王猛

摘要：建立現(xiàn)代財(cái)政制度既涉及政府與市場(chǎng)、社會(huì)、公民以及政府之間關(guān)系的調(diào)整和改革，也涉及財(cái)政制度各具體領(lǐng)域制度的科學(xué)建構(gòu)和完善，還涉及對(duì)公共財(cái)政基本理念、假設(shè)和文化的革新。因此，它是充滿系統(tǒng)性、動(dòng)態(tài)性和長(zhǎng)期性的復(fù)雜工程。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度和民主政治制度安排下，財(cái)政是各種利益關(guān)系的交匯點(diǎn)。現(xiàn)代財(cái)政制度的建立，究其根本而言是對(duì)各種利益關(guān)系和利益格局的打破和重組。建立現(xiàn)代財(cái)政制度對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理現(xiàn)代化具有深遠(yuǎn)意義。建構(gòu)新型的財(cái)政關(guān)系是推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政制度的關(guān)鍵。財(cái)政關(guān)系的調(diào)整是當(dāng)前中國(guó)社會(huì)總體改革的重要部分，亦是改革的難點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代財(cái)政制度；國(guó)家治理體系；現(xiàn)代化；制度框架；利益關(guān)系；利益格局重組

中圖分類號(hào)：F8122文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2015）03-0087-04

基金項(xiàng)目：中國(guó)人民大學(xué)科學(xué)研究基金（中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金資助）項(xiàng)目“經(jīng)濟(jì)理性、制度結(jié)構(gòu)與鄉(xiāng)土邏輯：農(nóng)村政策執(zhí)行中的‘共謀’現(xiàn)象研究”（15XNH025）；國(guó)家985工程優(yōu)勢(shì)學(xué)科創(chuàng)新平臺(tái)項(xiàng)目專項(xiàng)（98514121）的成果。

作者簡(jiǎn)介：王猛（1989-），男，四川南充人，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，研究方向：公共組織、制度分析與公共政策。

黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）中，明確指出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”。之后，關(guān)于現(xiàn)代財(cái)政制度的研究文章迅速增加，我國(guó)財(cái)政制度建設(shè)或者說(shuō)財(cái)政制度的現(xiàn)代化在十八屆三中全會(huì)后又一次成為學(xué)界討論的熱點(diǎn)，這對(duì)于完善我國(guó)財(cái)政制度、推動(dòng)財(cái)政學(xué)研究無(wú)疑具有重要意義。然而有關(guān)討論主要停留在對(duì)官方文件的延伸解讀上，尚未深入思考如何建立系統(tǒng)性的現(xiàn)代財(cái)政制度問(wèn)題?；诖?，本文提出關(guān)于現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的幾點(diǎn)淺見，以供批評(píng)討論。

一、關(guān)于“現(xiàn)代財(cái)政制度”

國(guó)內(nèi)“現(xiàn)代財(cái)政制度”的提法最早出現(xiàn)于王紹光與王有強(qiáng)發(fā)表的《建立現(xiàn)代財(cái)政制度——兼談農(nóng)村‘費(fèi)改稅’的思路》一文中。文章提到“稅費(fèi)改革目標(biāo)應(yīng)是建立一個(gè)民主、公平、統(tǒng)一、規(guī)范、高效的現(xiàn)代財(cái)政制度”，“只有正稅收入才符合現(xiàn)代財(cái)政制度公正、統(tǒng)一、規(guī)范的原則”。顯然，兩位學(xué)者關(guān)于建立現(xiàn)代財(cái)政制度的提法和思考是在費(fèi)改稅的時(shí)代背景下，亦是服務(wù)于費(fèi)改稅的學(xué)術(shù)思考。2004年9月4日，中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)發(fā)表了時(shí)任河北省財(cái)政廳廳長(zhǎng)齊守印的《現(xiàn)代財(cái)政制度的三個(gè)支點(diǎn)》一文，文中提出“推進(jìn)民主理財(cái)，推進(jìn)依法理財(cái)，推進(jìn)科學(xué)理財(cái)，”即提出了現(xiàn)代財(cái)政制度的民主化、法治化和科學(xué)化要求。2006年，十六屆六中全會(huì)決定提出“完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”，著力調(diào)整財(cái)政支出向公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜；明確中央和地方事權(quán)；加大轉(zhuǎn)移支付，促進(jìn)地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化；完善財(cái)政管理體制，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)能力；增加財(cái)政投資規(guī)模，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力。此番關(guān)于公共財(cái)政制度的討論則主要在公共服務(wù)均等化的理念下進(jìn)行，強(qiáng)調(diào)財(cái)政制度在實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化中的重要作用。十八屆三中全會(huì)《決定》中提出“現(xiàn)代財(cái)政制度”，則指明了現(xiàn)代財(cái)政制度與國(guó)家治理能力、治理體系現(xiàn)代化的緊密關(guān)系，亦提出從改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度和推進(jìn)事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度等方面完善財(cái)政制度。

