我國應(yīng)急志愿服務(wù)管理機(jī)制研究

高艷蓉

【摘要】文章從消防志愿隊伍建設(shè)、地震預(yù)警與救濟(jì)應(yīng)急志愿隊伍建設(shè)和紅十字會應(yīng)急志愿隊伍建設(shè)三個方面介紹我國應(yīng)急志愿服務(wù)隊伍建設(shè)現(xiàn)狀。指出我國應(yīng)急志愿服務(wù)存在志愿者專業(yè)性和可持續(xù)性能力較低、缺少統(tǒng)一的應(yīng)急志愿管理機(jī)構(gòu)、志愿激勵政策尚未完善和相關(guān)的法律環(huán)境尚且缺乏的問題，并有針對性地提出了解決對策。

【關(guān)鍵詞】應(yīng)急工作 志愿服務(wù) 管理機(jī)制 對策

【中圖分類號】C912.21 ? 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

志愿服務(wù)相關(guān)概念

志愿組織。學(xué)術(shù)界對于“志愿組織”展開研究工作始于20世紀(jì)中期，起初，美國研究學(xué)者Levitt提出“第三部門”（the third sector），即“志愿組織”的起源概念。①在“第三部門”的概念出現(xiàn)前，社會被劃分為公共部門和私營部門，Levitt認(rèn)為有一種社會組織既不屬于公共部門，也不屬于私營部門。此后，相關(guān)概念層出不窮，如“非盈利性組織”、“慈善組織機(jī)構(gòu)”等。學(xué)者何增科將“第三部門”稱為“志愿組織”，其提到志愿組織所提供的服務(wù)具備純粹性，即所付出的勞動不求任何形式的回報，與受益方也毫無親朋關(guān)系。②

志愿服務(wù)?！爸驹阜?wù)”最初是指西方世界宗教領(lǐng)域?qū)τ谏鐣龀龅拇壬苹顒樱瑥?0世紀(jì)開始，大量慈善性組織與機(jī)構(gòu)開始涌現(xiàn)，社會志愿服務(wù)呈現(xiàn)出一片良好的狀態(tài)，全球范圍內(nèi)的突發(fā)事件預(yù)警與處理也呈現(xiàn)出良好的發(fā)展勢頭。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界尚未對“志愿服務(wù)”做出具體統(tǒng)一的界定。一般而言，“志愿服務(wù)”是在共同目標(biāo)導(dǎo)向下形成的無功利性的相互協(xié)作。Parker和Wilson提出“志愿服務(wù)”具有自覺自愿特性，不排除其他如社會名譽(yù)等的非物質(zhì)性回饋。③在聯(lián)合國制作的資料中，對于“志愿服務(wù)”的行為判定做出下述說明：首先，參與“志愿服務(wù)”的人員并非出于經(jīng)濟(jì)性目的;其次，“志愿服務(wù)”人員的行為出于本人自我意愿，并非具備他人強(qiáng)迫性;最后，“志愿服務(wù)”可以為參與人員或者第三方帶來收獲。

應(yīng)急志愿服務(wù)。志愿服務(wù)參與人員在面對社會性突發(fā)事件的時候，如地震、洪水等自然災(zāi)害，為災(zāi)區(qū)提供救濟(jì)、救助以及災(zāi)后重建的非盈利性服務(wù)，我們將其稱為“應(yīng)急志愿服務(wù)”。依據(jù)服務(wù)工作具體內(nèi)容的不同，我們可以將“應(yīng)急志愿服務(wù)”劃分為“災(zāi)情預(yù)警”、“防災(zāi)能力培訓(xùn)”、“抗災(zāi)救助”、“群眾安置”和“災(zāi)后重建”等。應(yīng)急志愿服務(wù)構(gòu)架體系是由溝通、運行、支持和保障等多方面體系共同形成。而關(guān)注志愿人員的召集、培訓(xùn)、派遣和獎懲等方面的工作則屬于應(yīng)急志愿管理工作的具體內(nèi)容。

