周偉 謝斌

摘要：跨域公共問題是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變革過程中凸顯出來的新問題。傳統(tǒng)的政府單一權(quán)威治理模式因其“封閉性”和“內(nèi)向型”已無法適應(yīng)跨域公共問題“跨域性”和“外向型”的治理要求?？缬蚬矄栴}涉及利益主體的多元化及治理的復(fù)雜性，迫切需要在政府主導(dǎo)下，聯(lián)合社會各主體展開合作治理。立足現(xiàn)實(shí)，應(yīng)當(dāng)按照民主協(xié)商與合作治理的要求，通過共同理念的確立、主體能力的提升、相關(guān)原則和機(jī)制的安排來構(gòu)建合作治理體系，克服合作治理中面臨的問題，進(jìn)而不斷增強(qiáng)跨域公共問題治理成效。

關(guān)鍵詞：跨域公共問題；政府主導(dǎo)；多元主體；合作治理；民主協(xié)商

中圖分類號：D630文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002-7408（2015）03-0004-05

基金項(xiàng)目：西北政法大學(xué)與廣東省道路運(yùn)輸管理局合作之橫向課題“廣東省道路運(yùn)輸行業(yè)制度建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化研究”的階段性成果。

作者簡介：周偉（1979-），男，甘肅靜寧人，西北政法大學(xué)行政管理教研室講師，博士，主要從事行政管理理論研究；謝斌（1963-），女，西安人，西北政法大學(xué)行政管理教研室教授，主要從事行政管理理論與方法研究。

引言

進(jìn)入新世紀(jì)，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化和城市化快速發(fā)展，城市群已成為推動(dòng)我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要力量，但伴隨著我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的加快和城市群的建立，也誘發(fā)了越來越多的復(fù)雜多面向的跨區(qū)域、跨部門事務(wù)的公共問題，如環(huán)境污染問題、食品藥品安全監(jiān)管問題、流域治理問題等等。諸多公共問題已普遍超越了傳統(tǒng)的行政區(qū)劃邊界和部門界限，相互交融，公共管理面對的是一個(gè)全新的行政生態(tài)。其對政府治理理念的轉(zhuǎn)變和能力的提升提出了緊迫的要求。黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標(biāo)：“完善和發(fā)展中國特色的社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，當(dāng)前，政府主導(dǎo)下的跨域公共問題多元主體合作治理是改進(jìn)我國跨域公共問題治理模式、推進(jìn)跨域公共問題治理創(chuàng)新的重要目標(biāo)和提升治理效果的重要路徑選擇。

一、政府主導(dǎo)下的跨域公共問題多元主體合作治理在我國的適應(yīng)性和迫切性

政府治理模式的選擇深受一國政治體制、行政體制、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平等諸多因素的影響和制約，我國政府治理模式的改進(jìn)和創(chuàng)新同樣離不開中國語境。當(dāng)前，政府主導(dǎo)下的跨域公共問題多元主體合作治理是我國政治與行政體制改革、經(jīng)濟(jì)和社會不斷發(fā)展的產(chǎn)物，具有高度的適應(yīng)性和迫切性。

（一）政府主導(dǎo)下的跨域公共問題多元主體合作治理在我國具有適應(yīng)性

政府主導(dǎo)下的跨域公共問題多元主體合作治理既不同于傳統(tǒng)科層制治理，也不同于市場治理，強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化，即面對跨域公共問題，政府、私人部門、社會組織和公民都是治理主體。在治理過程中，政府往往發(fā)揮主導(dǎo)作用，起到引導(dǎo)、鼓勵(lì)、幫助和支持其他主體參與跨域公共問題的治理，與政府一起開展活動(dòng)，旨在不同主體之間建立一種持久穩(wěn)定的合作關(guān)系，形成共同治理的良好局面。從治理理論的內(nèi)涵、政府治理模式的變革及社會發(fā)展現(xiàn)狀來看，政府主導(dǎo)下的跨域公共問題多元主體合作治理適合當(dāng)前我國語境。