“現(xiàn)代財(cái)政制度”的提法在官方文件中出現(xiàn)尚屬首次，因此也給人們更多的思考空間和期許。在學(xué)界熱烈討論現(xiàn)代財(cái)政制度之時(shí)，我們有必要審慎思考。現(xiàn)代財(cái)政制度是“新瓶裝舊酒”嗎？或僅僅是一種政治宣示？我們發(fā)現(xiàn)，在“現(xiàn)代財(cái)政制度”這一新名詞下提出的諸多改革舉措如完善預(yù)算管理、稅收制度和轉(zhuǎn)移支付制度，都是學(xué)界和實(shí)踐界長(zhǎng)期呼吁的改革舉措。因此，現(xiàn)代財(cái)政制度也不免給人以“新瓶裝舊酒”之嫌。但如果將其置于目前的新背景下，便能理解現(xiàn)代財(cái)政制度的新內(nèi)涵?，F(xiàn)代財(cái)政制度的提出是執(zhí)政者在全面深化改革的新背景下，將公共財(cái)政提到國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的高度進(jìn)行的系統(tǒng)思索，反映了執(zhí)政者思維模式的變化。結(jié)合我國(guó)財(cái)政制度的發(fā)展和改革的歷程，可得出以下啟示：從分稅制開始，我國(guó)財(cái)政制度一直在朝著建立現(xiàn)代財(cái)政制度的方向努力。20年來(lái)，財(cái)政制度改革在預(yù)算管理、稅收制度等方面均取得了諸多進(jìn)展，但亦需認(rèn)識(shí)到現(xiàn)代財(cái)政制度建立的漸進(jìn)過(guò)程，即我們不可能一蹴而就地搭起現(xiàn)代財(cái)政制度框架，改革的進(jìn)程也必然是循序漸進(jìn)的。因此，也就可以理解為何要重提若干長(zhǎng)期呼吁的改革舉措。另一方面，也需認(rèn)識(shí)到財(cái)政關(guān)系調(diào)整的動(dòng)態(tài)特性，即我們不可能建立一勞永逸的財(cái)政制度。財(cái)政制度應(yīng)隨著財(cái)政關(guān)系及其反映的權(quán)力關(guān)系、利益關(guān)系、政府關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系和社會(huì)關(guān)系而不斷調(diào)整和適應(yīng)。另外，財(cái)政制度涉及廣泛的權(quán)力、利益關(guān)系，財(cái)政制度改革必定是對(duì)既有利益關(guān)系的觸碰和對(duì)既有利益格局的調(diào)整，因此，財(cái)政制度改革注定是個(gè)艱難的過(guò)程。