我國主要應(yīng)急志愿服務(wù)隊伍建設(shè)現(xiàn)狀

消防應(yīng)急志愿隊伍建設(shè)。我國消防志愿服務(wù)建設(shè)起步較早，歷史較久。然而，具有系統(tǒng)性的消防志愿隊伍建設(shè)起始于2008年。據(jù)報道，2008年，我國十余個團(tuán)體共同發(fā)起關(guān)于消防建設(shè)事業(yè)的志愿者活動。依據(jù)計劃，相關(guān)經(jīng)費來源應(yīng)當(dāng)包括政府財政支出、社會慈善資金募集、資源自主等。一般采取由上至下的組建方式，消防志愿隊伍的組建是先進(jìn)行組織建立，再進(jìn)行人員招募，之后對志愿人員進(jìn)行培訓(xùn)，后發(fā)證。我國消防志愿隊伍發(fā)展速度較快。全國各地范圍內(nèi)均建設(shè)成立了消防志愿隊伍。我國消防志愿人員經(jīng)過培訓(xùn)后，可以獲得志愿證。然而，志愿人員無法與專業(yè)人員相比。但是，消防志愿人員可以做到下述幾點：首先，當(dāng)面對緊急事件后，志愿人員需要具備預(yù)警意識和報警意識;其次，消防志愿者可以對于一些不需要專業(yè)人員便可以處理的情況進(jìn)行及時的緊急處理，例如搶救老弱傷殘人員;最后，當(dāng)緊急救援工作開展之后，應(yīng)急救援人員可以提供自己力所能及的幫助。

地震預(yù)警與救濟(jì)應(yīng)急志愿隊伍建設(shè)。我國地震帶分布廣，多個人口較多、經(jīng)濟(jì)繁榮的城市均分布在地震帶上。1997年，我國關(guān)于預(yù)防和抗震的相關(guān)法律法規(guī)《中華人民共和國防震減災(zāi)法》中沒有提到地震志愿者服務(wù)，到2007年，制定《國家地震應(yīng)急預(yù)案》，提及地震志愿服務(wù)力量的重要性，明確規(guī)定了志愿者隊伍參與的職責(zé)，并要求“各級人民政府定期組織各級應(yīng)急管理、救援人員和志愿者進(jìn)行業(yè)務(wù)知識及技能的培訓(xùn)?！痹谒拇ㄊ°氪ǖ卣鸢l(fā)生之后，相關(guān)部門對防震相關(guān)法律法規(guī)做了重新的修訂。其中，地震志愿者服務(wù)力量得到了肯定和重視。此后，國家各級地震部門非常重視防震自救工作，且強(qiáng)調(diào)培養(yǎng)一批收過專業(yè)培訓(xùn)與訓(xùn)練的志愿者隊伍的重要性。2003年開始，我國地震局開始在多地進(jìn)行地震志愿者試點工作;2004年開始，在原有試點城市的工作得到鞏固同時，將試點工作向其他大城市進(jìn)行大范圍推廣。④

總體而言，地震部門的應(yīng)急志愿者隊伍建設(shè)不像我國消防志愿隊伍組建那樣，主要采取自上而下、全面鋪開、政府主導(dǎo)、網(wǎng)絡(luò)聯(lián)絡(luò)的形式，而是采取試點實驗，以點及面，逐步推廣的模式。然而，我國地震志愿者服務(wù)機(jī)制的構(gòu)建和隊伍的管理體系構(gòu)建應(yīng)當(dāng)結(jié)合消防應(yīng)急志愿隊伍建設(shè)相關(guān)機(jī)制，做到在災(zāi)害發(fā)生時及時展開自救，且可以及時上報災(zāi)害信息。

紅十字會應(yīng)急志愿者隊伍建設(shè)。紅十字會的志愿者隊伍與地震和消防部門相比更為歷史悠久且規(guī)范。1997年隨著《關(guān)于進(jìn)一步組織紅十字志愿者開展活動的通知》下發(fā)，成立了“中國紅十字會指導(dǎo)委員會”，2005年改組為“中國紅十字會志愿服務(wù)工作委員會”;2007年出臺《中國紅十字志愿服務(wù)管理辦法》，同年制定《中國紅十字會“十一五”期間應(yīng)急體系建設(shè)規(guī)劃》，要求“各級紅十字會要加強(qiáng)對災(zāi)害應(yīng)急志愿者的招募、培訓(xùn)和管理，特別要注重在災(zāi)害多發(fā)的農(nóng)村地區(qū)發(fā)呢災(zāi)害應(yīng)急志愿者隊伍?！?/p>

