秋實

【摘要】文章概述農(nóng)村社會養(yǎng)老保險概念及建立農(nóng)保法律制度的必要性與可行性，分析我國農(nóng)保法律制度的現(xiàn)狀及存在的法律立法層次低、缺乏系統(tǒng)化立法支持、缺乏可持續(xù)性及保障水平低等缺陷，建議借鑒德國、日本、瑞典農(nóng)保法律制度，從農(nóng)保法律制度的基本原則、具體構(gòu)建及與其它制度銜接入手，構(gòu)建我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度。

【關鍵詞】農(nóng)村社會養(yǎng)老保險 法律制度 養(yǎng)老模式

【中圖分類號】D922.28 【文獻標識碼】A

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的概念

養(yǎng)老保險是社會保險中的一種，養(yǎng)老保險是指國家依據(jù)一定法制法規(guī)設置的為解決和保障退休老年人晚年生活所需的社會保險制度。其包括如下內(nèi)容：社會養(yǎng)老保險是通過社會保險的方法達到保障目的；社會養(yǎng)老保險需符合一定條件才能領取保險金，大多是年齡上限制；保險金較低，僅能保障基本生活水平。

最初，學者對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的定義，僅將其作為政府的社會政策，后期農(nóng)保隨著社會經(jīng)濟的演變而轉(zhuǎn)變成由政府機構(gòu)負責管理，集體經(jīng)濟組織、農(nóng)業(yè)勞動力承擔繳費責任的農(nóng)保制度，直至發(fā)展為如今的新農(nóng)保。所以，農(nóng)保概念應包含三項內(nèi)容：一是具備社會養(yǎng)老保險特征；二是強調(diào)政府責任；三是保障農(nóng)民養(yǎng)老權(quán)益?；诖?，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險應定義為：由政府機構(gòu)管理，與集體經(jīng)濟組織、勞動者或農(nóng)民個人一同繳費，依法繳納者達到法定年齡后依據(jù)繳費情況獲得保險金，以保障依法繳納者基本養(yǎng)老需要的保險制度。

建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度的必要性與可行性

第一，建立我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度的必要性：

應對人口老齡化的客觀需要。全國人口普查每10年一次，依據(jù)2010年第六次全國人口普查結(jié)果：全國總?cè)丝跒?370536875人，60歲以上人口為1.78億人，占比為13.26%，其中，65歲以上人口為1.19億人，占比為8.87%，同2000年普查結(jié)果相比，60歲以上人口增長了2.93%。在2006年全國老齡辦發(fā)布的關于我國人口老齡化發(fā)展趨勢的預測報告中，將人口老齡化分為三階段：第一階段為2001～2020年，老年人口年均增長速度達到3.28%，總量將達到2.48億人；第二階段為2021～2050年，老年人口年均增長量為620萬人，總量將超4億人；第三階段尾2051～2100年，老年人口規(guī)模將穩(wěn)定在3～4億人。預計到2040年，65歲及以上老年人口占總?cè)丝诒戎貙⒊?0%。農(nóng)村老齡化不僅給農(nóng)民養(yǎng)老增加了負擔，也影響到整個社會快速發(fā)展，為此，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度勢在必行。

傳統(tǒng)養(yǎng)老功能削弱。傳統(tǒng)養(yǎng)老方式主要是土地養(yǎng)老與家庭養(yǎng)老，隨著時代不斷發(fā)展，其功能慢慢削弱。土地養(yǎng)老功能削弱原因：一是人均土地面積減少；二是農(nóng)民收入低，大批勞動力向城市轉(zhuǎn)移。家庭養(yǎng)老功能削弱原因：一是計劃生育政策實施，傳統(tǒng)大家庭逐步向小家庭模式過渡，促使農(nóng)村老齡化加速；二是計劃生育政策實施下家庭結(jié)構(gòu)縮小，一個家庭多為一個或兩個子女，加之醫(yī)療及生活水平提高，老年人壽命的延長，子女贍養(yǎng)老人負擔加大；三是由于家庭觀念淡化，一些子女不愿承擔贍養(yǎng)老人義務，使得傳統(tǒng)“養(yǎng)兒防老”方式已無法滿足當前農(nóng)村養(yǎng)老需要，老年人面臨養(yǎng)老問題。