二、中國(guó)特色現(xiàn)代財(cái)政制度與西方財(cái)政制度

有學(xué)者指出，《決定》對(duì)財(cái)稅體制改革的意見和安排其實(shí)是就建立中國(guó)特色現(xiàn)代財(cái)政制度基本框架的描繪。就現(xiàn)代財(cái)政制度而言，學(xué)界尚無(wú)統(tǒng)一界定。我們知道，從某種意義上講，一切制度都是地方性知識(shí)，因此，我們建立的現(xiàn)代財(cái)政制度必然是帶有中國(guó)特色的、符合中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情的且與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)主義民主制度相適應(yīng)的。然而，對(duì)財(cái)政制度特殊性與具體性的強(qiáng)調(diào)并不意味著要忽視財(cái)政制度具有的一般共性和汲取借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政制度成熟經(jīng)驗(yàn)的必要性。財(cái)政制度的共性主要體現(xiàn)在：首先，財(cái)政制度的一般職能包括規(guī)范公共財(cái)政活動(dòng)，提供財(cái)政活動(dòng)的方向和路徑框架；界定財(cái)政主體的地位及關(guān)系，保證財(cái)政效率；為政府履行經(jīng)濟(jì)社會(huì)職能、資源配置和收入分配調(diào)整提供法律保障和物質(zhì)基礎(chǔ)。其次，財(cái)政制度一般都包括財(cái)政組織制度、財(cái)政收入制度、財(cái)政支出制度、預(yù)算管理制度和財(cái)政調(diào)控制度等內(nèi)容。最后，現(xiàn)代財(cái)政制度都要求法治化、民主監(jiān)督、透明、分權(quán)管理、分層組織、績(jī)效和公平等一般性原則。同時(shí)，中國(guó)財(cái)政制度的現(xiàn)代化表現(xiàn)出與其他現(xiàn)代化國(guó)家趨同的方向。因此西方財(cái)政制度的發(fā)展趨勢(shì)和方向是建立我國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度的重要參照系。

20世紀(jì)七八十年代，西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家都面臨經(jīng)濟(jì)刺激和凱恩斯主義盛行、財(cái)政赤字?jǐn)U大、行政效率低下以及債務(wù)危機(jī)等問(wèn)題，因此在財(cái)政制度方面進(jìn)行了大量的改革，呈現(xiàn)出了發(fā)展的新趨勢(shì)：一是因?yàn)榇碳そ?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而實(shí)施的干預(yù)性經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)致財(cái)政赤字不斷擴(kuò)大，因此，西方各國(guó)重視實(shí)行公共預(yù)算原則，向平衡預(yù)算回歸。二是為提高公共資金使用效率和加強(qiáng)政府責(zé)任，實(shí)施績(jī)效預(yù)算。三是為加強(qiáng)支出控制，在預(yù)算控制、支出監(jiān)督（內(nèi)外部監(jiān)督相結(jié)合）和績(jī)效評(píng)估（自我評(píng)估、公眾評(píng)估和專門評(píng)估）等方面實(shí)施新規(guī)則。四是為最大限度發(fā)揮公共資金效益、減少支出、抑制腐敗，實(shí)施透明、公開和競(jìng)爭(zhēng)的政府采購(gòu)制度。五是實(shí)施減輕稅負(fù)、維護(hù)發(fā)展的稅收制度改革。主要是降低稅負(fù)，刺激增長(zhǎng)和就業(yè)；調(diào)整稅種，完善稅制結(jié)構(gòu)；協(xié)調(diào)稅收，約束稅收競(jìng)爭(zhēng)；開征“生態(tài)稅”，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，財(cái)政赤字、財(cái)政危機(jī)等財(cái)政問(wèn)題常常是政府改革的緣起；反過(guò)來(lái)，財(cái)政問(wèn)題亦是政府改革的重點(diǎn)。因此，我們也可以說(shuō)，不觸動(dòng)財(cái)政關(guān)系的改革常常是偽改革。西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共財(cái)政制度表現(xiàn)出的新趨勢(shì)是政府改革和發(fā)展的重要部分，是對(duì)在發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)的信息化和全球競(jìng)爭(zhēng)所引起的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境變化的回應(yīng)。所以，我國(guó)公共財(cái)政制度的改革和調(diào)整，實(shí)際上是對(duì)經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)和社會(huì)環(huán)境變化的反應(yīng)。財(cái)政制度改革和調(diào)整的核心就是應(yīng)對(duì)發(fā)展中出現(xiàn)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境的挑戰(zhàn)，探索運(yùn)用財(cái)政制度有效應(yīng)對(duì)公共問(wèn)題的新途徑和新方法。因此，建立適合我國(guó)的現(xiàn)代財(cái)政制度，一方面要善于把握財(cái)政制度的一般發(fā)展方向，吸收發(fā)達(dá)國(guó)家的成熟經(jīng)驗(yàn)；另一方面，要善于針對(duì)具體經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的變化對(duì)財(cái)政制度進(jìn)行適時(shí)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)剛性與彈性的結(jié)合。

