羅熙

摘要：十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》引發(fā)了新一輪的征地補償制度的法理反思與制度重構。立足相關實踐，從“揚公抑私”到“抑公揚私”的應然性轉變、從實體性困境到程序性困境的反思都啟示我們，推進我國征地補償制度改革，應注重建立更為完善的前置性協(xié)商程序與公平補償機制、更為明確的征收分類補償機制以及更為細致的征收補償公告程序與責任規(guī)范。

關鍵詞：土地征收；征地補償制度；理念反思；改革；制度重構

中圖分類號：D922304文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2015）03-0009-05

基金項目：2014年國家社科基金青年項目“中國與印度征地模式創(chuàng)新比較研究”（14CZZ009）；教育部人文社會科學基金青年項目“農民工權益保護視角下的工傷保險制度構建——以珠三角為例”（11YJCZH118）的中期研究成果。

作者簡介：羅熙（1982-），女，湖南衡陽人，廣東警官學院法律系講師，中南財經政法大學中國農村土地法律制度研究中心兼職研究員，廣東警官學院法學所公安法制與警察權益保護中心副主任，研究方向：商法、土地法。

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益?！币勒罩袊r村土地制度改革實踐先行、政策指導和法律兜底的“三部曲”模式，這一政策導向將引發(fā)現(xiàn)有征地補償制度的深刻變革。在此背景下，本文擬從立法理念上反思現(xiàn)有征地補償制度，分析其在現(xiàn)實實踐中存在的問題，并提出相關制度改進的基本思路，以期對新一輪征地補償制度調整變革提供參鑒。

一、立法理念應然性轉變：從“揚公抑私”到“抑公揚私”

從一定意義上說，中國經濟發(fā)展是一個不斷城鎮(zhèn)化的過程，從目前土地的所有制類型以及國土版圖上看，城市的擴大必然不斷占用農村土地。征地補償作為征地程序中重要的一環(huán)，是對財產權因征地行為的強制而遭受損失的一種補償。相對于城市土地和房屋已經有體現(xiàn)自身價值的市場補償機制，農村集體土地補償依然帶有強烈的計劃經濟時代的色彩。盡管《憲法》規(guī)定平等保護國家財產、集體財產與個人財產，但征收補償程序滯后、以“原用途”為參照值的補償標準、所有權與使用權混沌不清的補償對象、集體主體虛位的補償程序都深刻披露了農村土地作為典型的不動產并沒有獲得與城市土地、房屋的同等保護。立法理念作為制度構建的基石，“牽一發(fā)而動全身”地影響著制度的構建，因此，征收補償改革首要問題是要注重實現(xiàn)從“揚公抑私”到“抑公揚私”的應然性轉變。

（一）“揚公抑私”的表現(xiàn)與弊端

土地征收制度從1950年國家出臺《土地改革法》之際就在我國的立法中出現(xiàn)。但直到《憲法》2004年修訂，才在第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”從整個有關征收補償?shù)姆煞ㄒ?guī)看，我國的征收補償制度體現(xiàn)著以下三個特點：

1.補償程序滯后性。從《憲法》第10條第3款的規(guī)范性規(guī)定看，征收補償制度只是征收制度的補充性規(guī)定，并非征收成立的前置性條件。盡管有學者認為“征收是以行政行為為主，一次兼有民事行為、憲法行為、和經濟法行為的混合行為”，但從征收決定上看，立法沒有明確授予集體經濟組織或農民參與權與知情權，而《土地管理法》第46條規(guī)定，征收決定只有在國務院或省級政府批準后才予以公告。征收決定是典型的行政行為，集體經濟組織或農民作為行政行為指向的對象，是否接受征收、補償是否合適、安置是否滿意都不會影響到征收程序的進行。地方政府只要根據(jù)土地總體規(guī)劃、城市發(fā)展需要做出相關決定即可?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第25條第3款規(guī)定，征用補償、安置方案均由行政部門擬訂、批準、實施，即使對補償標準有爭議，也只能由人民政府協(xié)調、裁決，而且征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。

