對政府安全監(jiān)管的反思

劉國紅

8月12日，天津濱海新區(qū)開發(fā)區(qū)瑞海公司危險化學(xué)品倉庫發(fā)生爆炸事故，造成大量人員和財產(chǎn)損失。8月22日，在全國上下深刻汲取天津8·12事故教訓(xùn)，全面開展安全生產(chǎn)大檢查期間，山東潤興科技化工有限公司再次發(fā)生分離器著火爆炸事故。即使在天津，10月12日，又發(fā)生了一起倉庫起火并爆炸的事故。

這些事故以及最近反復(fù)發(fā)生的電梯安全事故，引起我們深刻反思，希望通過深入的思考，做到進一步正視問題，改進工作。我在基層工作，本文將結(jié)合基層安全監(jiān)管的實際談一下對于安全生產(chǎn)工作的一些思考。

每當大的安全事故發(fā)生，大家心里都不好受，各地也都會布置隱患排查整治工作?；鶎庸ぷ髡邽榇烁钱惓７泵?。但同類型的安全事故仍然發(fā)生，人們就自然會有疑問：排查的效果到底怎樣？

我認為，現(xiàn)在的排查機制肯定是有用的，沒有這種機制，情況只會更糟糕。但隱患排查整治是用詞不嚴謹?shù)幕\統(tǒng)要求，帶有運動式風(fēng)格。在實踐中，安全生產(chǎn)存在何種隱患、如何分類以及隱患排查整治的職權(quán)如何劃分，概念規(guī)定的太籠統(tǒng)，量化不夠、操作性不強，隱患發(fā)現(xiàn)后上報移交給誰整治、通過什么程序移交、被移交部門不受理該如何操作等等，沒有細化和具體規(guī)定。甚至還出現(xiàn)政府部門之間在不同領(lǐng)域、不同層級的隱患排查和整治上相互推諉扯皮的現(xiàn)象。

對靜態(tài)設(shè)施方面的安全隱患，基層政府部門有的可以組織整改消除，有的受政策制約沒有相應(yīng)職權(quán)進行消除，如歷史遺留違法建筑問題。對動態(tài)的、業(yè)主躲貓貓式的安全隱患，遇有企業(yè)閉門不配合監(jiān)管等，也確實存在執(zhí)法難的現(xiàn)象。

政府安全監(jiān)管職能有待優(yōu)化和調(diào)整。工作中碰到的推諉扯皮現(xiàn)象來自安全監(jiān)管職責(zé)體系的不科學(xué)。當前的安全生產(chǎn)監(jiān)管體系普遍存在多頭審批、交叉審批以及多頭、分段監(jiān)管的問題。政府安全監(jiān)管職能有待優(yōu)化和調(diào)整。

隨著城市化進程的不斷加快，大量流動人口集中涌入大型特大型城市，造成嚴重的人口倒掛，基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管人力資源保障不足問題日趨明顯。

以現(xiàn)在大家關(guān)注的危險物品監(jiān)管為例，安全生產(chǎn)法規(guī)定：“生產(chǎn)、經(jīng)營、運輸、儲存、使用危險物品或者處置廢棄危險物品的，由有關(guān)主管部門依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定和國家標準或者行業(yè)標準審批并實施監(jiān)督管理”。但實際工作中，同一家企業(yè)可能存在生產(chǎn)、經(jīng)營、運輸、儲存、使用、處置等一個或多個環(huán)節(jié)，而每個環(huán)節(jié)對應(yīng)的主管部門和監(jiān)管主體都有所不同，由于監(jiān)管職責(zé)缺乏有效銜接，使監(jiān)管部門攬權(quán)牟利、推卸責(zé)任成為可能。行政許可和行政處罰分開實施的行業(yè)和企業(yè)更是由于信息不對稱，而存在監(jiān)管漏洞。

依現(xiàn)有法律法規(guī)，按照“誰審批，誰監(jiān)管”原則，具有相應(yīng)審批權(quán)限的部門對審批事項均負有監(jiān)管職責(zé)，然而其承擔(dān)的是審批行政監(jiān)管還是行業(yè)技術(shù)監(jiān)管責(zé)任，監(jiān)管職責(zé)如何劃分也有待明確，具體實施過程中，責(zé)任按照屬地原則下壓基層，但基層政府部門卻因無編制及相應(yīng)技術(shù)人員，且不具備排查監(jiān)管處罰等職權(quán)，發(fā)現(xiàn)和消除特種行業(yè)隱患均存在較大難度。

