皖南示范區(qū)創(chuàng)新發(fā)展探尋

武揚(yáng)

旅游創(chuàng)新發(fā)展是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其影響因素包括經(jīng)濟(jì)環(huán)境、政策環(huán)境、市場(chǎng)環(huán)境和法治環(huán)境等，而最重要的是政策、法治環(huán)境。

皖南國(guó)際文化旅游示范區(qū)的獲批，使安徽地方旅游板塊上升到國(guó)家層面，這不僅對(duì)推進(jìn)安徽旅游業(yè)爭(zhēng)先進(jìn)位具有重要意義，也將在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)對(duì)安徽旅游業(yè)的發(fā)展方向、戰(zhàn)略目標(biāo)、空間布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品體系以及管理方式產(chǎn)生重大影響。

4月16日，安徽省旅游業(yè)改革發(fā)展暨皖南國(guó)際文化旅游示范區(qū)建設(shè)推進(jìn)會(huì)召開(kāi)，安徽省促進(jìn)旅游改革發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組整合成立后，加快示范區(qū)建設(shè)的氛圍日益濃厚，推動(dòng)旅游跨越式發(fā)展的意識(shí)高度統(tǒng)一。圍繞“美麗中國(guó)建設(shè)先行區(qū)、世界一流旅游目的地、優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承創(chuàng)新區(qū)”的戰(zhàn)略定位，下一步應(yīng)著力做好哪些方面的創(chuàng)新，推動(dòng)皖南示范區(qū)旅游業(yè)的提質(zhì)升級(jí)？

市場(chǎng)活力激發(fā)之策

與旅游發(fā)達(dá)地區(qū)相比，安徽旅游經(jīng)營(yíng)機(jī)制較為傳統(tǒng)，許多國(guó)有旅游資源的所有權(quán)代表和經(jīng)營(yíng)主體實(shí)為一家，經(jīng)營(yíng)模式往往是事業(yè)單位性質(zhì)、企業(yè)化經(jīng)營(yíng)管理，風(fēng)景名勝資源的可轉(zhuǎn)讓性極低，對(duì)資源開(kāi)發(fā)權(quán)的獲取和分配基本不存在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。因此，需要著力加強(qiáng)體制機(jī)制創(chuàng)新，激發(fā)市場(chǎng)活力。

首先，以管理制度創(chuàng)新作為總基調(diào)。要突破原先只注重政府單一層次的管理模式，建立起以政府為主導(dǎo)、行業(yè)協(xié)會(huì)為輔助、社會(huì)公眾和旅游消費(fèi)者參與監(jiān)督為主體的多層次旅游管理網(wǎng)絡(luò)體系。

其次，以產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新為總抓手。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場(chǎng)規(guī)則，明晰產(chǎn)權(quán)主體、明確所有權(quán)責(zé)任，運(yùn)用市場(chǎng)手段開(kāi)發(fā)風(fēng)景名勝區(qū)資源、建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施。作為景區(qū)資源所有權(quán)人的國(guó)有機(jī)構(gòu)在行使所有權(quán)的同時(shí)，必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，在確保風(fēng)景名勝資源可持續(xù)利用和社會(huì)公益性的前提下，實(shí)現(xiàn)資源效益的最優(yōu)化和共享化。

第三，以融資制度創(chuàng)新為總杠桿。擴(kuò)充旅游資源的融資形式，通過(guò)增發(fā)旅游企業(yè)債券、增加旅游企業(yè)上市公司、鼓勵(lì)多種途徑幫助旅游企業(yè)解決轉(zhuǎn)貸、續(xù)貸過(guò)橋資金等，以及制訂財(cái)政、工商等優(yōu)惠政策，吸收國(guó)內(nèi)外私人資本，拓展旅游融資途徑。探索開(kāi)展旅游產(chǎn)權(quán)交易機(jī)制，加快景區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)、門(mén)票收費(fèi)權(quán)等質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)在示范區(qū)普及；支持符合條件的旅游企業(yè)發(fā)展直接融資，通過(guò)股票上市、股權(quán)交易、發(fā)行債券等進(jìn)入資本市場(chǎng)。

第四，以經(jīng)營(yíng)機(jī)制創(chuàng)新為總要求。探索建立依托示范區(qū)，面向安徽全省的旅游資源交易平臺(tái)，通過(guò)旅游資源配置的最優(yōu)化，真正使旅游資源按照市場(chǎng)規(guī)律流動(dòng)，在規(guī)定的法規(guī)政策框架內(nèi)，實(shí)現(xiàn)旅游參與主體的最大化，成本的最小化。同時(shí)，要加強(qiáng)各級(jí)政府對(duì)旅游資源配置的監(jiān)督和管理，健全旅游資源產(chǎn)權(quán)管理的法規(guī)制度體系。