同時，隨著我國經(jīng)濟及農(nóng)民經(jīng)濟水平的不斷提高，國家已經(jīng)有足夠的經(jīng)濟實力保障農(nóng)保法律制度實施。

第二，建立我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度的可行性：

國家財政支持。農(nóng)保法律制度的廣泛實施，需國家財政鼎力支持。實際上，我國財政收入水平已具備支持農(nóng)保事業(yè)條件。2011年全國財政收入突破10萬億元，達103740億元，同比增長24.80%；2012年為117209億元，同比增長12.8%；2013年達到129143億元，近13萬億元，同比增長10.1%。從數(shù)據(jù)中可知，近幾年來全國財政收入均呈現(xiàn)出增長趨勢，且漲幅都超過10%。

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織承保能力增強。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為代表的集體經(jīng)濟取得了良好發(fā)展，為農(nóng)保事業(yè)發(fā)展帶來大好機遇。根據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，2002年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實現(xiàn)增加值31800億元，2010年超過10萬億元，2011年超13萬億元，比2002年增加了近2倍，年均實際增長達到12.8%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)實現(xiàn)增加值的不斷提升，正壯大了集體經(jīng)濟力量，使其具備為農(nóng)保事業(yè)提供部分資金的可能性。

農(nóng)民具備一定承保實力。我國經(jīng)濟快速發(fā)展，帶動農(nóng)民收入水平的提高，農(nóng)民具備一定承擔養(yǎng)老保險經(jīng)濟實力。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2005年全年農(nóng)村居民人均純收入為3255元，2009年達到5153元，增長8.5%；2012年為7917元，增長10.7%；2013年達到8896元，增長9.3%（均扣除價格因素后的實際增長）。

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度的現(xiàn)狀及存在缺陷

我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度的現(xiàn)狀。我國農(nóng)保法律制度起步較晚，長期以家庭供養(yǎng)老人模式為主，從20世紀80年代末才開始推進農(nóng)保法律制度，但試點推行及政策實施取得效果并不理想。1991年政府要求民政部進行農(nóng)保改革，以山東煙臺等地為試點，首次在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展養(yǎng)老保險相關工作；1992年1月民政部為縣級農(nóng)村頒布了養(yǎng)老保險方案，盡管可操作性較差，但其正好凸顯了我國政府對農(nóng)保事業(yè)的支持，為后期新農(nóng)保推行奠定良好思想基礎。2007年10月15日，十七大報告中提出農(nóng)村養(yǎng)老保險制度問題，指出“要探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度”。2009年9月1日，國務院在頒發(fā)的《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點指導意見》中提出：加快建立覆蓋城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村居民社會保障體系。至今，我國大約有2/5的城鄉(xiāng)在政府的組織和管理之下實施了新農(nóng)保，且預計到2020年將基本完成全國城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村新農(nóng)保覆蓋。

我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度存在的缺陷。第一，法律立法層次低。我國各地農(nóng)保法律制度實施依據(jù)主要有《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)辦規(guī)程》、《新型農(nóng)村養(yǎng)老保險資金管理辦法》和《新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點指導意見》，這些立法層次較低。較可行的是《社會保險法》，其將農(nóng)村養(yǎng)老保險立法層次上升到資本法律層面，并將新農(nóng)保納入法律，有利于保障農(nóng)民老有所養(yǎng)，但《社會保險法》對農(nóng)保的規(guī)定流于形式，未能為農(nóng)保具體事項實施找到明確法律依據(jù)，如對農(nóng)保參保范圍、資金來源、支付待遇、資金運行監(jiān)管等均未作出細則規(guī)定。