除了這些，基層安全生產(chǎn)監(jiān)管還面臨著一些實際困難，監(jiān)管隊伍建設(shè)水平有待提高。隨著城市化進程的不斷加快，大量流動人口集中涌入大型特大型城市，造成嚴重的人口倒掛，基層政府安全生產(chǎn)監(jiān)管人力資源保障不足問題日趨明顯。

在深圳，隨著商事登記制度改革，商事主體井噴式增長，基層安全監(jiān)管人員人均工作量劇增，而安全監(jiān)管工作涉及行業(yè)領(lǐng)域多，面廣量大，需要協(xié)調(diào)聯(lián)系的上級主管部門也比較多，一些不符合安全生產(chǎn)條件的小企業(yè)安全隱患，治理難度很大。一線巡查人員日常工作中還要面對生產(chǎn)經(jīng)營單位不配合或者故意躲避檢查等問題，有時要反復(fù)上門、重復(fù)勞動。如此繁重的工作任務(wù)致使過細排查整治安全生產(chǎn)隱患的要求根本無法得到實現(xiàn)，對于生產(chǎn)經(jīng)營戶刻意逃避政府監(jiān)管，違法生產(chǎn)經(jīng)營的行為更是難以做到有效發(fā)現(xiàn)。

另外，在現(xiàn)有制度下，無論政府職能部門，還是企業(yè)經(jīng)營單位，安全生產(chǎn)監(jiān)管隊伍的責(zé)權(quán)利是不對等的，一旦發(fā)生事故，監(jiān)管人員往往都會受到涉嫌瀆職乃至犯罪的調(diào)查，而在政治、經(jīng)濟、社會等待遇和其他保障方面又沒有優(yōu)勢，不僅受不到應(yīng)有的社會尊重，還有被打擊報復(fù)的風(fēng)險，致使安全監(jiān)管工作少有人愿做、少有人想做、少有人敢做。人員流動性大、監(jiān)管隊伍不穩(wěn)定的現(xiàn)象較為突出。

為什么事故接二連三的爆發(fā)，我認為除了上述體制機制原因外，還有一個很重要的原因是生產(chǎn)經(jīng)營單位社會整體素質(zhì)不高，違法成本過低。政府前置審批流程過長，而違法處罰也不夠嚴厲，信用影響也不明顯，部分企業(yè)權(quán)衡利弊后，容易發(fā)生主動違法經(jīng)營，追逐即時利益的情況。一些地方政府為促使企業(yè)生產(chǎn)項目落地，主動上門服務(wù)，故意包庇縱容，有的竟然還出謀劃策，幫助其規(guī)避法律制裁甚至是變相鼓勵其實施違法行為，重點企業(yè)反過來也經(jīng)常給當?shù)卣嵋?，影響了安全生產(chǎn)法律法規(guī)的落實。

甚至有企業(yè)為降低生產(chǎn)經(jīng)營成本，對專業(yè)特殊領(lǐng)域安全技能培訓(xùn)，對特種作業(yè)人員專門的安全作業(yè)培訓(xùn)不夠重視，甚至聘請不具備安全資質(zhì)的人員從事特種作業(yè)，部分在崗持證作業(yè)人員還存在通過不正當渠道取得資格證件的現(xiàn)象，導(dǎo)致專業(yè)人員的技術(shù)含金量大打折扣，影響特種專業(yè)領(lǐng)域安全生產(chǎn)工作落實。

雖然我國鼓勵在特種行業(yè)領(lǐng)域大力推行保險制度，但仍未全面建立起強制性的事故責(zé)任險制度。

而在安全生產(chǎn)事故發(fā)生后，由于政府負有審批及監(jiān)管職責(zé)，往往需要承擔(dān)較多的社會責(zé)任，善后工作多數(shù)情況下先由政府埋單，板子也就打在公職人員監(jiān)管上。由于高?；蝻L(fēng)險行業(yè)保障基金制度的缺位，政府不得不擋在前面。

“8·12”特大安全事故，政府已初步意向?qū)κ軗p房屋以市場化方式回購，其他普通民眾受損失的賠付問題，要等到事故分清以后，由責(zé)任承擔(dān)者來賠付。而這個時間比較長，更多的時候，政府要出面，甚至要墊付一部分。