2.補償標準單向性?，F(xiàn)行土地征用補償標準是由地方政府主導的“產值倍數(shù)補償法”和“征用區(qū)片綜合地價法”。《土地管理法》第47條規(guī)定，征收土地的，按照被征地土地的原用途給予補償；土地征收的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。1986年《土地管理法》規(guī)定土地補償費和安置費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的20倍，1998年修改之后規(guī)定總和不得超過前三年平均年產值的30倍，2004年國土資源部頒布的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》規(guī)定，總和合計按前三年平均年產值30倍計算，尚不足以維持原有生活水平的，由當?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補貼。征地補償標準從世界各地來看可分為三種類型：按市場價格補償、裁定價格補償和法定價格補償。美國、英國、香港地區(qū)等被征收土地征收時在公開市場上能得到的出售價格為補償標準，法國以征用裁判所裁定補償標準，韓國、瑞典和我國按照法律規(guī)定的基準地價或法律直接規(guī)定的標準補償。從土地補償費的性質上看，它是對于集體土地價值的補償，安置費則是對于農民失去土地之后的工作、生活的補償。年產值作為土地的使用價值，以其替代土地本身的完整價值并沒有必然的覆蓋性；以土地的部分使用價值來替代對于農民失去土地之后的安置補償，更加沒有必然的聯(lián)系。根據(jù)福州市和泉州市的調查，每征收1畝地就增加1-2個賦閑人員。截至2012年底，福州市某區(qū)的609萬勞動年齡段征地農轉非人員中，獲得安置的23萬人僅占378%，剩余失業(yè)或不充分就業(yè)比較突出。從實踐數(shù)據(jù)上就可以看出以年產值作為安置補償標準的設計不能完全有效解決農民安置問題。

同時，集體土地之上的房屋作為獨立的財產理應進行相應的補償，但我國的《土地管理法》和《物權法》對于房屋都沒有做出特別規(guī)定，只是將其視為地上附著物，一般按照被征收房屋重置成本價而非市場價進行補償。這些都集中體現(xiàn)出農民無法有效參與補償標準的制定、補償標準制定的行政單向性。

3.聽證程序形式化。我國的相關聽證程序不針對公共利益進行，只有在征地公告發(fā)布之后，農民對補償或安置不滿意時才組織聽證會。2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》中提出國土資源部門在確有必要的時候應當依照有關規(guī)定組織聽證，之后又頒布《關于完善征地補償安置制度的指導意見》，規(guī)定在征地方案和征地調查之后可以組織聽證。但目前從我國聽證的有關立法內容來看，聽證程序的設計易導致形式化?！锻恋毓芾矸ā返?6條規(guī)定，國家征收土地，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。第48條則規(guī)定征地補償方案確定后，有關地方政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。第一次公告目的在于對權利人進行權利登記，并不起到監(jiān)督的作用。第二次公告并未明確聽取意見之后的法律效果，只是一種事后程序。2004年《國土資源聽證規(guī)定》明確聽證會的組織者是征收機關的下屬法制機構，但下屬法制機構并不是中立第三方機構。同時，聽證會只制作聽證筆錄，并不會現(xiàn)場就制作具有結論性的聽證處理意見，聽證會結束之后7日內才制作聽證紀要。這樣，現(xiàn)場農民或集體經濟組織的意見是否能夠被有效采納入之后的行政行為中，并無有效的監(jiān)督機制。立法也沒有明確規(guī)定聽證會是否能夠由被征地人，即集體經濟組織和農民發(fā)起，是否舉辦聽證會缺乏一套完備的程序規(guī)定，這些都導致農民參與權、知情權被弱化。