第二，缺乏系統(tǒng)化立法支持。我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟水平差距大，鄉(xiāng)村收入水平比城鎮(zhèn)低很多，導致全國同步實施農(nóng)保制度缺乏經(jīng)濟保障。加之當前與農(nóng)保相聯(lián)系的立法也主要分散在憲法、行政法規(guī)文件里，導致立法分散，缺乏系統(tǒng)化，甚至在同個城市不同區(qū)域出現(xiàn)不同的法規(guī)政策，如青島市區(qū)內(nèi)和各縣級市繳費檔次不同。

第三，缺乏可持續(xù)性及保障水平低。從農(nóng)保法律制度萌芽至今，時常出現(xiàn)暫停甚至停止情況，如此缺乏可持續(xù)性，使農(nóng)保法律制度無法連續(xù)發(fā)揮作用。此外，我國農(nóng)保保障水平過低，一些農(nóng)村一個農(nóng)民一個月只能領取50～100元保險金，在物價快速上漲當下，這連維持基本養(yǎng)老都無法滿足，長期如此，將阻礙農(nóng)保事業(yè)發(fā)展。

國外農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度的比較借鑒

德國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度。1957年7月德國出臺并實施了《農(nóng)民老年救濟法》，首次對農(nóng)保法律制度以立法形式作出規(guī)定：所有農(nóng)民都有義務參加養(yǎng)老保險，且保險金主要來源于農(nóng)民自身繳納及國家對農(nóng)民養(yǎng)老保險的補助。德國采取單一立法模式，專門出臺針對農(nóng)保法律制度，對參保對象、資金來源、支付待遇等均有具體規(guī)定，如對獲得保險金條件的具體規(guī)定：其一，男女年齡分別達到65歲和60歲；其二，投保農(nóng)民須繳納費用滿15年；其三，50歲后須脫離農(nóng)業(yè)勞動成為退休者。滿足以上三個條件，農(nóng)民便可無差別領取同等保險金。德國對繳費比例規(guī)定采用嚴格法律程序，設立彈性儲備金，用于支付次年第一月養(yǎng)老金，德國養(yǎng)老保險方式，確保農(nóng)民老有所依、老有所養(yǎng)。

日本農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度。日本社保法律制度要比我國完善許多，其養(yǎng)老保險制度呈現(xiàn)出多層次性，如有關農(nóng)保制度就包括國民養(yǎng)老金、農(nóng)民養(yǎng)老金基金和農(nóng)業(yè)勞動者年金。早在1947年日本政府便頒發(fā)《農(nóng)業(yè)合作組織法》，該法頒布表明日本農(nóng)保法律制度的建立。日本在1951年還成立了“全國共濟農(nóng)業(yè)合作組織聯(lián)合會”，聯(lián)合會成員大多由社區(qū)農(nóng)民組成，實施統(tǒng)一管理及分級分層負責制度，負責農(nóng)民養(yǎng)老保險金管理與發(fā)放，并采取投資安全可靠的低利項目確保養(yǎng)老金保值增值，如購買以國家和地區(qū)政府信用為擔保的債券及金融債券等。日本規(guī)定農(nóng)保保險金發(fā)放年齡為65歲，支付金額包括報酬比例和附加養(yǎng)老金。

瑞典農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度。早先，瑞典的社會福利法律制度最完善，也最全面化，其社會福利保障項目囊括了從醫(yī)療到教育、事業(yè)、養(yǎng)老等。由于早期瑞典農(nóng)保法律制度相關規(guī)定阻礙了國家經(jīng)濟發(fā)展，后期瑞典便對農(nóng)保進行改革，在《全國退休金法案》中規(guī)定農(nóng)保由國民年金、收入關聯(lián)養(yǎng)老金、職業(yè)年金構(gòu)成，并規(guī)定領取養(yǎng)老金者必須在瑞典居住滿40年，養(yǎng)老金領取年齡從65周歲開始。瑞典允許推遲領取養(yǎng)老金和提前領取養(yǎng)老金，并采取激勵措施：每提前一個月扣除0.5%養(yǎng)老金，每推遲一個月加0.7%養(yǎng)老金。這在很大程度上緩解了養(yǎng)老保險支付壓力。且改革后的瑞典農(nóng)保資金投資方式呈現(xiàn)出多樣化：投資全球股票市場、對沖資金、企業(yè)股票等，運營養(yǎng)老金主要交由專業(yè)投資機構(gòu)負責。