然而據(jù)資料顯示：早在規(guī)劃出臺前，紅十字會專業(yè)應(yīng)急救援隊伍的建立與建設(shè)始于2005年，并于2005年5月8日海南省紅十字救援大隊建立全國首支完全由志愿者組成的紅十字救援大隊。到2011年，中國紅十字會將在內(nèi)地31個省級分會每個至少建立一支紅十字志愿者緊急救援隊和一支經(jīng)十字志愿者衛(wèi)生救護(hù)服務(wù)隊。然而，紅十字會在其組織應(yīng)急救援隊伍過程中，也不能純粹的依靠自己衛(wèi)生救護(hù)的本職領(lǐng)域，而是依應(yīng)急救援的需要向其他更多專業(yè)領(lǐng)域比如搜救、通信、醫(yī)療、心理援助等方面發(fā)展，這必然會帶來更多部門比如消防、地震等組織的合作與配合，這樣的發(fā)展策略也會在某種程度上制約著紅十字會應(yīng)急志愿者隊伍的發(fā)展。

我國應(yīng)急志愿服務(wù)存在的問題

志愿者專業(yè)性和可持續(xù)性能力較低。我國應(yīng)急志愿服務(wù)系統(tǒng)所提供的志愿服務(wù)呈現(xiàn)出較大的盲目性和追崇性，不僅目的具有盲目性，且動機(jī)也具有盲目性。當(dāng)災(zāi)情發(fā)生之時，有的志愿者會立刻產(chǎn)生救援的想法，有的志愿者則是因為受身邊人影響而參與其中，面對救援，皆缺乏理智。由此導(dǎo)致的惡果是，當(dāng)災(zāi)情發(fā)生時，所謂的志愿者們紛紛涌入災(zāi)區(qū)，使得災(zāi)區(qū)被圍堵，官方不得不下發(fā)命令志愿人員不得擅自進(jìn)入救災(zāi)區(qū)域。雖然志愿者們本是出于好意，但是卻為災(zāi)區(qū)帶來了沉重的負(fù)擔(dān)，使得救災(zāi)工作進(jìn)入混亂的狀態(tài)。例如，當(dāng)災(zāi)情消息發(fā)布于世之后，很多志愿者自駕到災(zāi)區(qū)，施展救助，這使得通往災(zāi)區(qū)的道路被車輛堵塞，大型物資救助車輛和醫(yī)護(hù)救助車輛無法順利進(jìn)入災(zāi)區(qū)，這便會影響到政府對于災(zāi)區(qū)的救助。

缺少統(tǒng)一的應(yīng)急志愿管理機(jī)構(gòu)。相關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在災(zāi)區(qū)參與救援的志愿者隊伍中，很多都是沒有經(jīng)過合法的注冊程序而自主建設(shè)成立的。例如，2008年，我國汶川地震發(fā)生的時候，政府禁止沒有經(jīng)過合法注冊的非政府組織志愿者隊伍參與到災(zāi)區(qū)進(jìn)行救援。志愿人員參與建立志愿組織具有較大的隨意性，很多缺乏和政府的溝通與聯(lián)系，志愿者和政府之間沒有形成一個統(tǒng)一的信息注冊與管理平臺，這使得志愿組織的建立處于非?；靵y的狀態(tài)，很多部門都為志愿者提供注冊服務(wù)，但是出現(xiàn)數(shù)據(jù)重復(fù)的問題，當(dāng)惡劣事件發(fā)生后，無從追蹤相關(guān)負(fù)責(zé)人。除此以外，民間志愿服務(wù)組織在應(yīng)對社會突發(fā)事件時候，雖然發(fā)揮了一定的效用，然而由于訓(xùn)練缺乏，有時候則會于無形之中給災(zāi)區(qū)的災(zāi)民帶去傷害。例如，有的志愿服務(wù)者不具備專業(yè)的自救知識，當(dāng)災(zāi)區(qū)發(fā)生后，盲目前往救災(zāi)區(qū)域，反而給政府的救災(zāi)增添了麻煩。

志愿激勵政策尚未完善。雖然我國應(yīng)急志愿服務(wù)管理體系已經(jīng)將管理組織及人員的激勵與獎懲納入管理工作體系之中，但是令人擔(dān)憂的是目前的志愿激勵政策還不完善。例如，當(dāng)四川汶川地震發(fā)生之后，四川省政府對相關(guān)組織、單位及個人進(jìn)行了表彰活動，但是表彰活動并不具備廣泛性，表彰對象具有片面性，很多工作在一線的人員并未進(jìn)入政府視野，雖然默默為災(zāi)區(qū)貢獻(xiàn)了很多，但是并未得到激勵。

這一方面因為我國志愿組織的注冊不夠完善，很多參與救助的志愿者都是在合法注冊之外，不屬于任何一個應(yīng)急志愿服務(wù)組織。又或者是表彰的很多都是政府單位工作的個人，但是抗災(zāi)在一線的很多民間志愿服務(wù)組織與團(tuán)體則被忽略，相應(yīng)的志愿激勵政策不夠完善。

