中國財(cái)政改革出路在何方？

李步云

在筆者的印象中，李煒光教授一直從事財(cái)政學(xué)基礎(chǔ)理論和財(cái)政歷史的教學(xué)和研究，比較重視財(cái)政立憲問題和以綜合概括性較強(qiáng)的視角觀察分析財(cái)政問題。前幾年他出版過的《李煒光說財(cái)稅》和《稅收的邏輯》等著作，由于把學(xué)術(shù)性和可讀性結(jié)合得比較好而受到學(xué)界和社會(huì)的廣泛歡迎，現(xiàn)在他的新書又出版了，仍然值得關(guān)注。

在國家所有權(quán)力當(dāng)中，支配財(cái)政資源的權(quán)力是核心的和實(shí)質(zhì)的權(quán)力，所以只有法律和基本制度規(guī)則才有可能對國家行為構(gòu)成硬性約束，約束了這部分權(quán)力也就約束住了包括國家職權(quán)和行動(dòng)范圍的所有的權(quán)力。也正是因?yàn)樨?cái)政達(dá)到了立憲的層次，這種法律約束才有可能成為一國政治結(jié)構(gòu)中固定不變和永久性的一部分，國家才有可能向一個(gè)真正的現(xiàn)代政治結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

在經(jīng)歷了30多年的改革開放之后，我國至今仍然沒有在稅收、預(yù)算和央地財(cái)政關(guān)系3個(gè)方面建立起嚴(yán)格而慎密的法律約束機(jī)制，相關(guān)制度的公平與效率問題也遠(yuǎn)沒有解決，這已經(jīng)成為我國社會(huì)轉(zhuǎn)型的主要制約因素之一。正是因?yàn)檫@個(gè)原因，我國在2016～2020年的這一輪財(cái)政改革中，將這3個(gè)方面的立制、立法和修法作為主要內(nèi)容來進(jìn)行。按照預(yù)先設(shè)定的目標(biāo)，到2020年前后，我國現(xiàn)代財(cái)政制度將基本建構(gòu)完成，在此基礎(chǔ)上促進(jìn)我國國家治理模式的建立。

布坎南在《征稅權(quán)》中指出：“結(jié)果的改變要通過規(guī)則的改變來實(shí)現(xiàn)，而不能通過對結(jié)果的直接操作來實(shí)現(xiàn)?！蔽覀兊膯栴}是，在立規(guī)建制的過程中尚未接受“稅收法定主義”原則，人大作為“最高國家權(quán)力機(jī)構(gòu)”于稅收和預(yù)算的監(jiān)督和控制權(quán)力尚待坐實(shí)。在無實(shí)際的制度約束的情況下，討論開征新稅問題本不適宜，但大規(guī)模的稅制和財(cái)政體制改革就已經(jīng)開始了。

《權(quán)力的邊界：稅、革命與改革》李煒光 著九州出版社2015 年10 月版

同時(shí)，近年來經(jīng)濟(jì)和財(cái)政的下行趨勢也加大了制度改革的難度。與財(cái)政收入增速的下滑形成鮮明對比的是，財(cái)政支出的增速均未有實(shí)質(zhì)性削減。支出的剛性存在和收入下滑的現(xiàn)狀相對撞，將產(chǎn)生較大的財(cái)政赤字，這也是未來幾年的“新常態(tài)”。未來的財(cái)政改革將在這樣的背景下進(jìn)行。