（二）“抑公揚私”的域外啟示

從國外的立法經驗來看，征收補償過程中貫穿了“抑公揚私”的理念，征收程序貫徹補償條件前置化、補償標準市場化。如，《日本國憲法》第29條第3款規(guī)定：“私有財產，在正當?shù)难a償之下，可以將其用于公共事業(yè)?！泵绹?791年聯(lián)邦憲法第五修正案規(guī)定：“非因公共使用目的，私有財產不得被征收；如無公平補償，私有財產不得被征收為公用?！薄斗▏穹ǖ洹返?45條規(guī)定：“任何人不得被強制轉讓其所有權，但因公用并在事前受公正補償時，不在此限。”《德國基本法》第14條第3款規(guī)定：“剝奪所有權只有為公共福利的目的才能被允許?！睆姆梢?guī)定上看，“正當補償”“公平補償”與“公共福利”是發(fā)達國家的征收程序能否開展的前置性條件。實踐中，美國的征收程序不是由征收方或者被征收方單方確定，而是首先根據(jù)雙方的談判情況來確定，如果雙方無法達成協(xié)議，就根據(jù)雙方單獨聘請的評估人進行評估的價格來確定。美國俄亥俄州1971年《新統(tǒng)一法典》第163條規(guī)定征收的第二個環(huán)節(jié)就是談判階段，要求征收人盡一切努力與土地權利人達成協(xié)議，以免進入司法程序。補償條件是征地程序能否成立的前置性條件，在土地私有制的國家中很大程度上都注重促進征收方與被征收方的商談，避免征地各方利益矛盾的激化。

美國征地補償?shù)脑瓌t是公平補償原則，主要以市場價值為導向進行補償。2005年凱洛訴新倫敦市案之前，各州一般按照土地在公開市場上交易能夠獲得的價格確定市場價值，而該案之后，有些州甚至提高了征收補償額，比如印第安納州規(guī)定，當征收一個人的主要住宅用于公用時，需要支付的公正補償額應當不低于該財產公平市場價值的150%；堪薩斯州規(guī)定，當征收土地所有者的財產時，給予的補償應當增加到財產評估值平均數(shù)的200%；密蘇里州規(guī)定，當征收一個人的主要住宅用于公用時，需要支付的公正補償額應為該財產公平市場價值的125%，當征收一個家庭擁有時間超過50年的財產時，需要支付的公正補償額應為該財產公平市場價值的150%。英國的土地征用補償也以市場價格為基礎，補償以相等為原則。包括土地、建筑物的補償，殘余地的分割或損害補償，租賃權損失補償，遷移費、經營損失等干擾的補償以及其他必要費用支出的補償。公平補償原則最大程度地彌補了征收對于財產權的侵害損失，更多地體現(xiàn)了公權對于私權的尊重。

二、當前征地補償實然性困境透視

征地補償?shù)默F(xiàn)實困境不僅在于補償標準、行政單向性、農民參與度等方面的問題，法律制度本身的缺陷與不足才是導致征地補償糾紛的深層次原因。

（一）補償主體的困境

從《憲法》第3條第10款規(guī)定上看，征收補償?shù)闹黧w應該是國家。那么，征收補償中代表國家農民集體土地財產權進行補償?shù)闹黧w具體由誰來承擔？按照《憲法》第58條規(guī)定，全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。顯然，土地征收補償?shù)牧⒎☉攲儆谌珖嗣翊泶髸偷胤礁骷壢嗣翊泶髸??！段餀喾ā返?2條第2款規(guī)定，征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附上物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益。《土地管理法》第47條第1款規(guī)定了耕地的補償費用和補償標準，第2款則將其他土地的補償和安置補助費標準授權省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。2007年3月16日全國人民代表大會通過的《物權法》對于征收補償只是按照不動產的類別和基本保障做出類別性規(guī)定，具體執(zhí)行征地補償?shù)闹黧w并未做出直接授權。1999年全國人民代表大會委員會通過的《土地管理法》將除耕地之外的土地補償費用和補償標準的權限下放給省、自治區(qū)、直轄市。實踐中，具體負責土地征收補償?shù)闹黧w一般都是市一級人民主體，甚至是縣鄉(xiāng)一級人民政府。在補償主體上，實際上代表國家的是基層人民政府，而不是由憲法規(guī)定的全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。從征收的因地制宜角度上看，基層人民政府代表國家進行征收補償?shù)拇_更符合實際需求，但正是因為具體征收補償主體的立法模糊，導致征收補償程序錯位、補償款拖延沒有對應的違法責任。