安全生產(chǎn)法雖對安全生產(chǎn)費用的提取和使用進行了簡單規(guī)定，但該費用專門用于完善和改進企業(yè)或者項目安全生產(chǎn)條件，無助于事后財產(chǎn)及責(zé)任賠償。雖然我國鼓勵在特種行業(yè)領(lǐng)域大力推行保險制度，但仍未全面建立起強制性的事故責(zé)任險制度，對風(fēng)險指數(shù)較高的行業(yè)、企業(yè)也沒能落實相應(yīng)的保障基金，難以形成風(fēng)險防范監(jiān)督和社會救助的杠桿作用，行業(yè)性的保障基金更是無從談起。

現(xiàn)在政府仍舊承擔(dān)了過多社會責(zé)任。根源在于，在計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的過程中，政府的思維模式和管理模式?jīng)]有從根本上加以改變，在企業(yè)經(jīng)營審批上，較長時期以來，仍舊實行權(quán)力高度集中的管理模式，管得過寬、過多，外行管內(nèi)行、官員管專家的現(xiàn)象較為普遍，審批部門既沒精力做到全程監(jiān)管，又延緩了企業(yè)辦事效率，甚至可能導(dǎo)致權(quán)力尋租問題。

從另一個方面來說，需要政府承擔(dān)起的責(zé)任，有的做得還很不夠，特別是全民安全教育。由于學(xué)歷層次低，受教育機會少，缺乏必要的安全意識和安全素養(yǎng)，大量中小企業(yè)從事簡單重復(fù)勞動人群以及城市流動人口成為安全事故多發(fā)群體。究其根本，就是因為全民安全教育未能從義務(wù)教育階段有效落實，未能讓這些群體從小接受全面的安全教育，未能掌握主動安全意識和安全技能所致。

對企業(yè)來說，法律明文規(guī)定，生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當對從業(yè)人員進行安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)，未經(jīng)安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)合格的從業(yè)人員，不得上崗作業(yè)。但實際中，生產(chǎn)經(jīng)營單位尤其是中小企業(yè)，人員流動性大，崗前安全教育和培訓(xùn)往往流于形式，新入職職工也存在文化層次低、學(xué)習(xí)能力差，不愿意認真學(xué)習(xí)等問題，對安全生產(chǎn)知識、安全操作技能以及安全生產(chǎn)規(guī)章制度和安全操作規(guī)程的學(xué)習(xí)不深不細，不符安全生產(chǎn)之需，對自身在安全生產(chǎn)方面的權(quán)利和義務(wù)更是不能充分認識和行使，造成一定安全隱患。

在社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，部分生產(chǎn)經(jīng)營單位主要負責(zé)人由于思想認識的偏差，過度追求利潤，社會責(zé)任感和信用缺失，時常會把安全和效益對立起來，抓安全的主動性、科學(xué)性、實干性和長期性不強。

有的不主動抓安全，不積極自覺的排查和整治隱患;有的以口號落實制度，大而化之抓安全;有的浮于表面、得過且過，滿足于應(yīng)付完政府檢查了事;有的一陣風(fēng)一陣雨，時冷時熱抓安全;有的規(guī)避政府監(jiān)管，僥幸作業(yè);還有的官商勾結(jié)，姑息隱患，草菅人命，很少有把安全工作提高到積善行德、保障生命和財產(chǎn)安全的高度來落實。

以山東潤興化工爆炸事故為例，事故發(fā)生在天津港爆炸事件之后，全國各地如火如荼開展安全生產(chǎn)大檢查，當?shù)卣斎灰膊焕?，但恰恰就是在上級督查組剛走，潤興化工就發(fā)生爆炸，充分說明了生產(chǎn)經(jīng)營單位安全意識淡漠，敷衍塞責(zé)思想嚴重。

有了這種敷衍塞責(zé)的思想，在企業(yè)運營中，重經(jīng)濟效益，輕安全生產(chǎn)，不嚴格執(zhí)行安全生產(chǎn)法律法規(guī)規(guī)定的安全生產(chǎn)保障措施的現(xiàn)象較為普遍，安全生產(chǎn)硬件軟件保障很不到位。