競(jìng)爭(zhēng)力提升之道

一份旅游指南、一個(gè)景區(qū)折頁(yè)、一本自駕線路地圖冊(cè)等細(xì)節(jié)，體現(xiàn)的是旅游景區(qū)的服務(wù)水平，匯集的是推進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。那么，皖南示范區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)力提升，應(yīng)著力做好哪些方面？

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)處在旅游發(fā)展的首位，要做好旅游交通標(biāo)識(shí)牌、游客集散（服務(wù)）中心、旅游公廁、智慧旅游、安全保障、鄉(xiāng)村旅游公共服務(wù)以及旅游商品公共服務(wù)等工作，率先建成完善的旅游公共服務(wù)體系。推動(dòng)旅游標(biāo)牌標(biāo)識(shí)建設(shè)，形成完善的交通指引系統(tǒng)，提高通暢性。以5A景區(qū)、五星級(jí)農(nóng)家樂(lè)為重點(diǎn)，新建、改擴(kuò)建一批旅游廁所。加大智慧旅游建設(shè)力度，逐步實(shí)現(xiàn)無(wú)線寬帶WiFi全覆蓋，提高智慧服務(wù)能力。

第二是打造精品旅游產(chǎn)品，加快旅游景區(qū)由觀光型向文化復(fù)合型、體驗(yàn)型轉(zhuǎn)型，走內(nèi)涵式發(fā)展道路。強(qiáng)化國(guó)家5A景區(qū)創(chuàng)建，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、提升現(xiàn)有4A景區(qū)，力爭(zhēng)每年創(chuàng)建5A級(jí)景區(qū)1家，至2020年5A景區(qū)達(dá)到10家。通過(guò)建設(shè)一批旅游重大項(xiàng)目，全面轉(zhuǎn)型優(yōu)化旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，推動(dòng)以觀光型旅游產(chǎn)品為主向觀光、休閑度假、專項(xiàng)旅游產(chǎn)品在內(nèi)的復(fù)合型產(chǎn)品體系轉(zhuǎn)型；推出、炒熱、打響“世界遺產(chǎn)”精品之旅、“精彩皖江”歡樂(lè)之旅、“皖如仙境”養(yǎng)生之旅等一批跨區(qū)域頂級(jí)旅游線路品牌；開(kāi)展旅游強(qiáng)縣、旅游鄉(xiāng)鎮(zhèn)、旅游特色村和農(nóng)家樂(lè)四級(jí)聯(lián)創(chuàng)。

第三是強(qiáng)化支撐發(fā)展能力，做到六個(gè)“基本形成”：基本形成通達(dá)便利的旅游運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)；基本形成舒適配套的公共服務(wù)體系；基本形成景觀系統(tǒng)豐富多彩、游覽環(huán)境賞心悅目、承載能力顯著增強(qiáng)的自然生態(tài)環(huán)境；基本形成人人是旅游形象、處處是旅游環(huán)境的良好社會(huì)氛圍；基本形成管理規(guī)范、服務(wù)高效、協(xié)調(diào)有力的旅游行政管理服務(wù)格局；基本形成門(mén)類(lèi)齊全、素質(zhì)優(yōu)良、適應(yīng)旅游發(fā)展需要的人才培養(yǎng)體系。

重視旅游整合策略，是提升競(jìng)爭(zhēng)力的第四個(gè)方面。要把多種旅游形式科學(xué)合理而又富有創(chuàng)造性的組合起來(lái)，推向市場(chǎng)，形成競(jìng)爭(zhēng)合力，增強(qiáng)旅游業(yè)的多重效能。主打徽文化、大黃山、佛文化、文房四寶、黃梅戲、銅文化等文化旅游品牌，策劃創(chuàng)意示范區(qū)整體旅游形象的標(biāo)識(shí)系統(tǒng)，包括LOGO、宣傳口號(hào)等；搭建示范區(qū)旅游營(yíng)銷(xiāo)合作政府層面的協(xié)調(diào)機(jī)制，辦好中國(guó)黃山暨徽文化節(jié)、宣城文房四寶文化節(jié)等一批品牌節(jié)慶活動(dòng)，積極創(chuàng)辦黃山國(guó)際論壇，在央視等主流媒體開(kāi)展區(qū)域旅游整體形象宣傳，合力打響示范區(qū)整體旅游品牌。