第一，符合我國政府治理模式發(fā)展變遷的規(guī)律要求。政府治理模式是指在一定的歷史時(shí)期內(nèi)，政府在社會公共事務(wù)治理中的地位作用、職責(zé)權(quán)限和運(yùn)行方式等制度安排。從政府治理模式的歷史變遷來看，政府治理經(jīng)歷了統(tǒng)治型政府、管理型政府和服務(wù)型政府三種治理模式。統(tǒng)治型政府治理模式以“權(quán)威—依附—遵從”為特征，管理型政府治理模式以“契約—控制—服從”和“競爭—管理—協(xié)作”為特征，服務(wù)型政府治理模式則以“服務(wù)—信任—參與—合作”為典型特征。當(dāng)前，我國正在建設(shè)服務(wù)型政府，在服務(wù)型政府治理模式下，社會公共事務(wù)的治理呈現(xiàn)出由政府單一權(quán)威主體治理向社會多元主體參與合作治理發(fā)展的趨勢，政府、私人部門、社會組織和公民都是多元治理主體的組成部分，公共權(quán)威建立在政府與私人部門、社會組織和公民交流與協(xié)商、互動(dòng)與合作的基礎(chǔ)上。政府主導(dǎo)下的跨域公共問題多元主體合作治理是由政府主導(dǎo)、私人部門、社會組織和公民等多元主體共同參與，以公共價(jià)值和公共利益為共同導(dǎo)向，通過對話與協(xié)商、談判與合作等集體選擇和集體行動(dòng)，形成資源共享、相互依賴、互惠合作的機(jī)制與組織結(jié)構(gòu)，從而達(dá)到優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)治理合力、提升治理的公共性，以實(shí)現(xiàn)對共同目標(biāo)的有效治理?？梢?，政府主導(dǎo)下的跨域公共問題多元主體合作治理符合我國政府治理模式發(fā)展變遷的規(guī)律要求。

第二，符合當(dāng)前我國社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。當(dāng)前，我國社會已步入后工業(yè)化和信息化時(shí)代，伴隨著區(qū)域一體化進(jìn)程的加快和城市群的建立，原先屬于本地區(qū)“內(nèi)部”的公共問題，變得越來越“外部化”和“無界化”?？缬蚬矄栴}成因的復(fù)雜性、涉及利益主體的多元化與公眾訴求的多樣化交織在一起，使其治理的難度不斷增大、不可治理性增強(qiáng)，這就亟須新的治理模式來應(yīng)對和治理社會發(fā)展變革過程中出現(xiàn)的新問題。改革開放30多年來，隨著我國政治體制和經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，政府與市場、社會邊界日益清晰和政府權(quán)力的逐漸回歸，我國私人部門不斷壯大，社會組織蓬勃發(fā)展和公民社會日益成熟。私人部門、社會組織和公民的參與意識、民主意識和權(quán)利意識有了很大的增強(qiáng)，出于對自身權(quán)益的保護(hù)和對共同利益的維護(hù)，各主體要求參與公共事務(wù)治理的呼聲日益高漲。在政府的主導(dǎo)下，引導(dǎo)、鼓勵(lì)、幫助和支持各主體參與跨域公共問題治理，發(fā)揮其在跨域公共問題治理中的積極作用不失為一種智慧的選擇。

（二）政府主導(dǎo)下的跨域公共問題多元主體合作治理在我國具有迫切性

黨的十六大以來，我國把轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新政府治理模式，推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展放到了戰(zhàn)略高度。政府主導(dǎo)下的跨域公共問題多元主體合作治理是創(chuàng)新我國政府治理模式的內(nèi)在要求和迫切需要，也是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，有效應(yīng)對和治理跨域公共問題的根本之策。