盡管沒有立法規(guī)定，但實踐中用地人也經常成為補償主體。有的用地人直接與被征收人簽訂合同，有的用地人直接與住宅、廠房、辦公用房的所有權人簽訂合同，約定補償款、計算標準、支付實踐和總的數(shù)額，用地人直接向被征收人支付補償款。這相當于建設用地使用權的受讓人按照國土資源主管機關的指令向債權人付款。這種模式并不是大陸首創(chuàng)，臺灣《土地征收條例》采取的也是用地者支付補償款的模式。用地人直接付款的方式，從操作上更有效率、更便捷，但是如果出現(xiàn)程序違法或者拖延款項、支付不全的現(xiàn)象，被征地人該如何維護自己權益？這也屬于補償主體及權責不清晰所帶來的問題。

（二）補償客體的困境

《物權法》《土地管理法》《土地管理法實施條例》對于補償以“土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費”等方式規(guī)定。從權利的屬性進行考察，土地補償費是對于土地集體所有權的補償、安置補助費是農民失地之后的生活安置、地上附著物和青苗補償費則是對相應的物的價值補償。那么，我國土地特有的用益物權是否需要給予獨立的補償？建設用地使用權、宅基地使用權與土地承包經營權作為具有相對獨立性的權利客體是否能夠得到補償呢？這是現(xiàn)有立法沒有明確規(guī)定的內容。

首先，宅基地使用權、之上房屋所有權沒有得到明確的補償。根據(jù)《物權法》第42條第3款規(guī)定，“征收單位、個人的房屋以及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人居住條件?！蔽餀喾ㄖ皇菑娬{“保障被征收人居住條件”，而沒有明確規(guī)定宅基地使用權以及宅基地上房屋的補償問題?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第26條規(guī)定：“土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有?！笨梢?，立法對于宅基地使用權以及之上房屋所有權是否補償不置可否。

其次，土地承包經營權沒有得到明確的補償?！段餀喾ā返?32條規(guī)定，集體土地被征收時，土地承包經營權人有權獲得補償。但這一條款沒有具體落實的其他詳細規(guī)定，從《物權法》第42條第3款上看，并沒有完全與土地承包經營權相對應的類別。安置補助費是對農民失去土地的生活以及社會保障補償，但從性質上看，其對應的可以是失去土地所有權而獲得，亦可是失去土地承包經營權而獲得。最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》規(guī)定，農民就用于分配的土地補償費數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理。因為土地補償費的分配是農民因為集體成員而獲得一種利益分配，根據(jù)《村民自治組織法》第8條第2款“村民委員會依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產”的規(guī)定，該項內容屬于村民自治的范疇。而有關承包地征收補償費按照其獨立的用益物權性質，應當直接由征收人給予補償。

再次，集體建設用地使用權沒有得到明確的補償。十八屆三中全會《決定》提出“集體經營性建設用地可流轉入市”，未來集體建設用地使用權的征收將分為兩塊——集體公益性建設用地和集體經營性建設用地，前者主要用于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公益事業(yè)用地和公共設施用地，而后者將主要通過征地人與農民進行平等協(xié)商的方式轉讓。用于商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等的集體公益性建設用地的使用人主要是村委會或村民小組，則無需從所有權中分離出來單獨補償。

（三）補償程序的困境

《土地管理法實施條例》第26條明確規(guī)定，將土地補償費歸農村集體組織所有；將地上附著物及青苗補償費歸農村集體經濟組織所有；安置補助費則支付給集體組織、安置單位或個人。按照法條的字面解釋，征收人應當將土地補償?shù)馁M用分別交給農村集體組織、安置單位或個人，但實踐中征地人往往將其連同土地補償費一起直接劃入村委會或經聯(lián)社的賬戶，交由集體經濟組織管理，然后由村委會或經聯(lián)社制作分配方案，最后再具體分配給村民或個人?！洞迕裎瘑T會組織法》第24條及《物權法》第59條都規(guī)定，涉及村民利益的事項，村民委員會必須提請村民會議討論，而征地補償費的使用、分配方案就是其中一項。但集體經濟組織的不明確，集體所有權人的虛位造成脫胎于人民公社的村委會實際上主導了村里大小事務，絕大多數(shù)村都是由村委會來主導土地補償款的分配的。根據(jù)《村民委員會組織法》第6條規(guī)定，村民委員會由主任、副主任和委員共3至7人組成，即由少數(shù)村干部決定有關村里的土地補償費用如何分配，這顯然是違反了村民自治的原則和精神。2011年廣東省“烏坎事件”就起因于村黨支部和村委會少數(shù)干部組成的村民委員會瞞著村民非法賣地分錢。其他按照現(xiàn)有程序來進行土地補償費分配的村，同樣有許多無法解決的問題。如，無法解決多數(shù)人對少數(shù)人權利的侵犯問題。杭州市余杭區(qū)法院轄區(qū)內的土地征收補償費糾紛案件原告幾乎都是村中的少數(shù)群體，有農嫁女、大中專學生、落戶小城鎮(zhèn)以及外遷戶等，這些人的土地補償款權利經常受到剝奪。