這本書收入了李煒光近年來對我國財(cái)政改革所做的評析和論文，并對未來幾年內(nèi)我國財(cái)政政策的走向進(jìn)行了較有價(jià)值的研究，筆者的初步印象是，他對“稅收法定主義原則”的理解比較到位。稅收應(yīng)當(dāng)具有合法性來源，所有稅種都應(yīng)經(jīng)人民代表大會(huì)立法，所有的稅制要素都應(yīng)進(jìn)入立法程序;應(yīng)在法律上規(guī)定出納稅人完備的權(quán)利，在稅收問題上，人人擁有表達(dá)權(quán);政府征稅應(yīng)奉行公民財(cái)產(chǎn)權(quán)在先原則，確定稅種、稅目、稅率時(shí)首先要保護(hù)好納稅人的財(cái)產(chǎn)權(quán);每個(gè)稅種的征稅目的應(yīng)該寫進(jìn)稅法，并且所陳述的征稅理由和目的是正當(dāng)?shù)?、合理的、可檢測的; 政治上排除對特權(quán)者的免稅，稅法面前，稅制面前，人人平等; 稅制改革中保持稅負(fù)總體不變，增稅的同時(shí)應(yīng)當(dāng)及時(shí)減稅，等等。其實(shí)，不只是稅收，政府的其他財(cái)政行為也都應(yīng)該體現(xiàn)公平正義，有利于納稅人權(quán)利保護(hù)和造福于整個(gè)社會(huì)，也都應(yīng)該體現(xiàn)“稅在法下”的原則。這些觀點(diǎn)對于人們從比較高的層次上認(rèn)識(shí)相對比較專業(yè)的財(cái)政問題會(huì)有幫助的，對正在進(jìn)行的財(cái)政改革也具有一定的參考價(jià)值。

李煒光所研究的問題也引起筆者的思考，中國不能搞三權(quán)分立，但有必要接受國家憲法和基本制度規(guī)則對治稅權(quán)（財(cái)政權(quán)）的制約，所有的財(cái)政權(quán)力均應(yīng)受到外部政治機(jī)制的節(jié)制和監(jiān)督。是否為財(cái)政權(quán)立憲，是一個(gè)根本性的問題。正如一些學(xué)者已經(jīng)指出了的，一個(gè)國家，只要它收錢、分錢、花錢的方式變了，這個(gè)國家的治理就將跟著發(fā)生改變。這個(gè)思想同樣也是來自于財(cái)政社會(huì)學(xué)。

《財(cái)富的責(zé)任與資本主義演變：美國百年公益發(fā)展的啟示》

資中筠 著

上海三聯(lián)書店

2015年09月版

本書是第一本由中國學(xué)者撰寫的綜合介紹和分析美國公益事業(yè)發(fā)展的著作。作者發(fā)現(xiàn)一種新的公益模式正在興起：利用資本的特性，寓公益于商機(jī)，不僅授人以漁，而且要掀起一場漁業(yè)革命;不再視窮人為單純的捐助對象，而是潛在的創(chuàng)業(yè)伙伴。資中筠是國際政治及美國研究專家，著名學(xué)者。

《崖邊報(bào)告：鄉(xiāng)土中國的裂變記錄》

閻海軍 著

北京大學(xué)出版社

2015年09月版

一部關(guān)于鄉(xiāng)土中國的民族志，一個(gè)基層媒體人的十年鄉(xiāng)土觀察實(shí)錄。本書用全景式呈現(xiàn)中國西部名為“崖邊”的村莊變遷史，記錄數(shù)十年來崖邊人的命運(yùn)史，以一個(gè)記者犀利而又寬闊的視野把中國鄉(xiāng)村故事的深層矛盾給揭示出來。閻海軍是媒體人，獨(dú)立紀(jì)錄片導(dǎo)演，青年學(xué)者。

《羅斯福與塔夫脫：白宮講壇與新聞業(yè)的黃金時(shí)代》

[美] 多莉絲·基恩斯·古德溫 著;沈英 譯

北京時(shí)代華文書局

2015年8月版

本書描述西奧多·羅斯福與威廉·塔夫脫這兩位曾經(jīng)的美國總統(tǒng)的事跡與之間的變化的伙伴關(guān)系，以第一手歷史資料給我們立體地展示了一系列美國進(jìn)步主義時(shí)代的總統(tǒng)與媒體人的故事。多莉絲·基恩斯·古德溫因《非常年代：羅斯福夫婦在二戰(zhàn)歲月中》獲得普利策獎(jiǎng)。