廊坊紀檢監(jiān)察派駐改革觀察

魏海青

2014年12月，河北省廊坊市紀委監(jiān)察局召開“改革推進會”，全面推行縣級紀檢監(jiān)察派駐新模式，紀檢組長不再擔任駐在部門黨組成員。剝離紀檢派駐機構與駐在部門之間利益關系，監(jiān)督地位更加超然，沒有后顧之憂，監(jiān)督更加專注有力，凸顯了紀檢派駐機構的獨立性和權威性。

這項舉措讓人耳目一新，被認為是紀檢監(jiān)察體制改革的一大進步，也為當前的紀檢監(jiān)察體制機制改革提供了一個具有參照意義的樣本。

改革的三大亮點

廊坊的改革探索既是形勢所需，也是問題倒逼。

長期以來，紀檢監(jiān)察機構實行雙重領導體制。紀檢監(jiān)察機關派駐紀檢組組長擔任駐在部門黨委（組）成員。作為駐在單位副職，紀檢組長難以對“一把手”進行有效監(jiān)督。再加上“決策權與監(jiān)督權混淆”，紀檢監(jiān)察派駐機構未能在反腐中發(fā)揮應有作用。

傳統(tǒng)派駐模式下，派駐機構人員的工資福利、生活津貼、住房、醫(yī)療等事宜均由駐在部門負責。北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水認為，利益決定立場。如果工資、福利由駐在部門發(fā)放，駐在部門可以名正言順地通過利益來拉攏腐蝕派駐人員。比如，通過增加出國機會、公費考察、發(fā)放補貼等手段，變相地拉攏派駐人員，使派駐機構人員與駐在部門形成“利益共同體”，一榮俱榮，一損俱損。這種同體監(jiān)督導致派駐人員失去獨立性，監(jiān)督職能弱化、虛化，不但不能履行監(jiān)督職責，甚至充當“消防隊員”，為駐在部門腐敗問題“滅火消災”。

中央《建立健全懲治和預防腐敗體系工作規(guī)劃（2013-2017）》強調“要改革黨的紀律檢查體制，完善紀委派駐機構統(tǒng)一管理”。面對問題倒逼，廊坊市紀委主動改革，開創(chuàng)了一種紀檢監(jiān)察派駐機構新模式，具有三大亮點。

其一，從同體監(jiān)督到獨立監(jiān)督。該模式首先在組織領導上完全垂直管理，派出人員由縣紀委直接領導，紀檢組長不再擔任駐在部門黨組成員，不參與部門業(yè)務分工。這對原來“寄人籬下”的派駐模式是顛覆性的改變，增強了派駐機構的獨立性，確立了派駐機構的監(jiān)督主體地位，實現(xiàn)了工作責任主體與監(jiān)督主體的有效分離，完成了從同體監(jiān)督到獨立監(jiān)督的轉變。

這次改革正是從體制入手完善派駐機構統(tǒng)一管理，增強其獨立性和權威性，從根本上消除“不敢監(jiān)督、不能監(jiān)督、不想監(jiān)督”的土壤。正如香河縣紀委駐食藥監(jiān)局紀檢組長白艷華所說，現(xiàn)在紀檢組的地位比較超然，監(jiān)督起來自然有底氣，也有力度。

其二，從利益關聯(lián)到完全剝離。此次改革在后勤保障上實行統(tǒng)一管理，派駐人員的工資福利、考核獎懲、后勤保障等各方面均由縣（市、區(qū)）紀委負責，與內設機構人員一視同仁。這一模式打破了原來的一對一派駐所形成的利益共謀機制。因為不管是從個人利益還是從單位整體利益的角度，過去的派駐紀檢組和駐在單位利益關聯(lián)度很高，而現(xiàn)在的情況則與以前完全不同了。這樣有助于切斷派駐人員與駐在部門千絲萬縷的工作關系、感情關系、利益關系，使他們能夠站在利益超脫、客觀公正的立場上進行監(jiān)督。

其三，從不能發(fā)力到完全發(fā)力。廊坊市紀委對派駐人員進行了充分授權，可列席駐在部門各種會議、隨時調閱駐在部門的各種文件資料、全方位開展各項監(jiān)督檢查。

這一改革實現(xiàn)了對駐在部門“一把手”的監(jiān)督。過去“一把手”和紀檢組長的上下級關系決定了對“一把手”監(jiān)督的困境，“居高臨下”的體制安排，使派駐機構從不敢監(jiān)督轉變?yōu)楦矣诒O(jiān)督，從不能發(fā)力到完全發(fā)力。用香河縣交通局局長蘇寬的話說：“紀檢組是真監(jiān)督，真檢查，真不講情面呀！”