相關(guān)的法律環(huán)境尚且缺乏。在國家應(yīng)急預(yù)案體系中對應(yīng)急志愿者角色的檢索發(fā)現(xiàn)，我國應(yīng)急志愿服務(wù)人員進(jìn)入較為尷尬的角色狀態(tài)。一方面，國家相關(guān)法律法規(guī)強(qiáng)調(diào)了應(yīng)急志愿者參與災(zāi)區(qū)救助的重要性，然而卻在很多時候，將志愿者的作用忽略在預(yù)案之外。另一方面，雖然一些應(yīng)急預(yù)案中明確了志愿者角色的作用，但是只是一帶而過，沒有對志愿者的角色和作用等作出具體的說明。在后續(xù)的工作中也未提及志愿者隊伍的作用，志愿者參與救助的時間、途徑等也沒有提及。例如，雖然汶川地震后，國家關(guān)于重大應(yīng)急突發(fā)事件救助相關(guān)法律法規(guī)認(rèn)可了志愿者的作用，2009年修訂的交通應(yīng)急事件處理相關(guān)法規(guī)也提及了志愿者力量的重要性，但是沒有具體界定社會志愿者力量。⑤雖然志愿者在2003年抗擊非典的應(yīng)急救助過程中，發(fā)揮了較大的力量，但是此后修訂的應(yīng)急預(yù)案處理中也未曾提及志愿者的作用，這些無不說明了我國志愿者參與應(yīng)急救助尚缺乏相關(guān)的法律環(huán)境。

我國應(yīng)急志愿服務(wù)管理機(jī)制建立的對策

設(shè)立統(tǒng)一的志愿者管理機(jī)構(gòu)，建立應(yīng)急志愿服務(wù)工作部門。建設(shè)成立我國志愿人員相關(guān)的管理機(jī)構(gòu)與組織，可以幫助具體落實國家政策中關(guān)于志愿者隊伍建設(shè)及發(fā)揮志愿者重要作用的工作，是志愿者隊伍建設(shè)工作的必然需求。與此同時，其可以幫助解決當(dāng)前我國志愿者組織隊伍建設(shè)盲目化、支持力量不足和管理混亂等問題，使得志愿者隊伍的建設(shè)更加規(guī)范化。需要進(jìn)一步遵從黨的指示與領(lǐng)導(dǎo)，設(shè)立志愿者服務(wù)委員會部門，用以專業(yè)指導(dǎo)志愿者隊伍建立、管理、參與救援等工作。與此同時，進(jìn)一步增強(qiáng)國家關(guān)于應(yīng)急事件處理的管理部門對于我國志愿者隊伍建設(shè)的扶持，使得志愿者工作可以和政府應(yīng)急處理工作連接起來。各個級別的志愿者工作部門應(yīng)當(dāng)對志愿服務(wù)工作進(jìn)行統(tǒng)一性的規(guī)劃，并非一定得親自參與志愿者隊伍的組建，可以選擇性地進(jìn)行引導(dǎo)與指導(dǎo)，體現(xiàn)出“以人為本、科學(xué)引導(dǎo)”的理念。

規(guī)范應(yīng)急志愿服務(wù)工作程序，提升應(yīng)急志愿者管理水平。我國當(dāng)前的志愿者服務(wù)管理工作存在很多問題，志愿組織對于參與志愿救助的權(quán)利及義務(wù)沒有做出具體的說明，這使得志愿救助服務(wù)活動一度陷入混亂的局面。因此，需要進(jìn)一步加強(qiáng)我國志愿者管理制度的完善工作。相關(guān)的志愿者管理組織機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)健全多種管理制度，使得管理制度更加科學(xué)化、具體化，例如規(guī)范志愿者的登記與注冊、演練與培訓(xùn)等流程。對于參與志愿服務(wù)的人員報名采用實名制注冊，實名信息經(jīng)過審核通過后方可得到認(rèn)可，且通過電子聯(lián)系方式與對方保持聯(lián)系，建立起實名制志愿服務(wù)信息系統(tǒng)，對所采集和等級的信息進(jìn)行周期性的管理。對于所登記的人員需要進(jìn)行階段化的培訓(xùn)，當(dāng)培訓(xùn)合格后，方可發(fā)證，允許其參與災(zāi)區(qū)救助。