三、現(xiàn)代財(cái)政制度的基本內(nèi)涵：對(duì)《決定》的解讀

對(duì)現(xiàn)代財(cái)政制度基本內(nèi)涵的思考需要厘清以下關(guān)系：

一是現(xiàn)代財(cái)政制度與國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的關(guān)系。國(guó)家治理體系的現(xiàn)代化，離不開財(cái)政制度的現(xiàn)代化?，F(xiàn)代財(cái)政制度要與國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景相契合，這也是現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的邏輯起點(diǎn)?，F(xiàn)代財(cái)政制度的基本定位是國(guó)家治理的重要支撐和支柱。治理理念的提出及對(duì)管理、統(tǒng)治觀念的替換，反映了執(zhí)政者嘗試從全新的角度重新理解政府的角色，調(diào)整政府與市場(chǎng)、社會(huì)、公民以及政府之間的關(guān)系?？梢哉f(shuō)，治理是對(duì)政治（政府）、經(jīng)濟(jì)（市場(chǎng)）和社會(huì)關(guān)系的重新規(guī)整，亦意味著國(guó)家治理模式的轉(zhuǎn)向。而“財(cái)政是連接政治、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)三大子系統(tǒng)的媒介，只有把財(cái)政問(wèn)題上升到這個(gè)綜合性極強(qiáng)的理論高度，我國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度的建構(gòu)和作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)才是現(xiàn)實(shí)的和可能的”。因此，“建立現(xiàn)代財(cái)政制度的根本前提是實(shí)現(xiàn)國(guó)家管理向治理的轉(zhuǎn)變?！?/p>

二是現(xiàn)代財(cái)政制度與法治政府、服務(wù)型政府的關(guān)系。《決定》中提出“必須切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府”。因此，在推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的背景下，現(xiàn)代制度建設(shè)亦是法治政府和服務(wù)型政府的內(nèi)在要求。一方面，法治政府所奉行的法治化理念要求現(xiàn)代財(cái)政建立其政府依法理財(cái)、依法行政的制度規(guī)范，建立約束政府支出的法律機(jī)制，確保公共支出的合法性、合理性， 提高公共資源的使用效益。另一方面，服務(wù)型政府所奉行的社會(huì)本位和公共服務(wù)理念要求現(xiàn)代財(cái)政注重對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域和民生領(lǐng)域的傾斜，確保財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的科學(xué)化、合理化，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。

顯然，現(xiàn)代財(cái)政制度需要我們?cè)趪?guó)家治理體系現(xiàn)代化、法治政府與服務(wù)型政府的背景和理念下進(jìn)行重新思考，理解其基本的內(nèi)涵和框架。有學(xué)者將其特征概括為彌補(bǔ)性（彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈）、公平性（對(duì)市場(chǎng)行為主體實(shí)行相同的財(cái)稅制度）、非營(yíng)利性（滿足社會(huì)公共需要，以公益為目標(biāo)）和法制性（以法治為基礎(chǔ)，規(guī)范化、透明化）。筆者認(rèn)為，我們很容易把現(xiàn)代財(cái)政制度的內(nèi)涵表達(dá)“……性”和“……化”，雖然，這對(duì)理解其內(nèi)涵和特征有一定助益，但最后演變?yōu)楣ぞ呃硇耘c價(jià)值理性的雙重訴求和雜糅，因而也顯得空泛。為此，筆者試圖構(gòu)建理解現(xiàn)代財(cái)政制度的兩個(gè)分析框架。