第一，是創(chuàng)新我國政府治理模式的內(nèi)在要求。長期以來，我國政府在公共事務(wù)的治理過程中，形成了政府本位主義的治理模式即單一的權(quán)威治理模式。在這一治理模式下，政府把私人部門、社會組織和公民僅僅當(dāng)作被管理的對象，忽視了后者在公共事務(wù)治理上的參與和積極作用的發(fā)揮。政府是公共事務(wù)治理單一主體，往往容易形成集權(quán)，但集權(quán)并不總是意味著政府治理能力的增強(qiáng)，在某種情況下反而意味著政府治理能力的弱化。面對跨域公共問題的頻發(fā)及治理難度不斷增大，政府單一的權(quán)威治理模式顯得力不從心。同時(shí)，我國社會轉(zhuǎn)型的步伐越來越快，社會的多元化正在成為時(shí)代的新特征，由政府單一主體肩負(fù)公共事務(wù)治理職責(zé)的時(shí)代正漸行漸遠(yuǎn)，私人部門、社會組織和公民正在迅速成長起來，在公共事務(wù)治理中扮演的角色已發(fā)生轉(zhuǎn)變，即由傳統(tǒng)的“被管理者”身份，轉(zhuǎn)變?yōu)榧仁恰氨还芾碚摺庇质恰爸卫碇黧w”的雙重身份，并在公共事務(wù)治理中發(fā)揮著越來越重要的作用。在這種情況下，創(chuàng)新政府治理模式就顯得尤為緊迫。黨的十八屆三中全會要求：“堅(jiān)持系統(tǒng)治理，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)?！笨缬蚬矄栴}成因的復(fù)雜性、涉及利益主體的多元化、較強(qiáng)的外部性和治理的不可分割性，使對其的治理大大超出了現(xiàn)實(shí)中任何單個(gè)主權(quán)實(shí)體的權(quán)力范圍、管轄范圍和能力閾限。無論是政府部門，還是私人部門、社會組織和公民，任何主體“單打獨(dú)斗”和“各自為陣”的治理方式，都無法有效地應(yīng)對和從根本上治理跨域公共問題。傳統(tǒng)的政府單一權(quán)威治理模式的“封閉性”和“內(nèi)向型”等行政行為已無法適應(yīng)跨域公共問題 “跨域性”和“外向型” 的治理要求，迫切需要政府轉(zhuǎn)變治理理念和創(chuàng)新治理模式，主動(dòng)引導(dǎo)和聯(lián)合私人部門、社會組織和公民參與跨域公共問題的治理，建立多元主體合作治理的網(wǎng)絡(luò)格局。在政府的主導(dǎo)下，以共同利益為導(dǎo)向，通過談判與協(xié)商、公私伙伴和簽訂契約等方式，明確各主體的權(quán)利與責(zé)任、增強(qiáng)相互監(jiān)督與約束、促進(jìn)協(xié)作合力，為各主體共同治理跨域公共問題和實(shí)現(xiàn)共同利益建立一種正式的、長期的和穩(wěn)定的合作關(guān)系。只有實(shí)行政府與各主體攜手合作、共同行動(dòng)，才能走出“公用地災(zāi)難”和“囚徒博弈”的困境，取得跨域公共問題治理的良好效果。

二、政府主導(dǎo)下的跨域公共問題多元主體合作治理的現(xiàn)實(shí)制約因素

理論上的愿景并不必然會轉(zhuǎn)化為實(shí)踐中的政策行動(dòng)。從理論上來看，政府主導(dǎo)下的跨域公共問題多元主體合作治理在我國當(dāng)前具有適應(yīng)性和迫切性；但在實(shí)踐中，政府主導(dǎo)下的跨域公共問題多元主體合作治理還面臨著合作治理理念缺失，政府權(quán)威主義，私人部門、社會組織和公民參與能力不足等方面的制約。只有克服這些制約因素，政府主導(dǎo)下的跨域公共問題多元主體合作治理才能順利推進(jìn)。

（一）各主體合作治理共同理念的缺失

共同的理念是跨域公共問題多元主體合作治理的前提和基礎(chǔ)。但由于跨域公共問題較強(qiáng)的外溢性、治理的不可分割性、涉及利益主體的多元化和責(zé)任的難以界定性，缺乏明確的利益邊界和內(nèi)在的激勵(lì)動(dòng)力，各主體在跨域公共問題的治理上大都保持著“經(jīng)濟(jì)人”的有限理性，不同程度上存在著“搭便車”心理和行為取向，從而使各主體在跨域公共問題治理上難以形成合作治理的共同理念。就政府而言，長期以來“行政區(qū)行政”模式下的條塊分割與高度集權(quán)的行政體制使得一些地方政府形成了封閉式的發(fā)展思維和接受上級任務(wù)與命令的慣性，在跨域公共問題的治理上各級地方政府缺乏主動(dòng)尋求合作治理的意識；在“政治競標(biāo)賽”和“一票否決制”的考核評價(jià)與晉升機(jī)制下，政府官員在跨域公共問題的治理上存在怕增加成本、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的心理，缺乏合作共贏的意識，從而出現(xiàn)了“畫地為牢”與“各自為政”的“碎片化”治理現(xiàn)象。就私人部門、社會組織和公民而言主要是缺乏公共精神，這使私人部門、社會組織和公民只關(guān)注自身私利而不考慮或關(guān)心自己在公共利益中的責(zé)任，從而缺乏合作治理的意識。

