夯實黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè) 增強黨的生機活力

王金柱

【摘要】黨的集中統(tǒng)一是黨的力量所在，黨的生機活力是黨的生命。維系黨的集中統(tǒng)一要以增強黨的活力為目的，增強黨的活力要以保持黨的集中統(tǒng)一為不可突破的底線。加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，是維系黨的集中統(tǒng)一和保持黨內(nèi)活力的根本性舉措，既為黨組織和黨員提供行為遵循，也為促進黨的集中統(tǒng)一和增強黨內(nèi)活力夯實制度之基。

【關(guān)鍵詞】黨內(nèi)法規(guī) 民主集中制 黨內(nèi)活力

【中圖分類號】D26 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

全面依規(guī)管黨治黨是全面從嚴治黨的集中體現(xiàn)

治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴，從嚴必有法度。在推進全面依法治國中，需要國家法律和黨內(nèi)法規(guī)“雙管齊下”，相得益彰。黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)規(guī)章制度的高級形態(tài)，加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是黨的制度建設(shè)的中心環(huán)節(jié)。一個政黨內(nèi)部法規(guī)和制度的完備程度，是其發(fā)展成熟與否的重要標志。早在1938年，毛澤東就在黨的六屆六中全會上指出，為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，“須制定一種較詳細的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導機關(guān)的行動”①，首次提出黨內(nèi)法規(guī)的概念。1978年，鄧小平在十一屆三中全會前的中央工作會議閉幕會上指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障”②，深刻揭示了黨內(nèi)法規(guī)的地位作用以及黨規(guī)與國法的關(guān)系。1990年，中央頒布了黨內(nèi)法規(guī)的“立法法”—《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，該條例中正式使用了“黨內(nèi)法規(guī)”這一名稱。1992年，黨的十四大修改的黨章中，“黨內(nèi)法規(guī)”被正式寫入黨章。隨著黨的事業(yè)和黨的建設(shè)的不斷發(fā)展，人們對黨內(nèi)法規(guī)的認識也日益深入。2001年，江澤民在紀念建黨80周年大會上的講話中指出，“各級黨組織和每個黨員都要嚴格按照黨的章程和黨內(nèi)法規(guī)行事，嚴格遵守黨的紀律”。2006年，胡錦濤在十六屆中央紀委六次全會上提出，“要適應(yīng)新形勢新任務(wù)的要求，加強以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)”，明確提出建設(shè)“黨內(nèi)法規(guī)制度體系”這一重大任務(wù)。

黨的十八大以來，黨的制度建設(shè)被提到一個新的高度。習近平在十八屆中央紀委第二次全會上強調(diào)，要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。他多次指出，加強黨的建設(shè)必須先加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，完善黨內(nèi)法規(guī)制度體制機制，形成配備完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，運用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨，從嚴治黨落到實處。他還向全黨發(fā)出號召，在各級黨組織的全部活動中，都要堅持引導廣大黨員、干部特別是領(lǐng)導干部自覺學習黨章、遵守黨章、貫徹黨章、維護黨章，自覺加強黨性修養(yǎng)。③

2013年5月，中央修訂出臺了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，對黨內(nèi)法規(guī)的起草、審批、發(fā)布、適用、解釋，以及備案、清理與評估等環(huán)節(jié)做出明確規(guī)定。同時還出臺了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，要求黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件自發(fā)布之日起30日內(nèi)由制定機關(guān)報送中央備案。為保障黨內(nèi)法規(guī)的準確適用，中央同期頒布了《中共中央關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》。同年11月，中央又發(fā)布《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013～2017年）》，對此后5年中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作進行了統(tǒng)籌安排。這是黨的歷史上第一次對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進行全面系統(tǒng)的頂層設(shè)計，是加強黨的制度建設(shè)的戰(zhàn)略工程。2014年10月，十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出，“黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障”，強調(diào)“完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機制，加大黨內(nèi)法規(guī)備案審查和解釋力度，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力”。這些論述，深刻闡明了黨內(nèi)法規(guī)同依法治國的關(guān)系，對全面推進依法治國和依規(guī)管黨治黨意義重大。2015年6月，習近平在中央政治局第二十四次集體學習時再次強調(diào)，“法規(guī)制度帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性”，鏟除不良作風和腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法規(guī)制度。這一系列舉措表明，從十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)被提到一個新的高度，體現(xiàn)了“全面從嚴治黨”的新要求，黨內(nèi)法規(guī)將成為黨治國理政特別是管理黨內(nèi)事務(wù)的最主要方式，使黨的領(lǐng)導更加規(guī)范化，不斷提高黨的建設(shè)法制化、規(guī)范化和科學化水平。加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，不僅不會削弱國家法律的權(quán)威，而且將有利于國家法律實施，二者相輔相成、相互促進，為黨和國家事業(yè)發(fā)展提供了制度遵循和有力保障。

黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)存在的突出問題

黨內(nèi)法規(guī)是一個完整的體系，加強黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)是一個持久和系統(tǒng)的工程，其中，維護黨章的權(quán)威是根本，完善民主集中制是核心。黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規(guī)矩，在黨內(nèi)具有最高的權(quán)威性和最大的約束力，既為全黨統(tǒng)一思想、統(tǒng)一行動提供了根本準則，又為制定黨內(nèi)其他規(guī)章制度提供了根據(jù)和基礎(chǔ)。民主集中制則是黨的根本領(lǐng)導制度和組織制度，也是黨的根本組織原則，貫穿于黨的組織和活動的各個方面，體現(xiàn)在黨的路線方針政策的制定和實施的全過程;民主集中制是保持黨的集中統(tǒng)一、增強黨內(nèi)活力和加強黨的團結(jié)的根本保證，因而也是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的核心。只有以黨章為根本，以民主集中制為核心，推進黨內(nèi)根本制度、基本制度、具體制度的健全與完善，才能逐步形成完整、系統(tǒng)、配套、協(xié)調(diào)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。

在新的歷史條件下，黨的事業(yè)和黨的建設(shè)面臨一系列新情況新問題新挑戰(zhàn)，黨要管黨、從嚴治黨的任務(wù)比以往任何時候都更為繁重、更為緊迫;推進黨內(nèi)民主建設(shè)、凝聚全黨智慧和力量、激發(fā)全黨創(chuàng)造活力、鞏固黨的團結(jié)統(tǒng)一的任務(wù)也比以往任何時候都更為重要、更為迫切。我們黨作為一個擁有8700多萬黨員和430萬黨組織的馬克思主義執(zhí)政黨，只有靠完備的黨內(nèi)規(guī)章制度，規(guī)范黨內(nèi)秩序、嚴明黨的紀律，才能有效實現(xiàn)黨的集中統(tǒng)一、增強黨的團結(jié)。同時，也只有通過黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)和制度化的激勵，不斷提高黨內(nèi)民主建設(shè)質(zhì)量和水平，充分激發(fā)全黨的生機和活力，才能凝聚全黨的智慧和力量，使黨的事業(yè)發(fā)展成為全體黨員的自覺行動，形成推進黨的事業(yè)發(fā)展和全面從嚴治黨的強大合力。

經(jīng)過這些年的努力，我們黨初步構(gòu)建了一個以黨章為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，民主集中制在實踐中也不斷得到完善，黨內(nèi)法規(guī)制定的質(zhì)量在提高，無規(guī)可依的情況逐漸得到解決。但是，仍然存在一些突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，比如，一些黨員特別是少數(shù)黨員領(lǐng)導干部的黨內(nèi)法規(guī)意識比較淡薄;有的黨內(nèi)法規(guī)制定滯后于時代發(fā)展和黨建實踐，有些黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容重復(fù)或相互沖突，整個黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)還沒有形成一套科學完備的法規(guī)制度體系;有的黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量不高、針對性可操作性不強，有的黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不得力、落實不到位;在黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容方面，也存在強調(diào)集中多、保障民主不夠的情況，等等。特別是從近期一些黨員領(lǐng)導干部違反黨規(guī)黨法和破壞民主集中制的情況看，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的深層次部分仍然存在一些突出問題：

一是民主集中制在執(zhí)行方面存在明顯的漏洞。民主不夠和集中不夠都不同程度地存在，一方面，黨員和黨組織的意愿、主張還不能得到充分表達，其積極性創(chuàng)造性還不能得到充分發(fā)揮;另一方面，全黨意志和智慧還沒有得到充分的挖掘和凝聚、全黨有些時候還做不到行動一致。特別是“一把手”專權(quán)的現(xiàn)象還難以通過制度化的途徑有效避免。二是黨員干部（包括黨委委員和常務(wù)委員）的黨內(nèi)民主意識、黨員權(quán)利意識有待于提高，他們行使民主權(quán)利的途徑和內(nèi)容有待于制度化的保障。雖然頒布了《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》和《地方黨委工作條例》，但黨員干部在行使黨內(nèi)民主權(quán)利、黨員權(quán)利、參與決策和發(fā)揮監(jiān)督等方面還做得不夠到位。三是目前的黨內(nèi)法規(guī)尚不能為為黨內(nèi)糾紛、黨內(nèi)矛盾提供一個解決框架。隨著黨內(nèi)民主實踐的推進，由此帶來的選舉爭議必然增加，必然會產(chǎn)生新問題、新糾紛，如何未雨綢繆，做好黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，迫在眉睫。科學完善的黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)意味著黨內(nèi)的一切糾紛，都可以按照既定程序來解決，無須訴諸斗爭和暴力。同時，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的根本目的在于實現(xiàn)黨的可持續(xù)發(fā)展。在社會轉(zhuǎn)型期，政黨內(nèi)部的穩(wěn)定性尤其重要，政黨內(nèi)部的穩(wěn)定依賴于黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。為適應(yīng)環(huán)境變化，必須對黨內(nèi)法規(guī)及時進行修改。如果黨內(nèi)法規(guī)立、改、廢不及時，適應(yīng)環(huán)境慢，就要付出沉痛代價，就會出現(xiàn)危機。四是黨內(nèi)法規(guī)缺乏應(yīng)有權(quán)威和約束力。黨員的黨內(nèi)法規(guī)意識還比較薄弱，特別是一些黨員領(lǐng)導干部對黨內(nèi)法規(guī)了解和重視不夠，黨內(nèi)法治意識薄弱。同時，黨規(guī)黨法實施力度還有待提高，制度執(zhí)行力還有待加強。

