公共危機財政保障機制存在問題與對策

劉水

【摘要】我國目前正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌與社會轉(zhuǎn)型的重要時期，面對公共危機不斷增多的壓力，如何提高政府應(yīng)對公共危機的管理能力，將對我國經(jīng)濟社會的和諧發(fā)展起至關(guān)重要的作用。在公共危機的管理中，公共財政的支持將對管理的效果起著關(guān)鍵的作用，因此，文章從加強公共財政保障機制的角度進行研究，以期對我國危機管理的發(fā)展提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】財政保障 公共危機管理 國外經(jīng)驗 策略

【中圖分類號】F812.2 【文獻標識碼】A

進入新世紀后，我國經(jīng)濟在快速發(fā)展的同時，公共危機事件也屢見不鮮，成為嚴重威脅到整個社會的生態(tài)秩序的危機性事件。由于公共危機事件具有突發(fā)性、緊迫性、資源短缺、破壞性、不確定性等特征，一旦發(fā)生便會造成嚴重的社會影響，政府對此類事件必須及時做出應(yīng)對。我國社會進入轉(zhuǎn)型期后，各種社會矛盾凸顯，公共危機事件增多，這對政府的公共危機管理能力提出挑戰(zhàn)。公共財政的支持對于政府化解公共危機事件十分重要，為此，本文試圖從政府財政保障角度來探討我國公共危機管理的發(fā)展與不足，并分析國外的公共危機財政保障機制，以期對我國的公共危機管理有所啟示。

我國應(yīng)對公共危機的財政保障機制概況

首先，面對公共危機事件，我國已經(jīng)建立起基本的公共財政保障體系。財政部門在財政預(yù)算中已經(jīng)編制專門的用于公共危機的預(yù)備費，用于保障公共危機時期國家的安全、人民的生存權(quán)以及社會的穩(wěn)定。我國在2004年出臺了《突發(fā)事件財政應(yīng)急保障預(yù)案》，對財政部門在突發(fā)公共危機事件中的職責(zé)做出具體規(guī)定，同時督促各級財政部門盡快制定應(yīng)對公共危機事件的財政預(yù)案。為了更好地落實公共危機財政保障機制，我國在法律、制度等方面也出臺相關(guān)配合政策。國家還加大了對應(yīng)對危機的財政投入力度；加大投入健全公共危機預(yù)警網(wǎng)絡(luò)；建立專業(yè)的應(yīng)對危機機構(gòu)。2007年頒布的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》更是為我國應(yīng)對公共危機的財政保障機制建設(shè)提供了法律依據(jù)。

其次，我國用于公共危機的財政資金來源途徑多樣化。在不斷的公共危機實踐中，財政部門也不斷積累了更多的應(yīng)對公共危機的經(jīng)驗，不斷創(chuàng)新財政管理方式，以更好地應(yīng)對突發(fā)危機事件，減少它所帶來的負面影響。目前，我國應(yīng)對公共危機事件的資金主要來自公共財政資金、商業(yè)保險賠付金、社會捐助金。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高，將有更多的民間力量投入到公共危機事件應(yīng)對中，并成為解決公共危機的資金來源之一。

最后，為了完善應(yīng)對公共危機的財政保障機制，我國還建立起相關(guān)協(xié)調(diào)機制，確保在危機事件發(fā)生時，公共危機保障資金能夠快速到位。此外，財政部門也有責(zé)任創(chuàng)新自身管理體制來與應(yīng)急管理部門配合，破除部門間在公共危機事件應(yīng)對中的溝通壁壘，提升處理公共危機事件的效率。

2008年的汶川地震是對我國應(yīng)對公共危機的財政保障機制建設(shè)的一次考驗。在汶川地震中，財政部門為地震撥款開通“綠色通道”，第一次便撥付5.612億人民幣投入搶險救災(zāi)，之后又根據(jù)災(zāi)情追加6000多萬元。四川省各級財政部門相互配合，共計向災(zāi)區(qū)調(diào)撥25億資金，除此之外，還有大量帳篷、食品、飲用水、棉被等物資被迅速運往災(zāi)區(qū)，及時而充足的財政保障為汶川地震救援的迅速開展提供了物質(zhì)支持。這也證明了我國在公共危機事件中的財政保障能力。

我國公共危機財政保障機制存在的不足

在汶川地震等公共危機事件處理實踐中，公共財政保障機制對危機的處理和解決起到極其重要的作用。但在危機事件處理的經(jīng)驗總結(jié)和反思中，也可以看出我國應(yīng)對公共危機的財政保障機制還存在不足之處。