（二）政府治理模式中的權(quán)威主義

治理理論認(rèn)為，良好的治理是一個(gè)由社會多元主體共同參與、上下互動(dòng)的合作治理過程，其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一和自上而下的。因而，在政府主導(dǎo)下的跨域公共問題多元主體合作治理中，各級政府之間，政府與私人部門、社會組織和公民之間不應(yīng)是單純的管理與被管理關(guān)系，而是各主體之間一種平等的合作關(guān)系。但我國長期以來形成了高度集權(quán)的政府權(quán)威主義治理模式：一方面體現(xiàn)在府際關(guān)系上。上級政府的力量明顯大于下級政府的自主管理能力，是一種典型的上級政府發(fā)號施令，下級政府貫徹執(zhí)行的被動(dòng)式發(fā)展，下級政府缺乏自主決策、主動(dòng)尋求合作治理的權(quán)限和自由，這與跨域治理中各主體平等參與的理念顯然不符，難以實(shí)現(xiàn)上下級政府之間、橫向政府之間主動(dòng)、平等、合作治理的愿景，嚴(yán)格的政府等級制度和權(quán)威主義為跨域公共問題治理中各級政府合作治理的順利實(shí)現(xiàn)設(shè)置了一道屏障。另一方面體現(xiàn)在政府與社會的關(guān)系上。政府具有絕對的權(quán)威，通過制定與頒布法律、法規(guī)、政策和命令，依靠政府強(qiáng)制力量對社會實(shí)行單一向度的管理，私人部門、社會組織和公民必須接受與服從政府的權(quán)威。缺乏對話與協(xié)商機(jī)制，從而使社會各主體無法向政府表達(dá)自身的利益訴求和參與公共事務(wù)治理的愿望，造成社會各主體對政府政策法令的認(rèn)同度降低，參與公共事務(wù)治理的積極性不高，甚至激起社會各主體的逆反心理。政府對社會的權(quán)威主義管理也不利于政府聯(lián)合社會各主體共同合作治理跨域公共問題。

（三）私人部門、社會組織和公民的參與能力不足

成熟的私人部門、社會組織和公民社會是跨域公共問題多元主體合作治理的必要條件之一?？缬蚬矄栴}治理實(shí)際上涵蓋著公民社會的成熟和發(fā)展過程，即通過私人部門、社會組織和公民社會的發(fā)展來推動(dòng)跨域公共問題的治理。但我國的現(xiàn)實(shí)決定了私人部門、社會組織和公民在跨域公共問題治理中的參與遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。改革開放30多年來，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制建立與完善和政治體制改革的不斷深入推進(jìn)，政府與市場、社會邊界的日益清晰，以及“小政府、大社會”下政府職能的調(diào)整和權(quán)力的逐漸回歸，私人部門、社會組織和公民社會獲得了快速的成長和發(fā)展。但我國在私人部門經(jīng)濟(jì)上獲得快速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)地位日益上升的同時(shí)，卻忽視了引導(dǎo)私人部門作為社會主體參與公共事務(wù)治理，私人部門在理性價(jià)值觀的驅(qū)使下參與公共事務(wù)治理的動(dòng)力不足、能力不高；而社會組織的成長空間不足且具有顯著的行政化傾向——我國的社會組織的建立不但具有嚴(yán)格的登記管理制度，而且大多是由各級黨政機(jī)構(gòu)創(chuàng)辦，或由黨政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變而來，形成了對政府的依賴傾向和思維定勢，缺乏獨(dú)立性和自主性；大多數(shù)公民政治參與具有明顯的利益傾向或帶有維權(quán)性質(zhì)，對涉及大眾利益的公共事務(wù)參與熱情不高、存在政治冷漠傾向。私人部門、社會組織和公民參與熱情的不高和能力的不足必然影響政府主導(dǎo)下的跨域公共問題多元主體合作治理的運(yùn)行和發(fā)展，進(jìn)而影響到對跨域公共問題的高效合作治理。