本次改革形成的新模式，設計更為科學、運轉更為有效，派駐機構的獨立性、權威性更強。這次增量改革實踐，最終成為推動基層清廉政治風氣的發(fā)動引擎。

如何完善

廊坊改革的成效和優(yōu)勢是明顯的。但是，任何一項改革設計都不可能完美無缺，在運行中必然會面臨一些的新問題和新矛盾。比如：這項改革是否存在政策法規(guī)的結構性沖突，是否考慮政治大生態(tài)與機制小生態(tài)的關系，內部機構人員如何整合優(yōu)化，專業(yè)化團隊如何塑造，如何自我監(jiān)督，是否需要配套措施等。

首先，建立開放互動監(jiān)督機制，從“被動出擊”到“主動出擊”。

統(tǒng)計顯示，2012年全國紀檢監(jiān)察機關立案調查的案件中，線索來源于群眾舉報的占41.8%。許多案件都是由群眾舉報、網絡發(fā)酵、輿論沖擊的情況下，才被動回應。比如，網絡上報道的“季建業(yè)岳父舉報楊衛(wèi)澤因其為女婿落馬主要推手”，以及大量的情婦舉報案，這種“利益關聯(lián)人”式舉報，昭示了紀檢監(jiān)察機構在監(jiān)督中的被動和消極，沒有主動出擊防患于未然。

要完成從“被動出擊”到“主動出擊”的轉變，必須拋棄“守株待兔”式的僥幸，學習扁鵲兄長“治未病”之理念，變被動為主動。要“沉下去”、“走出去”，善于通過調研走訪，發(fā)現(xiàn)腐敗問題的蛛絲馬跡;要開辟信息通道，完善信息反饋。借助新興網絡媒體，進行反腐信息交流與互動，掌握民情、民意、民怨、民盼，有反饋、有答復;要懲防結合，以防為主。從事后查處為主轉向事前監(jiān)督為主，將監(jiān)督的關口前移，提升反腐預警功能;最后，完善協(xié)作機制。紀委監(jiān)察機關應與司法機關、執(zhí)法機關、審計機關、組織人事部門相互配合協(xié)作，增強反腐合力，使腐敗行為無可遁跡、即刻顯形。

其次，加強專業(yè)化團隊建設，打造“火眼金睛”。

作為監(jiān)督執(zhí)紀的專門隊伍，不僅需要高度的工作熱情，還需要符合職業(yè)特點的專業(yè)化本領。2009年《河北日報》刊載：“近年來全省95%以上的縣級派駐機構基本沒有查辦過案件，基層存在的一些突出問題很難得到及時調查處理?！痹蚝卧?，除了體制原因外，監(jiān)督者的能力不足、本領不強，缺乏一雙洞察問題的“火眼金睛”，也是關鍵因素。

打鐵還需自身硬。長期以來，由于紀委監(jiān)察系統(tǒng)職能龐雜，并以行政事務為主，職業(yè)化、專業(yè)化建設嚴重滯后，打虎本領不強。這就需要培養(yǎng)或選拔一批掌握政策、法律、經濟、審計、心理等領域的專業(yè)人士補充紀檢監(jiān)察隊伍，補強紀檢監(jiān)察工作的薄弱環(huán)節(jié)，提高見微知著的能力，善于從細微線索中發(fā)現(xiàn)問題，對所駐單位一些重大事項、干部任免、資金使用、項目建設等進行腐敗風險控制。

再次，完善對紀檢人員的監(jiān)督機制，解決“燈下黑”難題。

紀檢監(jiān)察干部并非生活在真空之中，也不具備天生的“免疫力”。在經濟社會快速轉型期，紀檢監(jiān)察干部被拉攏、腐蝕的危險越來越大，面臨的考驗越來越多。

同時，縣級紀檢監(jiān)察派駐模式還面臨著“熟人社會”、“人情社會”的考驗。縣級機構是行政層級中的一個基層單元，派駐人員與駐在單位人員難免有著千絲萬縷的聯(lián)系，同學、親戚、戰(zhàn)友、朋友，等等，這些因素對派駐人員的監(jiān)督工作構成干擾，難免不出現(xiàn)關系案，金錢案、人情案。這次改革雖然從組織遴選和干部任期對派駐人員進行了界定，但對于如何防范“私情私心”對監(jiān)督的干擾，制度設計明顯不足，成為這次改革的“阿喀琉斯之踵”。

面對利益多元化沖擊，面對人性之弱點，除了加強自身政治修養(yǎng)外，更要強化制度的監(jiān)督和制約?！氨O(jiān)督”不僅是一種權力，更是一種責任。只有權責對等，才能“把權力關進制度的籠子里”，實現(xiàn)公權公用。

（作者單位：河北行政學院）