一是資金投入總量不足，這削弱了財政保障能力。改革開放以來，我國經(jīng)濟發(fā)展迅速，財政收入也大大增加，但目前很大一部分公共財政都投入到地方基礎(chǔ)建設(shè)之中，用于民生的財政資金相對不足，而這其中用于公共危機事件的財政保障資金所占比例更少。我國在《預(yù)算法》中規(guī)定，要求提取1%～3%的財政預(yù)算作為公共危機管理的預(yù)備費，而在實際預(yù)備費預(yù)算中，各級政府都在規(guī)定范圍內(nèi)按較低比例提取，如2005年中央本級提取的預(yù)備費占總預(yù)算的1.23%，2006年為1.05%。近幾年，國家愈加重視突發(fā)公共危機事件的處理，預(yù)備費的提取比例有所提高，2008年為2.65%，2010年為2.49%，盡管如此，在具體的公共危機事件處理中，財政經(jīng)費需求與預(yù)算差距還較大。

二是公共財政支出的不合理削弱了保障效果。進入轉(zhuǎn)型期所帶來的各方利益矛盾沖突導(dǎo)致我國公共危機事件頻發(fā)，財政保障資金也因此大幅增長，各級政府的財政壓力陡增。在公共危機事件處理過程中，政府發(fā)現(xiàn)可以通過建立社會基本防御體系來緩解公共危機事件發(fā)生后的財政壓力。但從目前的財政體制來看，我國要求各級財政部門在預(yù)算支出中編制防御性財政支出，導(dǎo)致這部分預(yù)算資金與實際支出額度都偏低，不能真正滿足公共危機事件處理中的財政資金需求。加之我國的行政程序繁瑣，在具體的資金撥付過程中還存在截留擠占現(xiàn)象，這使得用于公共危機事件事前預(yù)防的資金投入嚴重不足，待危機事件發(fā)生后，政府的財政壓力凸顯。

三是財政保障金的監(jiān)督制度不完善。我國在公共危機處理方面是分災(zāi)種處理，各個部門各自為政，這種多頭管理的方式導(dǎo)致管理混亂，資金分配散亂，資金的使用效率在各種程序中被拖慢降低，行政成本增加，財政保障金在解決公共危機事件中的作用大大降低。而且由于缺乏有力的監(jiān)督，在公共危機事件中，當財政進行資金撥付后常常出現(xiàn)亂花錢現(xiàn)象，在資金層層下?lián)苓^程中，出現(xiàn)資金截留挪用、違規(guī)使用行為，嚴重阻礙公共危機事件處理。

國外應(yīng)對公共危機的財政保障機制模式分析

發(fā)達國家經(jīng)濟發(fā)展水平較高，也較早意識到公共危機管理的重要性。因此，他們在危機管理機制上有著較為完善的體系，其中用于公共危機事件管理的資金投入也十分充足，這得益于其較為完善的財政保障機制。

美國公共危機管理中的財政保障機制?！?·11”事件為美國的公共危機管理敲響警鐘，之后美國進行了一系列改革力阻此類事件的發(fā)展。在這一過程中，美國不僅重視財政資金的投入，還進行了一系列組織架構(gòu)上的改革，形成了完善的公共危機管理體系，提升了美國政府應(yīng)對公共危機事件的處理能力。

首先，美國將國土安全辦公室升級為美國國土安全部，并賦予其統(tǒng)一指揮的權(quán)力，美國國土安全部能夠調(diào)動美國情報局、警備隊、海關(guān)署、移民局等資源，突出其在公共危機管理中的指揮地位。美國國土安全部負責(zé)公共危機事件中的預(yù)警、指揮、響應(yīng)和救援四類工作，這有利于統(tǒng)一協(xié)調(diào)各部門統(tǒng)一開展救援，減少危機事件帶來的損失。在國土安全部內(nèi)部又設(shè)有獨立的20個機構(gòu)，這讓國土安全部內(nèi)部分工明確，同時又能夠相互協(xié)調(diào)聯(lián)系。這一部門為美國公共危機事件管理工作的開展奠定了基礎(chǔ)。

其次，美國對聯(lián)邦調(diào)查局進行改革，將工作重心轉(zhuǎn)移到預(yù)防和解決大規(guī)模犯罪活動和恐怖活動上，它的主要任務(wù)便是保護美國國家及其公民的安全。為了更好的開展工作，聯(lián)邦調(diào)查局還與中情局等部門進行合作，提升自身預(yù)防和打擊恐怖活動的能力。美國政府還賦予聯(lián)邦調(diào)查局國外調(diào)查權(quán)，成立反間諜組織，保障國家安全，預(yù)防公共危機事件發(fā)生。

再次，美國還對移民局和社保局進行整改。在“9·11”事件后，美國對移民局和社保局進行整改，對駕照領(lǐng)取、信用卡申請等進行了更加嚴格的審查，主要是為了防止國外恐怖分子進入美國，并利用各種手段騙領(lǐng)社會保障號，偽造身份進行恐怖襲擊活動。