三、政府主導(dǎo)下的跨域公共問題多元主體合作治理的構(gòu)建理路

政府主導(dǎo)下的跨域公共問題多元主體合作治理不僅需要共同的理念和主體能力的提升，而且需要共同堅(jiān)守的規(guī)則和穩(wěn)定的合作機(jī)制。因而政府主導(dǎo)下的跨域公共問題多元主體合作治理應(yīng)圍繞“理念—主體—規(guī)則—機(jī)制”的構(gòu)建邏輯展開。

（一）理念構(gòu)建：對公共性的信仰與堅(jiān)守

在古代漢語中，“公共”意為“公有的”“公用的”“共同的”，強(qiáng)調(diào)的是多數(shù)人的共用或公用，是對公共行政事實(shí)的一種描述。喬治·弗雷德里克森認(rèn)為“公共”意味著所有的人為了共同的利益而走到一起積極工作，是對公共行政的一種承諾，而不是出于個(gè)人私利或者家庭目的才走到一起的。而且需要社會其他主體熱心公共事務(wù)、關(guān)心共同利益，具有責(zé)任意識和奉獻(xiàn)精神。“公共性”是政府與市場、公民社會在公共事務(wù)治理中合作的基礎(chǔ)與聯(lián)系的紐帶，在政府主導(dǎo)下的跨域公共問題多元主體合作治理體系中，合作治理的順利開展不可能單純依靠規(guī)章制度的規(guī)范與約束來獲得，唯有在“公共性”這一終極價(jià)值的彰顯與指引下，合作才能轉(zhuǎn)化為跨域公共問題治理中每一個(gè)參與主體主動(dòng)和自覺的行動(dòng)。

（二）主體構(gòu)建：合作共識與能力提升

第一，提升政府治理能力及在跨域公共問題多元主體合作治理中的作用。提升政府治理能力需要高度重視與發(fā)揮政府“元治理”的功能與作用?！霸卫怼庇捎螌W(xué)家杰普索提出，他認(rèn)為：雖然治理機(jī)制可能已經(jīng)獲得了一定的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、政治和意識形態(tài)方面的職能，但是國家（政府）仍然要保留自己對治理機(jī)制的開啟、調(diào)整、關(guān)閉和另行建制的權(quán)力。美國社會家福山指出：“國家建構(gòu)也許比治理更重要，一個(gè)強(qiáng)有力的國家也許比自組織更重要，尤其對于廣大的第三世界國家而言?！庇纱丝芍?，“元治理”更加強(qiáng)調(diào)國家（政府）在治理過程中的重要地位和作用。按照黨的十八屆三中全會的要求和合作治理的需要，政府在跨域公共問題多元主體合作治理中要發(fā)揮主導(dǎo)作用，因此，應(yīng)加強(qiáng)跨域公共問題多元主體合作治理的頂層制度設(shè)計(jì)，著力化解體制機(jī)制方面的制約因素，充分發(fā)揮目標(biāo)凝聚能力、資源整合能力、責(zé)任控制能力，擔(dān)任跨域公共問題多元主體合作治理的組織者與推動(dòng)者、規(guī)則的主導(dǎo)者與制定者。同時(shí)提升政府的協(xié)調(diào)能力和服務(wù)能力，做社會各主體之間合作治理過程中利益與矛盾沖突的協(xié)調(diào)器與平衡器，樹立起政府與其他主體一起開展跨域公共問題治理行動(dòng)時(shí)的服務(wù)意識，通過為其他主體提供服務(wù)的方式和行動(dòng)來參與跨域治理。提升跨域公共問題多元主體合作治理中政府的治理能力，首先是要轉(zhuǎn)變政府觀念，核心是要轉(zhuǎn)變政府職能，關(guān)鍵是要正確處理政府與市場、社會的關(guān)系，在更好地發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，積極引導(dǎo)、鼓勵(lì)和支持其它社會主體參與跨域公共問題治理，建立政府與其他社會主體共同合作治理的伙伴關(guān)系。