有的安全生產(chǎn)資金資產(chǎn)落實不到位，安全投入嚴重不足;有的生產(chǎn)條件簡陋，技術(shù)裝備和管理手段落后;有的把壓縮安全費用作為降低成本的手段，實際削減了人力和物質(zhì)保障;更有甚者，在通過消防設(shè)計審核、消防驗收、備案和抽查后，重新改變安全設(shè)施布局和功能，埋藏重大安全隱患。內(nèi)部安全生產(chǎn)管理機構(gòu)和安全生產(chǎn)管理人員，也存在未按照規(guī)定設(shè)立和配備的現(xiàn)象，即使配置，很多時候也是由生產(chǎn)一線員工兼任，遇有機構(gòu)合并，人員隊伍裁減，安全管理部門和人員也是首當其沖，人為制造了安全生產(chǎn)工作的薄弱環(huán)節(jié)。

部分企業(yè)安全生產(chǎn)業(yè)務(wù)水平也不高。一些生產(chǎn)經(jīng)營單位從業(yè)人員，安全生產(chǎn)業(yè)務(wù)水平較低，自我防護能力差，對自己所從事的工作，未能全面正確地掌握一般安全要求和特殊技術(shù)要求，各種違反規(guī)程的問題時有發(fā)生。企業(yè)在生產(chǎn)過程中，人員組織不科學(xué)，作業(yè)規(guī)程不嚴密，現(xiàn)場管理缺乏安全預(yù)見性也較為普遍，即便發(fā)現(xiàn)事故隱患也不知如何及時加以整改，使設(shè)備的安全運行得不到充分保障，員工的人身安全也可能受到威脅。

在安全生產(chǎn)事故發(fā)生后，由于政府負有審批及監(jiān)管職責(zé)，往往需要承擔(dān)較多的社會責(zé)任，善后工作多數(shù)情況下先由政府埋單，板子也就打在公職人員監(jiān)管上。

同時，生產(chǎn)經(jīng)營單位的安全生產(chǎn)管理機構(gòu)以及安全生產(chǎn)管理人員對一些違反規(guī)章制度的行為或人和事，不敢碰硬、較真，甚至采取欺上瞞下，弄虛作假的手段，使“三違”現(xiàn)象（違章指揮、違規(guī)作業(yè)和違反勞動紀律）愈演愈烈，乃至發(fā)生事故。

要防止重特大安全生產(chǎn)事故，必須提高全民素質(zhì)，優(yōu)化體制、創(chuàng)新機制，借鑒發(fā)達國家和地區(qū)成功有益經(jīng)驗，實事求是，政府社會合理分工，共筑安全夢。

完善安全生產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)體系，變多頭、分段管理為集中統(tǒng)一管理，并由第三方對生產(chǎn)經(jīng)營全流程進行監(jiān)管。

嚴格按照“誰審批，誰監(jiān)管”原則，抓好源頭審批監(jiān)管和日常技術(shù)監(jiān)管。

參照大部制精神，將交叉職能交由一個部門負總責(zé)，明確具體職責(zé)，并嚴格規(guī)范程序。

將安全隱患排查整治按級別由政府主導(dǎo)采取購買社會服務(wù)的方式進行。

將職業(yè)安全健康與企業(yè)的信用體系掛鉤，運用市場機制，將安全管理單純靠政府強制性管理，變?yōu)槠髽I(yè)自愿參與、自主管控、自擔(dān)風(fēng)險的市場行為。

進一步督促企業(yè)提高員工業(yè)務(wù)素質(zhì)，從操作資質(zhì)要求上多做文章，切實把好工作過程中安全。

對企業(yè)安全保障進行規(guī)范要求，把重大危險源列入行業(yè)監(jiān)管，并報政府前置審批。

進一步簡政放權(quán)，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會自律和監(jiān)管（如安全托管）作用，由行業(yè)協(xié)會自行制定質(zhì)量及監(jiān)管標準體系實施內(nèi)部監(jiān)管。

參照國外普遍做法，對高?；蝻L(fēng)險行業(yè)建立強制提存保障基金制度。

對特殊專業(yè)領(lǐng)域?qū)嵭懈訃揽恋臏嗜牒妥灾贫?，配套提高特殊專業(yè)領(lǐng)域從業(yè)人員的待遇和福利水平，使其具有更高的榮譽感、使命感和責(zé)任感。

嚴格防止生產(chǎn)經(jīng)營單位帶病上路，堅決制止和打擊姑息縱容行為。

依托義務(wù)教育，全面普及，強制推行安全教育。

加大對生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)檔案的檢查督查;加強宣傳教育，引導(dǎo)在崗職工加強崗位安全知識學(xué)習(xí)，徹底消除員工“無知”這一最大安全事故隱患。