官商勾結(jié)治理之策

習(xí)近平總書記曾指出，“‘官’‘商’交往要有道，相敬如賓，而不要勾肩搭背、不分彼此，要劃出公私分明的界限”。然而，正如前述文章所談到的，官商勾結(jié)仍舊是官員腐敗的重要源頭。中央巡視組曾直言不諱地指出，不少被巡視地區(qū)和單位存在官商利益鏈。四川被指“形成官官勾結(jié)、官商勾結(jié)，權(quán)權(quán)交易、權(quán)錢交易，政治利益與經(jīng)濟(jì)利益連環(huán)輸送的利益鏈”，江蘇被指“一些領(lǐng)導(dǎo)干部與老板之間保持相對穩(wěn)定的關(guān)系圈子，進(jìn)行封閉式權(quán)錢交易”， 等等。2015年中央巡視組第一輪專項巡視已拉開序幕，26家央企進(jìn)入首輪巡視名單，巡視利劍直指國企腐敗、官商勾結(jié)。

那么，究竟如何才能讓“官商交往有道、不勾肩搭背”呢？有論者強(qiáng)調(diào)，必須完善企業(yè)的現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)，打破國企經(jīng)營的官僚化;也有論者強(qiáng)調(diào)，應(yīng)繼續(xù)加大反腐力度，強(qiáng)化高壓線，讓官員心中有敬畏，不敢與商人勾肩搭背;還有論者強(qiáng)調(diào)，關(guān)鍵在于干部自警自律，能夠心懷百姓，利用手中的權(quán)力為人民造福，而不是謀求個人私利;另有論者強(qiáng)調(diào)，必須把權(quán)力關(guān)進(jìn)法治的籠子里，才能防止權(quán)力濫用、“暗箱操作”……應(yīng)該說，面對官商勾結(jié)這一官場痼疾，還應(yīng)使出“組合拳”，上述治理措施都是題中應(yīng)有之義。

【摘要】不僅國有企業(yè)的高管有政府背景，民營企業(yè)同樣希望有更多的具有政府背景的人員擔(dān)任公司高管，這反映了中國企業(yè)與政府難以割舍的關(guān)系。公司治理行政化是官商勾結(jié)的根本原因之一，而杜絕官商勾結(jié)必須強(qiáng)化公司治理。

【關(guān)鍵詞】公司治理 ? 官商勾結(jié) ? 高管腐敗 ? ? ?【中圖分類號】F276.6 ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

近兩年的反腐透露出一個信號，即官商勾結(jié)觸目驚心。為什么存在如此嚴(yán)重的官商勾結(jié)，一個明顯的且公認(rèn)的原因是政府權(quán)力過大，且不受法律約束，造成公權(quán)可以隨意介入和侵害私權(quán)，導(dǎo)致創(chuàng)租和尋租盛行，進(jìn)而導(dǎo)致腐敗。顯然，杜絕官商勾結(jié)和腐敗，必須從依法治企、壓縮公權(quán)入手，而依法治企的實質(zhì)是強(qiáng)化公司治理。

政府介入公司治理的方式經(jīng)常錯位

公司治理是通過建立一套制度安排或制衡機(jī)制，以解決若干在公司中有重大利益關(guān)系的主體之間的關(guān)系，其實質(zhì)是各利益相關(guān)者之間的權(quán)利安排和利益分配問題。換言之，公司治理是制度范疇，尤其是法律范疇，從這個角度，政府行政權(quán)力是不能介入公司治理的。但是，政府作為制度尤其是法律的制定者，以及作為國有財產(chǎn)所有者，又是可以介入公司治理的。前者適用于所有企業(yè)，政府作為財產(chǎn)保護(hù)者而存在，即政府要為企業(yè)發(fā)展提供規(guī)范、秩序和公平，其相應(yīng)的收益是稅收;后者只適用于國有企業(yè)，政府作為投資者（國有股東）而存在，它要通過監(jiān)督（法律監(jiān)督和經(jīng)濟(jì)監(jiān)督）獲取最大化投資收益。顯然，不管是前者還是后者，政府的行為都限定在公司治理制度的框架內(nèi)，而不是以自己掌握的行政權(quán)力介入。

然而，政府介入公司治理的方式卻經(jīng)常錯位?，F(xiàn)實中經(jīng)常發(fā)生這樣的情況，如果政府不是股東，則政府通過設(shè)租，讓公司治理服從于自己的意志;如果政府是股東，尤其是大股東的情況下，則政府不僅派出代理人，而且必須讓自己的代理人擔(dān)任董事長，還可以越過董事會直接派人擔(dān)任公司的總經(jīng)理、副總經(jīng)理、總經(jīng)濟(jì)師等高管人員。當(dāng)然，對于派出的高管人員，可能通過了董事會，但其實通過僅僅是走形式，董事會實質(zhì)上是被架空的。