第二，促進(jìn)私人部門和社會組織的建設(shè)與發(fā)展。私人部門和社會組織在國家公共事務(wù)的治理中發(fā)揮著越來越大的作用和影響力。政府主導(dǎo)下的跨域公共問題多元主體合作治理離不開私人部門和社會組織的成長和發(fā)展、參與和支持。針對當(dāng)前我國私人部門和社會組織發(fā)展過程中面臨的困難和存在的制約因素，制定強(qiáng)有力的措施推進(jìn)私人部門和社會組織的成長與發(fā)展就成為轉(zhuǎn)變政府職能和創(chuàng)新政府公共事務(wù)治理模式的必然要求。一方面，促進(jìn)私人部門的發(fā)展與壯大。首先，簡政放權(quán)，給私人部門較大的發(fā)展空間。政府應(yīng)遵循市場經(jīng)濟(jì)內(nèi)在規(guī)律和未來發(fā)展方向，積極有序地向企業(yè)放權(quán)，適當(dāng)降低市場準(zhǔn)入門檻，鼓勵(lì)私人部門進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共領(lǐng)域。其次，經(jīng)濟(jì)上給予私人部門更多的政策優(yōu)惠和經(jīng)濟(jì)支持，幫助私人部門在經(jīng)濟(jì)上不斷發(fā)展壯大。再次，政治上賦予私人部門平等的參與權(quán)利，引導(dǎo)和鼓勵(lì)私人部門參與公共事務(wù)的治理。另一方面，加快社會組織的建設(shè)與發(fā)展。首先，厘清政府職權(quán)邊界，加快政社分離。積極推進(jìn)政府部門與社會組織的管辦分離改革，加快“去行政化”“去壟斷化”步伐，給予社會組織足夠的自主權(quán)與決策權(quán)，促進(jìn)社會組織獨(dú)立發(fā)展。其次，制定優(yōu)惠政策，扶持和推進(jìn)社會組織發(fā)展。通過制定稅收優(yōu)惠政策和設(shè)立專項(xiàng)基金等措施，對在推進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和參與公共事務(wù)治理中做出較大貢獻(xiàn)的社會組織給予扶持和獎(jiǎng)勵(lì)；推動(dòng)社會組織積極參與跨域公共問題治理。再次，完善社會組織政治參與機(jī)制，發(fā)揮社會組織對公共權(quán)力的約束與制衡作用和社會組織作為政府與公民對話與協(xié)商的橋梁作用，促使公共權(quán)力依法規(guī)范運(yùn)行和引領(lǐng)公民依法有序參與。

第三，培養(yǎng)公民的公共精神。羅伯特·D·帕特南認(rèn)為：“公共精神是一種關(guān)心公共事務(wù)，并愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建設(shè)，以營造適宜于人生存和發(fā)展條件的政治理念、倫理追求和政治哲學(xué)”。公共精神不僅表現(xiàn)為公民的一種理念形態(tài)，更體現(xiàn)為公民參與公共行政的一種行動(dòng)過程。當(dāng)前，我國公民參與跨域公共問題治理的意識不高、動(dòng)力不足，其主要原因是公共精神的缺失。因而，培養(yǎng)公民公共精神就成為政府主導(dǎo)下的跨域公共問題多元主體合作治理主體能力建設(shè)的重要內(nèi)容。首先，培養(yǎng)公民的主體意識。公民的主體意識是公共精神的前提，即公民具有獨(dú)立自主的人格精神和平等的社會地位。公民的主體意識能夠促使公民在參與公共活動(dòng)過程中通過交流與協(xié)商發(fā)現(xiàn)并自覺維護(hù)公共利益。其次，培養(yǎng)公民的公共意識。公共意識是公共精神的核心，即公民對公共事務(wù)的關(guān)心和對公共利益的維護(hù)。公共意識的生成離不開公共生活，是公民在參與公共活動(dòng)的過程中逐漸生成的，通過擴(kuò)大公民參與公共生活的范圍來培養(yǎng)公共意識。最后，培養(yǎng)公民的責(zé)任意識。公民的責(zé)任意識是公共精神的本質(zhì)，公民的責(zé)任意識體現(xiàn)在公民在公共領(lǐng)域處理自己與他人、國家關(guān)系的行為上。通過加強(qiáng)對公民的政治教育和政治文化建設(shè)來培養(yǎng)公民的責(zé)任意識。