四、現(xiàn)代財(cái)政制度——兩個(gè)理解框架

1財(cái)政制度的層次框架。我們可以從縱向上構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度的層次框架（如圖1），包括元制度、基本制度、具體制度和操作規(guī)則。

元制度包括憲法、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度和民主制度等。元制度作為現(xiàn)代財(cái)政制度的根基和基本理念，既要求這些法律和制度體現(xiàn)現(xiàn)代財(cái)政制度的基本內(nèi)涵，又要求現(xiàn)代財(cái)政制度與憲法、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主制度的基本精神相契合。在憲法中要確立財(cái)政法治化的理念和明確財(cái)政關(guān)系、財(cái)政權(quán)力和財(cái)政體制，推動(dòng)財(cái)政制度的法治化。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度作為我國(guó)的一項(xiàng)基本制度要求政府明確自身角色與邊界，奉行有限政府的理念，因此，現(xiàn)代財(cái)政制度要認(rèn)識(shí)到財(cái)政的“有限性”并劃定公共財(cái)政的合理邊界。民主制度所要求的公開、透明等原則亦與現(xiàn)代財(cái)政制度的民主化相契合，要求現(xiàn)代財(cái)政制度建立起以公共選擇和民主監(jiān)督為運(yùn)行機(jī)制，以分權(quán)管理和分層組織為結(jié)構(gòu)模式，以對(duì)公民負(fù)責(zé)和滿足公共需要為旨?xì)w的制度原則。

基本制度包括財(cái)政基本立法、政府間關(guān)系以及與財(cái)稅相關(guān)的程序法和實(shí)體法。財(cái)政基本法是國(guó)家財(cái)政活動(dòng)的基本規(guī)范和準(zhǔn)則，因此，需建立和完善財(cái)政基本法，明確公共財(cái)政活動(dòng)的基本原則、管理體制、財(cái)政職能等基本事項(xiàng)，劃定中央與地方間的財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系。同時(shí)，與財(cái)稅相關(guān)的程序法和實(shí)體法也是指導(dǎo)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的基本制度。當(dāng)前，我國(guó)《預(yù)算法》《稅收征收管理法》《個(gè)人所得稅法》等法律在實(shí)施過(guò)程中還存在與社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件以及與現(xiàn)代財(cái)政制度的要求不相適應(yīng)之處，一些涉及財(cái)政基本事項(xiàng)的法律制度還以行政性的法規(guī)、規(guī)章條例、制度等頒布，法律規(guī)格不高。

具體制度則包括財(cái)政組織制度、財(cái)政收入制度、財(cái)政支出制度、預(yù)算管理制度和財(cái)政調(diào)控制度等內(nèi)容。建立現(xiàn)代財(cái)政制度需要在財(cái)政的組織、收入、支出、預(yù)算管理和發(fā)揮杠桿調(diào)控等具體領(lǐng)域進(jìn)行制度完善，以切實(shí)保障現(xiàn)代制度在國(guó)家治理中的支撐作用。

操作規(guī)則是在具體財(cái)政領(lǐng)域和具體工作中的實(shí)施規(guī)范，是財(cái)政制度的最基本單位。建立現(xiàn)代財(cái)政制度亦要重視在最基礎(chǔ)層次對(duì)具體操作規(guī)則進(jìn)行完善。