在政府直接任命或聘用的情況下，高管出現(xiàn)問題的概率不僅高，而且無人對此負(fù)責(zé)。像中石化的陳同海、中石油的蔣潔敏等，由于聘任他們的主體實際上是國資委或上級組織部門，而不是僅僅走形式的董事會。因此，董事會是不可能對此負(fù)責(zé)的，而任命他們的國資委或上級組織部門由于是一個個集體組織，也無人對此負(fù)責(zé)，集體負(fù)責(zé)等于無人負(fù)責(zé)。

在中國的上市公司中，不僅國有企業(yè)的高管有政府背景，民營企業(yè)同樣希望有更多的具有政府背景的人員擔(dān)任公司高管，這反映了中國企業(yè)與政府難以割舍的關(guān)系。擔(dān)任人大代表、政協(xié)委員，或聘請有政府背景的人進(jìn)入企業(yè)，是很多民營企業(yè)的追求。

公司治理演化為行政治理

公司治理行政化，是對法律的背離。公司治理的核心問題是股東大會、董事會和經(jīng)理班子（執(zhí)行層）的關(guān)系。三者是什么關(guān)系？對此各國公司法都有明確的規(guī)定，且所有國家的公司法在這方面幾乎沒有什么差別。公司法的規(guī)定是：股東大會選舉產(chǎn)生董事會，董事會選聘總經(jīng)理（CEO）。很顯然，股東（大會）、董事會和經(jīng)理班子相互之間不是一個縱向的等級關(guān)系（只有在經(jīng)理班子領(lǐng)導(dǎo)的生產(chǎn)和經(jīng)營系統(tǒng)，才是一個縱向的行政管理系統(tǒng)），而是一組授權(quán)關(guān)系。每一方的權(quán)力和責(zé)任都受到法規(guī)的保護(hù)和約束，也就是說各方都有相對獨立的權(quán)力運用空間和對應(yīng)的責(zé)任，任何一方都不能越過邊界，違反程序，濫用權(quán)力。如果股東大會和董事會被“架空”或“虛置”，則會出現(xiàn)股東對董事會，以及董事會對總經(jīng)理的監(jiān)督上的“真空”。

僅就董事會和總經(jīng)理的關(guān)系來說，他們代表的是不同的主體。董事會（包括董事長）作為股東的代理人，代表的是股東利益（現(xiàn)在已演變?yōu)橐怨蓶|為核心的眾多利益相關(guān)者的代表，獨立董事作為“中立者”，就是代表這些不同的利益相關(guān)者的利益的）;而總經(jīng)理作為從市場上選聘來的職業(yè)經(jīng)理人，代表的是個人利益，他通過與董事會的契約關(guān)系獲得授權(quán)。董事會是會議體制，董事會成員代表不同的利益主體，在董事會中，每個成員是平等的，沒有身份高低之分，他們通過契約聯(lián)系在一起，董事會的決策通過討價還價而形成，包括董事長在內(nèi)的任何人都沒有凌駕于其他人的權(quán)力，所不同的只是投票權(quán)多少的不同（其實在美英習(xí)慣法系發(fā)達(dá)國家里，由于公司董事會的構(gòu)成發(fā)生了很大變化，絕大部分都是獨立董事，這種投票權(quán)的差異正在大大縮小），而董事長則不過是董事會的召集人，并沒有高于他人的權(quán)力。基于董事會和總經(jīng)理的這種差異，為了保證公司決策的科學(xué)性和高效性，并形成相互制衡的機(jī)制，董事長與總經(jīng)理兩個職務(wù)應(yīng)該是分開的。那么，公司治理是如何演化為行政治理的？這與對公司治理的錯誤認(rèn)識有關(guān)，也許還存在著故意認(rèn)知錯誤。行政治理實際上是沿用政府權(quán)力機(jī)構(gòu)的“一把手”觀念來治理公司，“一把手”被視作公司治理的核心，而董事長經(jīng)常被作為“一把手”的不二人選，總經(jīng)理則是董事長屬下的“二把手”，甚至干脆由董事長直接兼任總經(jīng)理，即使不兼任，總經(jīng)理的目標(biāo)也是“升任”董事長。這種“一把手”觀念使得規(guī)范的公司治理變得扭曲，甚至成為董事長和總經(jīng)理之間矛盾的根源。