總之，加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，通過調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系，規(guī)范黨內(nèi)生活，既為黨組織和黨員提供行為遵循，為推進依規(guī)管黨治黨明確規(guī)則，更為促進黨的集中統(tǒng)一和增強黨內(nèi)活力夯實了制度之基。黨的集中統(tǒng)一是黨的力量所在，黨的生機活力是黨的生命。維系黨的集中統(tǒng)一要以增強黨的活力為目的，增強黨的活力要以保持黨的集中統(tǒng)一為不可突破的底線。完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，是維系黨的集中統(tǒng)一和保持黨內(nèi)活力的長遠性、根本性舉措。黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，要把維系黨的集中統(tǒng)一和保持黨內(nèi)活力兼顧起來，保持二者的平衡和統(tǒng)一。

完善民主集中制，推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)

完善民主集中制，既是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的基本內(nèi)容，也是維護黨內(nèi)法規(guī)制度有效性的根本保障，因此，加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，首先要健全民主集中制，積極發(fā)展黨內(nèi)民主，維護黨的集中統(tǒng)一，提高黨的各級代表大會和黨的全委會在黨內(nèi)政治生活中的權(quán)威，同時積極構(gòu)建黨的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)互相制約的體制，實現(xiàn)黨內(nèi)政治權(quán)力的科學配置和良性運轉(zhuǎn)。

一是大力提高全黨特別是領(lǐng)導干部執(zhí)行民主集中制的自覺性，反對違背和否定這一制度的各種錯誤傾向，防止個人專斷和極端民主化。有必要在全黨特別是（下轉(zhuǎn)256頁）（ 上接27頁）領(lǐng)導干部中切實加強民主集中制的教育，健全貫徹民主集中制的各項具體制度，完善黨內(nèi)政治生活的各項準則。重申黨章和黨內(nèi)法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，強調(diào)“四個服從”，保證中央的政令暢通，保證全黨在黨的路線、方針、政策以及關(guān)系全局的重大問題上與中央保持一致。同時，要進一步加強和完善黨的領(lǐng)導體制，既保證黨委的領(lǐng)導核心作用，又充分發(fā)揮人大、政府、政協(xié)以及人民團體和其他方面的作用，使黨的民主集中制建設(shè)逐步走向制度化、規(guī)范化。

二是進一步疏通和拓寬黨內(nèi)民主渠道，使黨員對黨內(nèi)事務(wù)有更多的了解、參與和監(jiān)督。黨章規(guī)定，“民主集中制是民主基礎(chǔ)上的集中與集中指導下的民主相結(jié)合的制度”。然而在日常政治生活中，少數(shù)領(lǐng)導干部往往片面理解民主集中制的原則和精神，往往側(cè)重強調(diào)“集中”，而忽視“民主”，把“四個服從”扭曲為“下級服從上級、組織服從領(lǐng)導”，甚至出現(xiàn)“家長制”或“一言堂”現(xiàn)象，黨組織的集體領(lǐng)導變成了個人專斷獨行。因此，堅持民主集中制，一方面要強化黨的集體領(lǐng)導、民主集中等原則;另一方面要強化黨員的民主意識和民主權(quán)利，充分體現(xiàn)黨員的主體地位，積極發(fā)展黨內(nèi)民主，不斷提高黨內(nèi)民主的質(zhì)量，探索實現(xiàn)黨內(nèi)民主的有效實現(xiàn)途徑。