三、征地補償制度改革的制度性框架

十八屆三中全會已經明確提出“農村集體經營性建設用地可流轉入市”，今后用地人可與農村集體經營性建設用地的所有權人或使用權人協(xié)商直接流轉，征地不再是獲得新增建設用地的唯一途徑。征地將真正回歸《憲法》第10條第3款的“公共利益”的渠道，客觀上起到縮小現(xiàn)有征地范圍的作用。農村集體土地根據(jù)《物權法》《土地管理法》等法律法規(guī)的劃分，可分為宅基地、建設用地、農用地、未利用地，其中農用地又可分為耕地、自留地、自留山?！稕Q定》又將建設用地分為經營性建設用地和公益性建設用地。但《物權法》第42條、第132條和《土地管理法》第47條以及《土地管理法實施條例》第26條的規(guī)定并未按照征地的物權屬性進行具體的征地補償類別劃分。隨著征地補償制度立法理念從“揚公抑私”到“抑公揚私”的轉變，結合對現(xiàn)有的征地補償實體性困境與《決定》之后的未來轉變之考量，筆者認為征地補償制度改革應從以下三個方面切入：

（一）建立前置性協(xié)商程序與公平補償機制

國外“抑公揚私”的主要表現(xiàn)之一就是將征地補償作為啟動征地程序的前置性條件。美國征收補償通常由征收機關參考土地的市場價值向被征收人提出補償金的要約，被征收方反要約，未能達成協(xié)議的舉行公開的聽證會。仍未能達成協(xié)議的，則向法院提出訴訟，雙方分別聘請獨立的資產評估師提出評估報告進行和解，未能達成協(xié)議的，將由普通公民組成的民事陪審團來確定公平補償?shù)臄?shù)額。當征地補償成為程序能否啟動的決定性條件的時候，征收人才會本著盡可能與被征收人達成一致的態(tài)度進行磋商。程潔教授認為，程序具有組織功能和校準功能。補償作為前置性協(xié)商程序的確能夠起到組織征收機關更好地去調查土地的市場價格，考查農民的生活需求、社會保障和征收期望值。也能校準征收機關在征收過程中的失當行為，比如拖延補償款的發(fā)放或者把補償款省事地一次性打給村委會。目前，我國設置前置性協(xié)商程序仍有很大限制，其根源在于1998年《土地管理法》規(guī)定的土地補償費和安置費的總和不得超過土地征用前三年平均年產值的30倍。按照耕地的年產值或畜牧地的年產值的倍數(shù)來計算征收補償?shù)膬r值事實上是非常低的。2004年國土資源部發(fā)布的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》提出按30倍計算尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，由當?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌安排。事實上，東部發(fā)達地區(qū)幾乎都采取對上級機關少報補償費，但實際上多給農民分配補償?shù)姆绞竭M行安置。但以原用途作為參考系，當?shù)厝嗣裾词雇黄迫哆M行補償，也難以有效提高土地補償?shù)目偤汀?013年土地法修正案中明確了公平補償?shù)幕驹瓌t，刪除了被征收土地的原用途給予補償和三十倍補償?shù)纳舷蓿M一步明確保證被征地農民原有生活有改善、長遠生計有保障，維護被征地農民的合法權益。這一修改思路若能與補償前置性程序相結合，就能從根本上化解征收補償所帶來的社會矛盾。

（二）建立征收分類補償機制

隨著《決定》提出農村集體經營性用地可流轉入市，農民住房財產權可抵押、擔保、轉讓，農村集體土地已經呈現(xiàn)出多元化的價值體現(xiàn)。為此，應該按照土地承載物權屬性的不同來進行分類補償，才能充分體現(xiàn)我國相對獨立的用益物權，體現(xiàn)其自身的財產價值。