本來，獨立董事是可以在一定程度上化解這種矛盾的。然而，獨立董事由于缺乏資本市場的支撐，在客觀上和主觀上都難以做到獨立。加之獨立董事人數(shù)太少，公司設(shè)立獨立董事只滿足于證監(jiān)會1/3的要求（2013年，全部上市公司獨立董事比例平均只有36.89%），這更進(jìn)一步加劇了獨立董事的非獨立性。加之，董事長這個“一把手”又是政府任命的，因此，公司治理的行政化也就在所難免。

近些年接連發(fā)生的公司腐?。ㄈ绺C案）和官商勾結(jié)，在很大程度上其實就是董事會（董事長）和經(jīng)理層（總經(jīng)理）兩個角色混同，以及企業(yè)負(fù)責(zé)人任免掌握在政府手中的結(jié)果，本來的監(jiān)督和授權(quán)關(guān)系變成了利益共同體關(guān)系。在這些丑聞中，我們不難發(fā)現(xiàn)，或者總經(jīng)理和董事長合二為一，權(quán)力過大;或者在董事會中，經(jīng)理層占據(jù)多數(shù)席位，而董事長也自認(rèn)為是職業(yè)經(jīng)理人。在這種情況下，董事長顯然就不再是股東的代理人，而是演變?yōu)榈湫偷淖非笞陨砝娴慕?jīng)理人。對政府，他們尋求租金;對投資者，他們制造信息不對稱，侵害股東利益。盡管國企高管被政府作為“干部”來管理和監(jiān)督，但由于信息不對稱，內(nèi)部人控制和企業(yè)資產(chǎn)流失仍普遍存在。

杜絕官商勾結(jié)必須強(qiáng)化公司治理

如何減少官商勾結(jié)以及由此產(chǎn)生的高管腐?。扛吖芨瘮∑毓夂?，人們往往歸因于高管的貪婪和無恥。無疑，高管的貪婪是官商勾結(jié)和腐敗的推動力。但事實上，個體的貪婪不是官商勾結(jié)和腐敗的根本原因，真正引起官商勾結(jié)和腐敗的原因是公司治理制度的缺陷，更進(jìn)一步說，就是公司治理的官僚化或行政化。個體的貪婪只是經(jīng)濟(jì)人的本性，在面對豐厚利益時，貪婪永遠(yuǎn)是理性經(jīng)濟(jì)人的最優(yōu)選擇。真正使這些經(jīng)濟(jì)人偏離正軌，鋌而走險的，是人們對預(yù)期非法利益與懲戒風(fēng)險的權(quán)衡，而這種權(quán)衡最終取決于公司治理制度的完善與否。因此，要從根本上杜絕官商勾結(jié)和腐敗，最關(guān)鍵的是要完善公司治理制度，首先需要分清何者是治理主體，何者是治理客體。股東大會和董事會毫無疑問是治理主體，經(jīng)理層則是治理客體，二者絕不能混同。其次要提高官商勾結(jié)和腐敗行為被發(fā)現(xiàn)的概率，加大對官商勾結(jié)和腐敗的懲罰力度，而這一點又是以治理主體和治理客體的區(qū)分作為前提的。

競爭性國企是市場化企業(yè)，其發(fā)展方向是混合所有制，因此，對企業(yè)負(fù)責(zé)人的基本監(jiān)督體制是法律監(jiān)督和市場監(jiān)督。法律監(jiān)督的核心是強(qiáng)化公司治理，實現(xiàn)依法治企;市場監(jiān)督的核心是健全市場體系，促進(jìn)自我約束，而市場監(jiān)督也是建立在法律基礎(chǔ)上的。

國企負(fù)責(zé)人可以分為政府董事（外部非獨立董事）、獨立董事、高管董事和非董事的高管。他們的來源不同，監(jiān)督機(jī)制應(yīng)有所不同。由于政府董事、獨立董事、高管董事都是董事會成員，因此均應(yīng)接受股東的監(jiān)督和市場約束;對于高管董事和非董事的高管，則必須接受董事會的監(jiān)督和市場約束。

（作者為北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)與工商管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，北京師范大學(xué)公司治理與企業(yè)發(fā)展研究中心主任）

【參考文獻(xiàn)】

①高明華：《公司治理：理論演進(jìn)與實證分析——兼論中國公司治理改革》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2001年。

責(zé)編/周素麗 ? 高驪 ? ?美編/李祥峰