三是以完善黨委制為切入點，提高黨的代表大會和全委會的政治權(quán)威。黨章規(guī)定，黨的各級代表大會是相應(yīng)各級黨組織的最高權(quán)力機構(gòu)，黨的全委會、常委會等對黨的代表大會負責，受代表大會領(lǐng)導和監(jiān)督。然而現(xiàn)實中卻是黨的常委會與全委會以及黨的代表大會之間的職能經(jīng)常發(fā)生錯位，黨的代表大會和全委會的權(quán)力往往容易集中到常委會，而常委會的權(quán)力又往往容易集中在少數(shù)幾個常委乃至書記手里，這樣，民主集中制事實上就從集體領(lǐng)導負責制演變成了“一把手”領(lǐng)導制。要徹底改變這種權(quán)力倒置的狀況，必須做實黨的代表大會和全委會的權(quán)力，切實提高它們的政治權(quán)威。同時，要完善黨委內(nèi)部的議事和決策機制，完善集體領(lǐng)導和個人分工負責相結(jié)合的制度;結(jié)合新的形勢和任務(wù)，修訂和完善黨委工作條例，細化和規(guī)范黨委會及其常委會的具體職責;切實發(fā)揮黨代會和黨的各級委員會全體會議的作用;健全和完善黨內(nèi)政治生活、組織生活的各項準則和制度。

四是建立相互制約和協(xié)調(diào)的權(quán)力運行機制。近年來，中央多次強調(diào)要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”，這也是完善民主集中制的重要內(nèi)容?，F(xiàn)實中一些地方和部門既當“導演”，又當“演員”，還當“評委”，自己制定規(guī)矩自己執(zhí)行。因此，完善民主集中制，還要從源頭上規(guī)范權(quán)力運行，通過黨內(nèi)法規(guī)來適當分解黨內(nèi)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，形成不同性質(zhì)的權(quán)力既相互制約又分工負責的權(quán)力結(jié)構(gòu)，確保黨的各項決策更加科學、執(zhí)行更加高效、監(jiān)督更加有力，從而最大限度地保障黨內(nèi)法規(guī)制度作用的發(fā)揮。

加大黨規(guī)黨法實施力度，提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力

黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，要充分反映黨員和黨組織意愿，形成完備的法規(guī)制度體系;同時，要更加注重包括黨內(nèi)法規(guī)實施、監(jiān)督、保障在內(nèi)的一系列規(guī)則體系的運轉(zhuǎn)和執(zhí)行。

一是加強黨員領(lǐng)導干部法治意識，強化黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和約束力。從長遠看，要通過加強學習、實踐教育、述職考察、立體監(jiān)督等多種手段和途徑對領(lǐng)導干部的黨內(nèi)法規(guī)意識培養(yǎng)，引導廣大黨員、干部牢固樹立法治意識、制度意識、紀律意識，形成尊崇制度、遵守制度、捍衛(wèi)制度的良好氛圍，堅持法規(guī)制度面前人人平等、遵守法規(guī)制度沒有特權(quán)、執(zhí)行法規(guī)制度沒有例外。要加大學習和貫徹黨章和黨內(nèi)一些重要法規(guī)的力度，以黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范和約束全黨行為，教育管理黨員和干部，使黨章在內(nèi)的所有黨內(nèi)法規(guī)制度為全體黨員特別是黨員干部所熟悉和把握，成為全黨共同遵守的行為準則。

二是下大力氣真抓嚴管，確保各項法規(guī)制度落地生根。加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，必須一手抓制定完善，一手抓貫徹執(zhí)行。要加大貫徹執(zhí)行力度，讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威，確保各項法規(guī)制度落地生根。要加強監(jiān)督檢查，對違規(guī)違紀、破壞法規(guī)制度踩“紅線”、越“底線”、闖“雷區(qū)”的，要堅決嚴肅查處，不以權(quán)勢大而破規(guī)，不以問題小而姑息，不以違者眾而放任，不留“暗門”、不開“天窗”，堅決防止“破窗效應(yīng)”。要健全問責機制，堅持有責必問、問責必嚴，把監(jiān)督檢查、目標考核、責任追究有機結(jié)合起來，形成法規(guī)制度執(zhí)行強大推動力。

三是增強黨內(nèi)法規(guī)制度的科學性，提高制度建設(shè)的質(zhì)量和水平。要加強黨內(nèi)法規(guī)制度的系統(tǒng)性，使各項法規(guī)制度彼此銜接、環(huán)環(huán)相扣，發(fā)揮法規(guī)制度的整體合力。要把那些經(jīng)過實踐檢驗的成功做法上升為法規(guī)制度，把那些理論和實踐相結(jié)合得出的規(guī)律性認識運用于法規(guī)制度，保證制定的各項法規(guī)制度行得通、做得到。

【注釋】

①《毛澤東選集》（第2卷），北京：人民出版社，1991年，第528頁。

②《鄧小平文選》（第2卷），北京：人民出版社，1994年，第147頁。

③習近平：“認真學習黨章，嚴格遵守黨章”，《光明日報》，2012年11月20日。

責編 /張曉