（三）規(guī)則構(gòu)建：認(rèn)同與信任

第一，政治地位上的相互認(rèn)同。政府主導(dǎo)下的跨域公共問題多元主體合作治理首要的原則就是各主體之間政治地位上的相互認(rèn)同。政治地位上的相互認(rèn)同不僅能夠增強(qiáng)各主體共同的政治信仰，也是將各主體結(jié)合在一起的重要凝聚力量。在政府主導(dǎo)下的跨域公共問題多元主體合作治理過程中，政府、私人部門、社會組織與公民之間要建立相互承認(rèn)、相互認(rèn)同的政治原則。一方面，私人部門、社會組織和公民要認(rèn)可政府在跨域公共問題治理中的主導(dǎo)地位、號召作用和凝聚作用，主動(dòng)加強(qiáng)與政府的交流與合作，形成政治上的良性互動(dòng)關(guān)系；另一方面，政府要承認(rèn)私人部門、社會組織和公民在跨域公共問題治理中的主體地位和平等地位，賦予每一個(gè)主體真正平等的權(quán)利，認(rèn)真聆聽各主體的意見和征詢各主體的建議，積極培育、引導(dǎo)和支持社會各主體參與跨域公共問題治理。

第二，社會倫理上的相互信任。信任是合作的基礎(chǔ)與保證，是促進(jìn)合作的潤滑劑，也是最重要的社會資本之一。尤斯拉納指出：“信任是社會生活的雞湯?！币朔@些制約因素，改變各主體之間合作的“碎片化”和“分散化”狀態(tài)，就必須針對跨域公共問題治理的需要和各主體之間的權(quán)責(zé)利益關(guān)系建立相應(yīng)的合作機(jī)制，確保合作治理的穩(wěn)定性和持續(xù)性。

第一，決策參與機(jī)制。在共同的行動(dòng)中，合作要求參與機(jī)會和權(quán)力的均等，“權(quán)力均等意味著所有的人都有發(fā)表觀點(diǎn)的權(quán)力，沒有人能夠進(jìn)行支配，且所有的人都能夠參與進(jìn)來并相互影響?！痹诳缬蚬矄栴}多元主體合作治理的行動(dòng)中，權(quán)力的均等更具體地體現(xiàn)為裁量權(quán)的共享，“共享裁量是合作治理的根本特征。如果政府一方做出了所有的決策，那么公—私關(guān)系就只是一種契約，而不是合作?！辟e漢姆認(rèn)為：“合作治理包含在政策過程任何階段上的參與，包括問題識別、識別偏好、政策偏好排序，選擇一種政策途徑、采納、執(zhí)行與實(shí)施政策。”跨域公共問題成因的復(fù)雜性和涉及利益主體的多元化，決定其決策制定的過程理應(yīng)是一個(gè)開放的系統(tǒng)，需要各主體共同參與決策的討論、制定和執(zhí)行，經(jīng)過各主體充分的討論與協(xié)商制定出的決策不僅能很好地兼顧各主體的利益，增強(qiáng)決策的科學(xué)性和民主性，而且增加了各主體對跨域公共問題決策的認(rèn)同和接受的可能性，同時(shí)通過參與培養(yǎng)了各主體決策“所有權(quán)”意識，進(jìn)而增強(qiáng)了跨域公共問題決策執(zhí)行成功的可能性。