2財(cái)政制度的關(guān)系與運(yùn)行框架。建立現(xiàn)代財(cái)政制度涉及財(cái)政理念的現(xiàn)代化、財(cái)政管理運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制的現(xiàn)代化、行政體系的現(xiàn)代化、外部關(guān)系的現(xiàn)代化和支撐體系的現(xiàn)代化（如圖2）。

建立現(xiàn)代財(cái)政制度首先需更新財(cái)政理念，明確其基本定位。顯然，現(xiàn)代財(cái)政已不再是傳統(tǒng)意義上所言的國(guó)家對(duì)財(cái)政資源的汲取和支配以實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治與管理的工具，而是公共資源聚集以實(shí)現(xiàn)社會(huì)福祉的公共活動(dòng)，關(guān)涉政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多重關(guān)系的作用與調(diào)試。財(cái)政是連接三個(gè)子系統(tǒng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，或者說(shuō)，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三大子系統(tǒng)以財(cái)政為媒介構(gòu)成整個(gè)社會(huì)，因此，財(cái)政是“整個(gè)社會(huì)”的財(cái)政。所以，對(duì)財(cái)政的認(rèn)識(shí)需要樹立起整體觀，在全社會(huì)治理的視野下來(lái)思考現(xiàn)代財(cái)政的基本職能與定位。從這個(gè)意義上講，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。

財(cái)政管理運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制現(xiàn)代化的基本原則是財(cái)政管理實(shí)施民主監(jiān)督、透明，合法規(guī)范、科學(xué)規(guī)范的財(cái)政原則，保證財(cái)政運(yùn)行處在可監(jiān)控的軌道上運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，財(cái)政管理運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制還涉及兩個(gè)核心的環(huán)節(jié)，輸入即稅收，和輸出即財(cái)政支出。建立現(xiàn)代財(cái)政制度，要求在輸入端有現(xiàn)代化的稅務(wù)組織和現(xiàn)代化的稅收制度，實(shí)現(xiàn)稅收征收的現(xiàn)代化，以提高政府財(cái)政的汲取能力，提高征管效率，降低征稅成本；在財(cái)政支出端，要求建立預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督相分離的管理機(jī)制，強(qiáng)化人大的預(yù)算審批功能和人大、審計(jì)機(jī)關(guān)、財(cái)政部門三主體的財(cái)政監(jiān)督功能，增強(qiáng)預(yù)算各環(huán)節(jié)的透明度和權(quán)力制衡機(jī)制，以提高財(cái)政資源效率，減少財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化國(guó)家公共治理。

行政體系現(xiàn)代化是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重心。沒有運(yùn)作高效、機(jī)制完善、作風(fēng)廉潔的現(xiàn)代政府就無(wú)所謂現(xiàn)代財(cái)政。因此，建立現(xiàn)代財(cái)政制度要求實(shí)現(xiàn)行政體系的現(xiàn)代化。在縱向上，建立分權(quán)管理、分層組織的行政結(jié)構(gòu)模式?，F(xiàn)代財(cái)政是分權(quán)財(cái)政，公共財(cái)政的公共性、民主性及效率要求公共財(cái)政活動(dòng)在縱向上實(shí)施中央與地方分權(quán)。公共產(chǎn)品的性質(zhì)要求根據(jù)不同范圍內(nèi)的公共需要，采取分權(quán)和分層組織的方式滿足不同范圍內(nèi)的公共品供給需求，保證財(cái)政的公共性和民主性。另外，科學(xué)劃分中央與地方政府的權(quán)力與責(zé)任，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的匹配，也有利于發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，提高財(cái)政活動(dòng)效率，優(yōu)化財(cái)政資源配置。在橫向上，實(shí)施分權(quán)制衡與機(jī)構(gòu)整合相結(jié)合的模式。一方面，要構(gòu)建起人大與政府之間、政府部門之間的財(cái)政權(quán)力制衡機(jī)制；另一方面，實(shí)施機(jī)構(gòu)調(diào)整，對(duì)財(cái)政事項(xiàng)相似部門進(jìn)行重組，提高財(cái)政管理效率。

