發(fā)，是旅游政策制定的新視角。再次，旅游政策影響具有動態(tài)性，需要對政策影響進行監(jiān)測，通過比較來識別政策績效，因此，相關研究也應注重跟蹤性和驗證性。最后，旅游產(chǎn)業(yè)正處于發(fā)展過程中，旅游政策和旅游產(chǎn)業(yè)演化發(fā)展是互動循環(huán)的狀態(tài)，需要相互的適應匹配性，這意味著當期旅游政策會影響后期旅游產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，因此對旅游政策效用評估應納入研究體系。

4.2應與旅游發(fā)展現(xiàn)實階段相匹配

旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展是旅游政策制定的基本出發(fā)點和約束性條件，選擇旅游政策不可忽視這一基礎性依據(jù)。正是由于旅游產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展變化，才有了對旅游政策施加干預和調(diào)適的訴求。旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展到什么程度和水平，就會有與之相適應的旅游政策。當然，旅游政策對旅游發(fā)展的干預和作用不應是消極被動的。恰當?shù)穆糜握?，能夠促進旅游產(chǎn)業(yè)按照政策的導向不斷升級發(fā)展；不當?shù)穆糜握邥璧K旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，成為旅游產(chǎn)業(yè)演進的阻礙因素。

4.3旅游政策應轉(zhuǎn)向環(huán)境角度

隨著全球經(jīng)濟的發(fā)展，旅游政策開始從經(jīng)濟的角度轉(zhuǎn)向可持續(xù)發(fā)展的角度，未來旅游環(huán)境政策將會越來越受到政府決策者和學者的關注。從全球視野來看，隨著新興經(jīng)濟體的崛起，旅游長期粗放式的發(fā)展使環(huán)境問題愈發(fā)嚴重，旅游業(yè)擔負的發(fā)展經(jīng)濟的使命必將讓位于環(huán)境和文化保護，實現(xiàn)旅游的可持續(xù)發(fā)展將是未來旅游發(fā)展的重要議題，未來的旅游政策研究者要注重旅游環(huán)保、節(jié)能減排、可持續(xù)發(fā)展等方面政策的設計。

4.4研究傾向于借鑒意義

目前國外對旅游政策的研究以各國或區(qū)域的案例研究為主，由于各國國情不同，制度的慣性效應形成了不同的政府管理理念與方式，加之其旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的起步時間和發(fā)展條件上的明顯差異，因此并不存在完全一致的旅游政策模式，旅游政策的研究和討論往往更傾向于其借鑒意義。

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A Study of Foreign Tourism Policy： Progresses， Arguments and Prospects

LI Feng

Abstract：

Tourism policy is an important means to develop tourism objectives of governments， but atpresent， researches on tourism policy abroad is still relatively weak and the theoretical， practical，systematic and comprehensive aspects of the results need to be strengthened. Based on the literature ofthe foreign tourism policy， this paper did an analysis of the theme of the literature to summarize itscontent. The findings are： （1） Studies of tourism policy research began 40 years ago， but progressesrather slowly， though the empirical research has been advanced and theoretical researches are veryweak； （2） Studies of tourism poli：y research from the perspectives of its' formulation， implementationand evolutum or assessment and most of thf researches focus on financial， tax， or environmentalperspectivcs of the special tourism policy； （3） In recent years， the sustainable development of thetourism policy is a hot spot in the research content of tourism policy， the economic target of the tourismpolicy research is weakening while the social objective of the tourism policy research is strengthening.

Key words： tourism policy； sustainable developnent； overseas study