第二，利益協(xié)調(diào)機(jī)制。利益是推動(dòng)各主體走向合作的根本原因，利益的契合度直接關(guān)系到合作的緊密程度，共同的利益是合作的黏合劑。跨域公共問題涉及利益主體的多元化，各主體之間在治理過程中都有可能存在利益的不協(xié)調(diào)，甚至利益的沖突與矛盾?？缬蚬矄栴}多元主體合作治理不僅是一個(gè)目標(biāo)共同體和價(jià)值共同體，更是一個(gè)利益的共同體。面對復(fù)雜多變的利益關(guān)系和利益矛盾，各主體只有在利益上相互協(xié)調(diào)，才能推動(dòng)對跨域公共問題的合作治理。為此，必須建立跨域公共問題多元主體合作治理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制：一方面要建立合理的成本分擔(dān)機(jī)制，跨域公共問題的合作治理需要各主體投入相應(yīng)的成本，應(yīng)在自愿、平等與協(xié)商的基礎(chǔ)上，依據(jù)各主體在跨域治理中的責(zé)任與義務(wù)，合理分割治理成本；另一方面要建立利益補(bǔ)償機(jī)制，充分發(fā)揮公共財(cái)政支持作用，通過合理發(fā)放財(cái)政補(bǔ)貼協(xié)調(diào)各主體在跨域治理中的利益平衡，從而增進(jìn)各主體之間的公平。

第三，責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。責(zé)任是一個(gè)控制問題，明確責(zé)任是合作治理的難題，同時(shí)各主體之間“命運(yùn)的相互關(guān)聯(lián)、行動(dòng)的相互依存決定了責(zé)任的重要性”?？缬蚬矄栴}多元主體合作治理使責(zé)任關(guān)系發(fā)生了變化，責(zé)任的劃分不同于簡單的合同二元鏈條下特定人對特定人的責(zé)任。沒有明確的委托代理關(guān)系，也沒有嚴(yán)厲的權(quán)威來引導(dǎo)，政府、私人部門、社會組織和公民都是政策的制定者和執(zhí)行者，在合作治理的過程中容易出現(xiàn)責(zé)任分配不當(dāng)?shù)膯栴}和有利相爭有責(zé)相互推諉的問題。因而，跨域公共問題多元主體合作治理需要明確各主體的責(zé)任劃分：一是根據(jù)責(zé)權(quán)一致原則，明確各主體的職責(zé)權(quán)限。責(zé)權(quán)一致中的“權(quán)”，既指政府的公共“權(quán)力”，也指私人部門、社會組織和公民的社會“權(quán)利”。權(quán)責(zé)一致的核心就是要明確政府、私人部門、社會組織和公民在跨域公共問題合作治理中的權(quán)力空間、責(zé)任邊界和角色定位；二是根據(jù)成本與受益對等原則，合理清晰劃分各主體的責(zé)任，從而使各主體各司其職、各盡其責(zé)，有效預(yù)防合作治理過程中各主體有利相爭有責(zé)相互推諉的現(xiàn)象；三是建立責(zé)任考核評價(jià)與激勵(lì)機(jī)制，對各主體在跨域公共問題治理中責(zé)任的履行情況進(jìn)行全面客觀的考核評價(jià)，依據(jù)考核評價(jià)結(jié)果對各主體進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰，促使各主體履行合作治理中應(yīng)盡的責(zé)任。

第四，資源共享機(jī)制。合作是對競爭的超越，是通過各主體的優(yōu)勢互補(bǔ)而同時(shí)實(shí)現(xiàn)資源的共享和提高資源的使用率。在跨域公共問題治理中，資源不僅包括人力資源、物力資源和財(cái)力資源，也包括信息資源和技術(shù)資源?？缬蚬矄栴}成因的復(fù)雜性和治理的高難度，各主體之間能力稟賦和擁有資源的差異性，需要各主體之間分享資源，增強(qiáng)資源的協(xié)同與聚合效應(yīng)。一方面，要建立相應(yīng)的規(guī)章制度，促使各主體之間在人力、物力和財(cái)力資源之間的交換與整合，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)勢互補(bǔ)和最優(yōu)化利用效果；另一方面，以制度為依托，以網(wǎng)絡(luò)為載體，建立信息交流與技術(shù)的共享平臺，實(shí)現(xiàn)各主體之間信息的交流和技術(shù)的共享。目前，社會各主體在信息的收集和技術(shù)的研發(fā)方面仍存在較大差異，因而需要各主體之間加強(qiáng)信息的傳遞與反饋和技術(shù)的共享。

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