規(guī)整資金籌集與使用制度，確保應(yīng)急志愿服務(wù)體系科學(xué)運行。非專業(yè)志愿者服務(wù)的服務(wù)供給成本低于專業(yè)機(jī)構(gòu)供給成本水平，使得志愿者應(yīng)急服務(wù)在資金使用上具有較大的優(yōu)越性，這便是政府號召與強(qiáng)調(diào)自愿者服務(wù)力量的關(guān)鍵所在。然而，無論是志愿者隊伍的管理，還是志愿人員的培訓(xùn)工作，都需要一定的經(jīng)費投入。因此，可以成立從中央到地方多級的志愿者服務(wù)與管理使用資金管理組織，多方面籌措資金，對于資金的使用，也要精準(zhǔn)把握，科學(xué)監(jiān)督。然后每年以項目形式對志愿服務(wù)工作進(jìn)行支援，且對于其他形式的應(yīng)急志愿組織服務(wù)進(jìn)行鼓勵與引導(dǎo)。項目支出方式可采取招標(biāo)形式，體現(xiàn)出公開公正性。用于志愿服務(wù)管理工作的使用資金要控制在預(yù)算之內(nèi)，從而節(jié)省部門資金用于救助準(zhǔn)備，例如人員培訓(xùn)。

確立應(yīng)急志愿者服務(wù)的定位，確切掌握隊伍建設(shè)目標(biāo)。對于我國志愿者隊伍建設(shè)方向不清、定位不準(zhǔn)等問題，需要確立應(yīng)急志愿者服務(wù)的定位，確切掌握隊伍建設(shè)目標(biāo)?？梢詫φ⒕仍M織機(jī)構(gòu)、居民自救等災(zāi)害救助方式與志愿者應(yīng)急救助進(jìn)行對比，在做出綜合性的權(quán)衡之后，明確其功能定位。當(dāng)災(zāi)情發(fā)生后，我國社會應(yīng)急救助志愿服務(wù)隊伍主要是幫助政府做救助協(xié)助工作。鑒于志愿者機(jī)構(gòu)人數(shù)多，且分布范圍較為廣泛，進(jìn)行救助工作時較為耐心細(xì)致，志愿者服務(wù)人員可以快速地將救助知識傳播于廣大受災(zāi)民眾，以彌補(bǔ)政府等相關(guān)專業(yè)管理部門的不足。

推進(jìn)應(yīng)急志愿者服務(wù)相關(guān)立法工作，完善相關(guān)法律法規(guī)。志愿管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)借鑒他國先進(jìn)的管理經(jīng)驗，在對我國實踐經(jīng)驗進(jìn)行科學(xué)梳理之后，以最快速度制定出關(guān)于志愿者服務(wù)應(yīng)急事件處理的法律法規(guī)和相關(guān)政策條例，從而從法律角度規(guī)范我國的應(yīng)急志愿者相關(guān)管理工作，推進(jìn)應(yīng)急志愿者服務(wù)相關(guān)立法工作，完善相關(guān)法律法規(guī)。在相關(guān)立法工作之中，應(yīng)當(dāng)就志愿者服務(wù)人員的權(quán)利與義務(wù)做出相關(guān)明確的規(guī)定，一方面考慮現(xiàn)行其它法規(guī)，另一方面需要體現(xiàn)出一定的前瞻性。例如，就志愿服務(wù)組織機(jī)構(gòu)體系和國家管理部門關(guān)于應(yīng)急救助的體系之間的關(guān)系進(jìn)行研究討論，且做出最后的立法說明。

（作者單位：北京青年政治學(xué)院科研處;本文系北京市教委社科計劃項目“公共危機(jī)事件中應(yīng)急志愿管理研究”的階段性成果，項目編號：SM201411626002）

【注釋】

①Levitt E E， Lubin B， Brady J P. Volunteers and nonvolunteers for an hypnosis experiment[J]. Diseases of the nervous system， 1962.

②何增科：“公民社會與第三部門研究引論”，《馬克思主義與現(xiàn)實》，2000年第1期。

③Parker， S.Volunteering altruism，markets， causesand leisure. World Leisure and Recreation， 1997（3）.

④張網(wǎng)成：《國家應(yīng)急志愿服務(wù)體系的模式選擇與機(jī)制建設(shè)研究》，北京：知識產(chǎn)權(quán)出版社，2011年。

⑤莫于川，梁爽：“關(guān)于完善中國的應(yīng)急志愿服務(wù)法律保障體系之管見”，《河北法學(xué)》，2011年第5期。

責(zé)編/豐家衛(wèi)（實習(xí)）