建立現(xiàn)代財(cái)政制度最深遠(yuǎn)的意義在于對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)三大關(guān)系的重新調(diào)整。因此，實(shí)現(xiàn)財(cái)政制度的現(xiàn)代化要重視外部關(guān)系的現(xiàn)代化，調(diào)整政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系。要認(rèn)識(shí)到政府作為單一治理主體的局限性，因此要本著治理、多中心和協(xié)商合作的理念和原則，理順政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，發(fā)揮市場(chǎng)、社會(huì)組織在彌補(bǔ)政府治理缺陷方面的作用，明確政府與市場(chǎng)、社會(huì)的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制和合作治理機(jī)制，將部分政府財(cái)政事權(quán)通過(guò)委托—代理、外包等形式轉(zhuǎn)移給市場(chǎng)和社會(huì)組織，完善現(xiàn)代財(cái)政的外部關(guān)系制度。

現(xiàn)代財(cái)政制度的建立還需要有現(xiàn)代化的支撐體系，需要現(xiàn)代化的信息技術(shù)、制度規(guī)范和文化與之相適應(yīng)。信息技術(shù)、制度規(guī)范和文化是實(shí)施有效治理和現(xiàn)代財(cái)政制度的重要工具。建立現(xiàn)代財(cái)政制度要善于運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)在優(yōu)化國(guó)家治理、提高行政機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)效率、強(qiáng)化公共財(cái)政資金監(jiān)管等諸方面的技術(shù)優(yōu)勢(shì)。建立現(xiàn)代財(cái)政制度還需要重視制度的規(guī)范性、可執(zhí)行性、程序性，建立層次完備、功能齊全的制度規(guī)范以為現(xiàn)代財(cái)政制度提供制度支撐。建立現(xiàn)代財(cái)政制度也需要加強(qiáng)文化建設(shè)，構(gòu)建涵蓋法律文化、財(cái)政文化、稅收文化和民主文化等在內(nèi)的文化支撐體系，培育現(xiàn)代財(cái)政制度建立的文化土壤。

結(jié)語(yǔ)

建立財(cái)政制度既涉及政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府與公民以及政府之間關(guān)系的調(diào)整和改革，也涉及財(cái)政制度各具體領(lǐng)域制度的科學(xué)建構(gòu)和完善，還涉及對(duì)公共財(cái)政基本理念、假設(shè)和文化的革新。因此，建立現(xiàn)代財(cái)政制度并非一勞永逸之功，而是充滿系統(tǒng)性、動(dòng)態(tài)性和長(zhǎng)期性的復(fù)雜工程。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度和民主政治制度安排下，財(cái)政是各種利益關(guān)系的交匯點(diǎn)。現(xiàn)代財(cái)政制度的建立究其根本是對(duì)各種利益關(guān)系和利益格局的打破和重組。毫無(wú)疑問(wèn)，建立現(xiàn)代財(cái)政制度對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理現(xiàn)代化具有深遠(yuǎn)意義。建構(gòu)新型的財(cái)政關(guān)系則是推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政制度的關(guān)鍵。財(cái)政關(guān)系的調(diào)整是當(dāng)前中國(guó)社會(huì)總體改革的重要部分，亦是改革的難點(diǎn)。因此，重新分割財(cái)政利益格局、調(diào)整財(cái)政利益關(guān)系的刀斧落下的決心和力度有多大，這才是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的關(guān)鍵所在。

注釋：

①該框架依據(jù)李文釗的“五個(gè)現(xiàn)代化”的鉆石模型修改而成。參見：中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院課題組.稅收現(xiàn)代化背景下稅務(wù)組織設(shè)計(jì)原理與運(yùn)行模式：淮安市地方稅務(wù)局的實(shí)踐與思考[M].北京：中國(guó)稅務(wù)出版社，2014∶16-20。

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