最后是強(qiáng)化績(jī)效考核和規(guī)劃引領(lǐng)。改革示范區(qū)內(nèi)市縣政府的目標(biāo)考核辦法，突出文化旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展績(jī)效。制定好“十三五”以及每個(gè)年度的重點(diǎn)工作任務(wù)，確定一批改革試點(diǎn)城市和單位，既抓總體目標(biāo)的統(tǒng)籌落實(shí)，又做好分類(lèi)指導(dǎo)。示范區(qū)地域跨度大，各市縣要積極推進(jìn)“旅游規(guī)劃、土地總規(guī)、城市總規(guī)”的“三規(guī)合一”，按照“五位一體”總要求促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展。在區(qū)域之間，編制示范區(qū)旅游產(chǎn)品規(guī)劃、交通體系規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃，集中優(yōu)勢(shì)資源，用好“尚方寶劍”，努力實(shí)現(xiàn)全域發(fā)展。

“旅游+”的融合發(fā)展

融合發(fā)展是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大勢(shì)所趨，也是提升皖南示范區(qū)核心競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵所在。

旅游要與城鄉(xiāng)建設(shè)融合發(fā)展。結(jié)合城鎮(zhèn)化建設(shè)和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，按照“城市圍繞景點(diǎn)開(kāi)發(fā)、景點(diǎn)依托城市發(fā)展”的思路，和“景區(qū)融入城市、城市變成景區(qū)”的理念，以示范區(qū)內(nèi)的中心城市、重點(diǎn)旅游城市、縣城和旅游小鎮(zhèn)為依托，發(fā)揮旅游對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展品質(zhì)的提升作用，積極探索城市建設(shè)與旅游發(fā)展功能互補(bǔ)、互為支撐的新模式，打造一批“看得見(jiàn)山，望得見(jiàn)水，記得住鄉(xiāng)愁”的宜居、宜游、宜商的示范區(qū)旅游城市。

同時(shí)，著力打造一批在在國(guó)內(nèi)具有較高水平的特色旅游村和鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)，以提升改造農(nóng)家樂(lè)為重點(diǎn)，著力打造高檔次的鄉(xiāng)村庭院旅游產(chǎn)品。因地制宜發(fā)展各具特色的休閑農(nóng)莊、農(nóng)家樂(lè)等鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品，更好地滿足城市居民周末和節(jié)假日的休閑度假需求，在促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的同時(shí)，為鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展另辟蹊徑。

旅游要與文化建設(shè)融合發(fā)展。發(fā)揮“文化是旅游靈魂、旅游是文化載體”的良性互動(dòng)作用，充分利用皖南示范區(qū)豐富的歷史、地域和徽文化資源，為旅游產(chǎn)業(yè)注入文化元素，以世界遺產(chǎn)旅游、徽文化體驗(yàn)、佛教文化體驗(yàn)、文化主題城市體驗(yàn)等為主打產(chǎn)品，重點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)和提升改造一批文化旅游精品景區(qū)；深度開(kāi)發(fā)一批集體驗(yàn)性、參與性、娛樂(lè)性、教育性為一體的文化主題園區(qū)；創(chuàng)意開(kāi)發(fā)一批具有徽文化特色和較高科技藝術(shù)含量的旅游演藝產(chǎn)品。同時(shí)，加大對(duì)非遺文化傳承人、鄉(xiāng)土文化能人和民間藝術(shù)團(tuán)體的扶持力度。把滿足游客了解和體驗(yàn)地方文化的需求，滲透到“吃住行游購(gòu)?qiáng)省焙汀吧虒W(xué)養(yǎng)閑情奇”的各個(gè)環(huán)節(jié)。

旅游要與產(chǎn)業(yè)建設(shè)融合發(fā)展。推動(dòng)旅游與產(chǎn)業(yè)廣泛融合、深入互動(dòng)，在旅游與其他產(chǎn)業(yè)的互動(dòng)過(guò)程中釋放產(chǎn)業(yè)功能，豐富旅游業(yè)態(tài)和產(chǎn)品。

在農(nóng)林水業(yè)等方面，把旅游開(kāi)發(fā)與發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、林業(yè)和水利建設(shè)結(jié)合起來(lái)，加快開(kāi)放生態(tài)農(nóng)業(yè)旅游、森林生態(tài)旅游、水利景區(qū)等特色旅游產(chǎn)品，研發(fā)推廣民間工藝、土特食品、地方藥材、茶葉飲品和植物花卉等特色農(nóng)業(yè)旅游商品。

在工業(yè)方面，圍繞戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展基地的建設(shè)，推動(dòng)以大企業(yè)、大集團(tuán)、大園區(qū)為載體，集科普、博覽、觀光、購(gòu)物和體驗(yàn)于一體的工業(yè)旅游產(chǎn)品開(kāi)發(fā)，大力扶持旅游裝備制造業(yè)和旅游商品加工業(yè)的發(fā)展。

在體育方面，大力支持申報(bào)國(guó)家體育產(chǎn)業(yè)基地項(xiàng)目，積極引進(jìn)和培育大型國(guó)際體育旅游賽事，打造體育旅游品牌。