我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度的構(gòu)建

我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度的基本原則。第一，保障基本生活原則。我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟水平差距較大，甚至不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)經(jīng)濟也懸殊較大，東部沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)民經(jīng)濟收入很高，中西部地區(qū)農(nóng)民經(jīng)濟收入則很低，一些農(nóng)民根本無法承擔繳納農(nóng)保負擔。因而，我國農(nóng)保法律制度在制定過程中應表現(xiàn)出差異性，依據(jù)不同區(qū)域?qū)嵉厍闆r，堅持保障基本生活原則，建立多層次與多標準農(nóng)保法律制度，保障水平不可過低，至少能保障農(nóng)民基本生活需求，也不可高于當下我國經(jīng)濟發(fā)展水平，地區(qū)間的差異也應適當、公平。

第二，兼顧公平與效率原則。農(nóng)?？删徑庖蚪?jīng)濟結(jié)構(gòu)造成的收入分配或生活性需求自愿分配不公平而設置的社會再分配方案，因而，農(nóng)保法律制度設計前期應堅持公平原則，即同個地區(qū)的同個繳費檔次下領取同等養(yǎng)老金；在完善農(nóng)保法律制度后期應注重效率，兼顧公平與效率原則，實現(xiàn)農(nóng)保法律制度價值。完善新農(nóng)保農(nóng)民養(yǎng)老金賬戶是公平原則體現(xiàn)，但對個人賬戶部分應充分體現(xiàn)效率原則，依法繳納農(nóng)保費用者所領取養(yǎng)老金金額應與繳費數(shù)額成正比，我國可采用激勵措施，鼓勵農(nóng)民多參保，增大農(nóng)民養(yǎng)老金基數(shù)，確保農(nóng)保資金發(fā)揮更好互濟性功能。

第三，保持法律體系統(tǒng)一性原則。我國構(gòu)建配套保障農(nóng)民養(yǎng)老權(quán)益法律體系需建立在不違背《憲法》基本原則基礎上，農(nóng)保法律制度原則需與《社會保險法》規(guī)定原則相一致，不可違背該法相應規(guī)定。且國務院與地方農(nóng)保立法，應與《社會保險法》規(guī)定相統(tǒng)一，農(nóng)保相關配套實施細則、規(guī)定同樣不可違反該法規(guī)定，以確保形成完備農(nóng)保法律體系。

我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度的具體構(gòu)建。第一，構(gòu)建合理的法律制度體系。首先，完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法，從2011年我國出臺《社會保險法》可知我國社保法采用的是綜合立法模式，由于我國城鄉(xiāng)差距較大，加之該法更多是原則性的法律規(guī)定，缺乏可操作性和詳細實施細則，無法滿足我國農(nóng)保法律制度實施需求，建議效仿德國對農(nóng)保單獨立法，出臺專門《農(nóng)村社會保險法》，提升立法層次保障新農(nóng)保事業(yè)順利開展，包括國家、集體、個人的權(quán)利義務，并對參保對象、資金來源、運營、支付待遇、資金運行監(jiān)管、糾紛解決機制等；其次，完善農(nóng)保行政與部門規(guī)章，制定并實施《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實施條例》，結(jié)合我國財政、金融、稅收體制改革后具體情況，發(fā)布配套行政法規(guī)及規(guī)章，包括資金管理條例、資金監(jiān)督、運營條例等，以增強農(nóng)保可操作性；最后，基于我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平差距大，在相關系統(tǒng)化法律實施下，各地方政府可依本地情況制定地方法規(guī)，立法應做到規(guī)范化、統(tǒng)一化、科學化。