現(xiàn)階段在宅基地之上住房可自由流轉實現(xiàn)其價值的基礎上，沒有必要再單獨對宅基地使用權進行補償。宅基地使用權作為農民響應20世紀50年代中期以來對農業(yè)生產資料私有制進行的社會主義改造，是農民自愿放棄了土地的所有權換來的國家對于農民生存、居住的補償。它的主要價值體現(xiàn)在為農民提供長久穩(wěn)定的居住條件，如果宅基地之上的房屋可以在市場上自由流轉，它所產生的價值就已經蘊含在其中。在宅基地使用權沒有放開的大前提下，沒有必要將其從農村土地所有權中單列出來。

根據(jù)《土地承包經營法》第33條規(guī)定，土地承包經營權可以在農業(yè)性質范圍內自由流轉，但超出農業(yè)使用范圍之外的轉讓是不能得到土地承包經營法保護的，土地承包經營權的市場價值受到很大限制?！稕Q定》提出土地承包經營權可以出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。其實質是最大程度提高土地經營權的市場價值，且《決定》提出要將土地承包經營權的期限長期化。土地承包經營權作為一種獨立的用益物權傾向已經非常明確。土地承包經營權人失去農地之后，生產及生活將受到嚴重影響。且目前土地補償費是按照土地的面積計算，而安置費是按照被征收土地面積除以人均耕地面積來計算安置人口的，安置人口和土地承包經營權人并不必然相等，更應該獨立地對土地承包經營權進行補償。

建設用地使用權根據(jù)《決定》的分類要區(qū)分對待，集體經營性建設用地一般交由市場配置資源，符合十八大提出的“讓市場在資源配置中起決定性作用”的基本精神。但如果一定要征收集體經營性建設用地，則要參考市場價格進行公平補償，在征收過程中更多地偏向以雙方協(xié)商一致的方式達成征收補償協(xié)議。公益性建設用地不能在市場上自由流通，其交換價值不能得到有效體現(xiàn)，公益性建設用地的使用人是整個集體以及作為成員的村民，并沒有相對確立的帶有私人色彩的財產專屬性，《土地管理法》第59-62條規(guī)定，在農地上建設村公共設施、公益事業(yè)、興辦企業(yè)、村民住宅用地、申請宅基地等都需要縣級以上政府的行政批準。從這里可以看出，集體公益性建設用地不僅不屬于一般的農民，連農村集體經濟組織或村委會都無法實現(xiàn)完全的支配，帶有某種色彩的國有性質。所以從物權的排他屬性上看，公益性建設用地使用權無需單獨進行補償。

（三）建立更為完善的補償公眾參與程序與事前補償程序

我國征收補償程序最大的問題在于農民參與權的缺失、知情權的受限，聽證程序的發(fā)起人只能是征收機關的下屬單位，聽證會上的意見不能進行公開、及時、有效的制作，不能真正納入征收機關的決定之中。而立法對于征收補償主體以及責任規(guī)定的缺位導致征收機關程序性違法的成本很低，沒有有效的制約機制。征收機關和村委員“知情”而農民“一無所知”的前提下，農民的征地補償費被侵占、挪用、濫用就無法形成有效的監(jiān)督。建議補償標準設計過程中，盡量吸收被征收人的參與、討論、協(xié)商，根據(jù)征收土地的范圍、被征收人的數(shù)量以及項目的大小制定不同的參與方案，由被征地人達到一定比例即可選擇某種參與方案。要進一步明確征收機關及村集體經濟組織、村委員所要承擔的信息公開的義務與責任，最好設立有關征地補償?shù)墓_賬號，由中立第三方金融機構保管并負責及時、準確地對被征地人公開資金的分配與走向。參照《國有土地上房屋征收和補償條例》的規(guī)定，建立事前補償程序，在預付款沒

有發(fā)放之前不能啟動征收程序。待征收機關嚴格按照立法規(guī)定，將款項分別交由農村集體經濟組織或者村委會的時候，才可正式開展征收。

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