最后美國還成立了美軍北方司令部，提升國家的國防能力。這一全國性軍事部門除了負責(zé)美國國內(nèi)安全外，還將負責(zé)范圍擴大到南至墨西哥，北至北極地區(qū)，既負責(zé)恐怖活動，也負責(zé)自然災(zāi)害事件。除了建立完善的政府應(yīng)對部門外，美國公共危機事件的快速處理還得益于民間組織、志愿者的援助。

日本公共危機管理中的財政保障機制。為了應(yīng)對公共危機事件，日本早期便出臺了一系列法律法規(guī)，如《災(zāi)害對策基本法》、《大規(guī)模地震對策特別措施法》等，這些法律有著明確的具體實施措施，尤其是在應(yīng)對地震等自然災(zāi)害方面，日本在立法過程中力求措施的可操作性，如日本為了應(yīng)對多發(fā)的地震災(zāi)害，便在法律中具體規(guī)定了民居建設(shè)流程圖，以此減少地震對人員和房屋的損害。近幾年，面對新的局勢變化，日本進一步提升了公共危機管理應(yīng)對級別，相繼出臺了《在發(fā)生大規(guī)?？植阑顒游ｋU時政府的應(yīng)對措施》、《武力攻擊事態(tài)對應(yīng)法案》、《安全保障會議設(shè)置法修正案》等法律法規(guī)，為日本的公共危機管理奠定了法律基礎(chǔ)。

與完善的法律法規(guī)相對應(yīng)的，日本建立了多層次的危機管理組織體系。其中內(nèi)閣首相是公共危機事件處理的最高負責(zé)人。日本將自然災(zāi)害、國家領(lǐng)土安全、社會綜合治安等事項都納入到公共危機管理之中。日本建立了危機管理中心作為統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，其他政府部門也常設(shè)危機管理組織，下設(shè)危機分級、分類管理處，當相應(yīng)的公共危機事件發(fā)生后，立馬啟動相應(yīng)部門進行處理。

完備的法律和部門設(shè)置讓日本在公共危機事件中反應(yīng)迅速，如2003年5月日本宮城縣發(fā)生的7.0級大地震后，造成人員傷亡100多萬，多條鐵路干線停運，但第二天這些受災(zāi)地區(qū)的供水供電等基礎(chǔ)設(shè)施便得到恢復(fù)。

國外公共危機應(yīng)對的財政保障機制建設(shè)經(jīng)驗。盡管國情有所不同，但美日兩國在應(yīng)對公共危機進行財政保障方面的建設(shè)經(jīng)驗值得我國學(xué)習(xí)和借鑒。

一是美日兩國為了確保公共危機管理中財政資金保障的到位而建立了相應(yīng)的法律體系。美國日本都從法律上確認為公共危機事件提供財政保障的重要性，而隨著公共危機事件新情況的出現(xiàn)，美國和日本都及時補充和完善法律法規(guī)。此外，兩國在立法過程中都十分注重法律實施細則的擬定，確保法律具有可執(zhí)行性。

二是在公共危機管理中，注重財政部門與其他部門的協(xié)同合作。日本在2003年非典疫情應(yīng)對中，就極為重視各個部門的合作應(yīng)對，首先是加強機場檢查，培訓(xùn)機場人員進行模擬救治演習(xí)，確定收治非典病人的特定醫(yī)院，各級政府都加大對醫(yī)院的財力、物力投入，確保醫(yī)院能夠進行救治，社會民間組織也在政府號召下編寫非典宣傳冊等。這些部門的協(xié)同配合讓日本順利渡過了非典疫情時期。在這一過程中，不難看出各個部門的協(xié)作需要財政部門的支持。

三是形成以公共財政為主、社會力量為輔的共同應(yīng)對危機模式。公共危機具有突發(fā)性、不確定性等特征，政府的預(yù)防體系不可能面面俱到，這就需要號召社會力量積極參與，這樣的應(yīng)對體系更加有效，以便在公共危機發(fā)生時迅速組織起來發(fā)揮作用。如美國針對性的制定了一系列稅收優(yōu)惠政策，鼓勵工商業(yè)界、民間團體等社會力量參與到公共危機事件應(yīng)對中，日本還給民間團體撥款補貼資助其進行應(yīng)急演練。