第二，建立農(nóng)村養(yǎng)老保險基金運營模式。在經(jīng)濟快速發(fā)展之下必然引發(fā)物價上漲，抑或通貨膨脹，所以農(nóng)保養(yǎng)老金如果長期存放賬戶將會貶值。針對此現(xiàn)象，政府應加強農(nóng)?；鹜顿Y保值增值功能，使農(nóng)民養(yǎng)老更有穩(wěn)定保障。而我國目前投資保值增值功能仍比較弱化，主要原因在于政府僅限定于投資較為安全的行業(yè)，使農(nóng)保投基金投資方式過于單一、回報率低，如購買國債、存入銀行獲取利息等?；诖?，我國應允許農(nóng)保基金采取多元化投資，具體可從三方面入手：首先，借鑒國外養(yǎng)老保險基金運營機制，采取靈活多樣投資方式，以取得較好匯報效果，如購買企業(yè)股票和債券、信托投資、投資不動產(chǎn)等；其次，借鑒國外現(xiàn)金經(jīng)驗，走農(nóng)?；鹗袌龌芾砼c專家理財基金運營模式；最后，借鑒西方國家擴大投資領域，允許進入到諸如委托投資企業(yè)等高回報行業(yè)中，但高回報就存在高風險，農(nóng)?；鹪谕顿Y過程中應堅持安全與效益原則。

第三，健全農(nóng)村養(yǎng)老保險基金監(jiān)管制度。具體應從三方面構(gòu)建農(nóng)保養(yǎng)老金監(jiān)管制度：首先，明確農(nóng)?；饸w屬權(quán)，借鑒日本將歸屬權(quán)交給投保人所有，且基金運營與使用應受到嚴格監(jiān)督；其次，完善農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督制度，借鑒國外經(jīng)驗在農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)內(nèi)部構(gòu)建獨立財務核算制度，明確法律責任制度，以加強監(jiān)管工作；最后，加強農(nóng)保經(jīng)辦機構(gòu)外部監(jiān)管制度，主要是將農(nóng)保基金運營數(shù)據(jù)、增值保值及農(nóng)保基金使用情況公諸于眾，接受公眾及各媒體的監(jiān)督，確保農(nóng)?；鸢踩?。

農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度與其它制度銜接。第一，與各保制度相銜接。應做好新農(nóng)保與老農(nóng)保、五保、低保制度相銜接：滿60周歲已領取老農(nóng)保養(yǎng)老金用戶可繼續(xù)享受原來待遇標準，并領取中央基礎養(yǎng)老金；未滿60周歲未領取老農(nóng)保養(yǎng)老金用戶，將老農(nóng)保賬戶折算轉(zhuǎn)入新農(nóng)保賬戶中，不足部分由農(nóng)民個人補足；在十二五計劃期間，五保、低保與新農(nóng)保并行，領取五保、低保后還可享受中央基礎養(yǎng)老金，而對18歲至59歲的五保、低保用戶具有繳費能力的應當繳費，并納入到新型農(nóng)保中。

第二，與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險相銜接。在加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化工作中，大量農(nóng)村居民轉(zhuǎn)化為城市居民，基于此，農(nóng)保制度應與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度相銜接。具體做法是允許新農(nóng)保個人賬戶轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險個人賬戶中，因為新農(nóng)保標準低于城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險，在農(nóng)保與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險統(tǒng)籌賬戶標準基礎上，應采用折算繳費年限的方法進行資金轉(zhuǎn)換，轉(zhuǎn)入過程中需排除政府補貼的基礎保險金。

第三，與失地農(nóng)民養(yǎng)老保險制度相銜接。具體需分類進行：一是除給失地農(nóng)民發(fā)放補償款外，對失地后又重新獲得工作的投保人應將其納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度中；二是對失地后農(nóng)民仍沒有固定工作個體戶提供新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險雙向自主選擇；三是對一些原先采取失地農(nóng)村資本養(yǎng)老保障個體戶轉(zhuǎn)入新農(nóng)保，并去除原先享受待遇，其他人員均納入新農(nóng)保制度中。同時，對獲得土地收益一方需與政府、集體組織承擔不同比例的繳納或補貼費用，以保障失地農(nóng)民養(yǎng)老權(quán)益。

（作者單位：北華大學法學院）

責編/豐家衛(wèi)（實習）