在康體方面，要加快引進(jìn)國(guó)內(nèi)外高水平的醫(yī)療技術(shù)手段和機(jī)構(gòu)，發(fā)展以康體療養(yǎng)、美容保健、養(yǎng)生養(yǎng)老等為主要內(nèi)容的特色醫(yī)療旅游。

項(xiàng)目載體與企業(yè)主體

旅游業(yè)發(fā)展需要項(xiàng)目支撐，一個(gè)牽動(dòng)性大項(xiàng)目能帶動(dòng)一條產(chǎn)業(yè)鏈，因此，首先要擴(kuò)大項(xiàng)目建設(shè)的投入。編制示范區(qū)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目指導(dǎo)目錄，建立項(xiàng)目庫(kù)，總結(jié)重大項(xiàng)目聯(lián)系機(jī)制實(shí)施以來(lái)的經(jīng)驗(yàn)和做法，在示范區(qū)實(shí)行更加有力的重大項(xiàng)目聯(lián)系推進(jìn)辦法。突出抓好符合導(dǎo)向的5億元以上重大項(xiàng)目，在產(chǎn)業(yè)政策、土地政策、信貸政策、財(cái)稅政策上給予集中扶持，促進(jìn)牽動(dòng)性項(xiàng)目發(fā)展。還要依托徽文化生態(tài)保護(hù)實(shí)驗(yàn)區(qū)、國(guó)家服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)等重大戰(zhàn)略平臺(tái)，吸引一批實(shí)力雄厚的戰(zhàn)略投資者。

項(xiàng)目建設(shè)，企業(yè)是主體。從做大的角度來(lái)看，加大對(duì)國(guó)有和國(guó)有控股旅游企業(yè)的改革重組力度，按照“政府引導(dǎo)、企業(yè)自愿、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)”的原則，通過(guò)聯(lián)合、兼并、收購(gòu)或股份制改造等多種形式進(jìn)行資產(chǎn)重組，推進(jìn)旅游優(yōu)勢(shì)企業(yè)實(shí)施聯(lián)合重組和資本擴(kuò)張，扶持和培育一批具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的旅游集團(tuán)和上市公司。重點(diǎn)扶持和培育發(fā)展一批競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、品牌響亮的旅行社，推進(jìn)旅行服務(wù)集團(tuán)化、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，打造旅行社集團(tuán)。抓大但不放小，要鼓勵(lì)和引導(dǎo)中小旅游開(kāi)發(fā)企業(yè)加快發(fā)展，做專做精一批小微企業(yè)。

另一方面，積極引進(jìn)國(guó)內(nèi)外戰(zhàn)略投資者，依法依規(guī)引導(dǎo)、扶持、規(guī)范民間資本進(jìn)入文化旅游業(yè)，參與旅游資源開(kāi)發(fā)和產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)引進(jìn)國(guó)內(nèi)外知名酒店集團(tuán)和品牌酒店管理公司，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)型酒店連鎖經(jīng)營(yíng)，引導(dǎo)和鼓勵(lì)發(fā)展青年旅館、文化主題酒店、鄉(xiāng)村旅館、汽車(chē)旅館、家庭旅館等新型業(yè)態(tài)，滿足不同層次需求。

推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展，市場(chǎng)起決定性作用，也要發(fā)揮好政府的作用，加強(qiáng)制度建設(shè)尤為重要。政府要?jiǎng)?chuàng)新區(qū)域旅游合作機(jī)制，打造緊密型皖南示范區(qū)文化旅游圈，建立示范區(qū)旅游規(guī)劃聯(lián)席會(huì)議、“N+N”的旅游合作聯(lián)盟等協(xié)作機(jī)制，保障區(qū)域旅游合作的整體性、有效性，在運(yùn)行機(jī)制上加強(qiáng)調(diào)控能力，建立起暢通的聯(lián)系機(jī)制，真正形成合力和共贏。

為克服行政分割、各自為政等“地方利益主義”的干擾，突破觀念束縛、利益差異、資源差別等多重障礙，皖南示范區(qū)的旅游合作必須要有目標(biāo)明確、指導(dǎo)性強(qiáng)、有約束力的法規(guī)做保障和支撐。新修訂的《立法法》賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，經(jīng)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后，可探索建立皖南示范區(qū)七市相互支撐、相互促進(jìn)的協(xié)同立法機(jī)制，使其既能滿足本地立法實(shí)際需求，也能照顧其他市的關(guān)切，在制度規(guī)范上盡可能增強(qiáng)一致性、協(xié)同性和融合性。這樣可以最大限度地發(fā)揮皖南示范區(qū)在立法資源和制度規(guī)范方面的協(xié)同推進(jìn)優(yōu)勢(shì)，以優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、互利共贏、區(qū)域一體，實(shí)現(xiàn)文化旅游的良性互動(dòng)、協(xié)同發(fā)展。

（作者單位：安徽省人民政府）