加強我國應(yīng)對公共危機的財政保障機制的策略

完善公共危機財政保障體制的法律體系。在立法方面，政府應(yīng)該明確建立應(yīng)對公共危機的財政保障法律的最終目的，是為了能夠有效的預(yù)防、控制和解決突發(fā)公共事件，并最大程度上降低它所帶來的社會危害，保障國家和人民的生命財產(chǎn)安全。在這一目標指導(dǎo)下，我國應(yīng)該在憲法層面上來確立公共危機財政保障法律的基本原則，如在公共危機中，公民有權(quán)在受到損害時獲得國家公共財政的救助，同時公民也有義務(wù)參與公共危機事件的解決；憲法還可以就應(yīng)對公共危機的財政預(yù)算做出規(guī)定，明確財政分擔(dān)的比例。憲法的有關(guān)規(guī)定對公共危機的財政保障機制建設(shè)具有總領(lǐng)性和指導(dǎo)性的作用，要想它得到貫徹實施，還必須制定具體的法律法規(guī)，在具體的財政保障性法律制定中，應(yīng)該明確財政保障金來源、預(yù)算制度、保障資金監(jiān)督制度等幾個方面的問題，確保政策的貫徹落實。

建立我國公共財政保障機制。公共危機管理的財政保障機制應(yīng)該包括預(yù)警、運行、應(yīng)急、監(jiān)督、跟蹤五大系統(tǒng)。在預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)方面，財政部門應(yīng)該對預(yù)警的范圍、等級差別、危機預(yù)判、緊迫性程度等有所明確，這樣財政部門才能夠根據(jù)情況做出相應(yīng)的財政計劃，使得撥付資金及時用于解決公共危機事件。在公共危機財政運行機制建設(shè)中，需要根據(jù)危機事件的種類組建不同的管理系統(tǒng)。公共危機的突發(fā)性和不確定性，要求運行機制必須建立一個應(yīng)急指揮系統(tǒng)，使之在短時期內(nèi)就公共危機管理做出安排和統(tǒng)籌。公共財政的善后追蹤機制主要包括災(zāi)后重建、資金補償?shù)轿灰约柏?zé)任追查幾個方面的內(nèi)容。各個機制的相互配合和協(xié)調(diào)，才能夠讓財政保障在公共危機管理中發(fā)揮更大的作用。

建設(shè)公共危機救濟物資保障機制。完善的救濟物資保障機制能夠大大減輕公共危機事件中政府的財政壓力，但若每一地區(qū)都進行救濟物資保障機制建設(shè)，又必然會給地方政府帶來財政負擔(dān)，且有重復(fù)建設(shè)、資源浪費的問題。因此，在公共危機救濟物資保障機制建設(shè)上，可以采取地區(qū)協(xié)同合作的策略。首先，中央政府可以對救濟物資建設(shè)做全面規(guī)劃，防止地方政府出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象；其次，地方政府要對專項救援物資和地區(qū)性物資儲備進行管理；最后，國家應(yīng)該鼓勵社會力量參與到救濟物資保障機制建設(shè)中來，發(fā)揮民間力量，讓物資迅速到達公共危機事件影響地區(qū)。

加強對財政保障金的監(jiān)管。在我國的公共危機事件管理中，政府撥付的財政保障金被截留、挪用、貪污的新聞屢見不鮮，這讓公共危機管理雪上加霜，為此我國應(yīng)該建立一套財政保障金監(jiān)管機制，確保資金的使用效率。首先可以建立起財政保障金的績效評估體系，這主要是為了規(guī)范財政保障金的預(yù)算、撥付、使用程序的規(guī)范，并據(jù)此評估結(jié)果，確保保證資金使用的合法、合理，政府還可以鼓勵外部力量，如媒體等對用于解決公共危機的保障金使用進行監(jiān)督。其次，政府也應(yīng)重視財政資金審計工作的開展，審查保障資金的去向、使用額度等，對于多余的撥付金額應(yīng)回收，對于貪污腐敗現(xiàn)象要及時處理，追究責(zé)任。為了保障審計的公正性和透明性，可以邀請第三方獨立審計機構(gòu)對財政保障金的使用進行審查。最后，政府可以建立“危機—保障”預(yù)算制度，加強對保障金使用過程的管理。政府應(yīng)該根據(jù)不同的公共危機事件制定不同的財政保障方案，如對那些影響范圍大、持續(xù)時間長的公共危機事件，應(yīng)由高一級政府來對財政保障金進行調(diào)配和統(tǒng)籌規(guī)劃；對于那些小范圍內(nèi)的危機事件，可由當?shù)刎斦块T提供財政保障支持。在危機事件爆發(fā)后，政府部門應(yīng)該立即啟動應(yīng)急機制，根據(jù)事件特征來制定多種方案，權(quán)衡利弊，選擇最優(yōu)方案，這不僅能夠?qū)⑽C事件的負面影響降到最低，還能夠提高財政保障金的利用效率。

（作者單位：山東管理學(xué)院工商學(xué)院；本文系2015山東省重大財經(jīng)課題“促進‘大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新’問題研究”的階段性成果，項目編號：ZDCJ-2015-29）

責(zé)編/豐家衛(wèi)（實習(xí)）