中國政治中的縣委書記

張墨寧

自今年年初以來，中央與縣委書記的互動顯現(xiàn)出不同尋常的態(tài)勢。1月12日，習(xí)近平總書記出席中央黨校第一期縣委書記研修班學(xué)員座談會;“七一”前夕，中組部時隔20年后再一次表彰了102位全國優(yōu)秀縣委書記，接見他們時，習(xí)近平提了四點要求，即做“政治的明白人、發(fā)展的開路人、群眾的貼心人、班子的帶頭人”。

縣級治理的重大責任和縣委書記所處的重要位置被強化，與習(xí)近平本人的縣委書記經(jīng)歷有很直接的關(guān)系，但更為重要的是，縣級政治發(fā)揮的政策傳遞、承上啟下的區(qū)域功能要被重新整合到現(xiàn)代化治理體系中。而縣委書記作為“一線總指揮”，無疑是縣治的關(guān)鍵要素。

在公務(wù)員職級序列中，縣委書記僅僅屬于處級干部，只有少數(shù)才高配。全國總數(shù)為2800余名的縣委書記占處級以上干部總數(shù)不足1%，但是作為縣級政權(quán)的核心人物，這一群體產(chǎn)生的影響遠遠超過他們在權(quán)力系統(tǒng)中所處的次序。

縣級政權(quán)承上啟下的功能源于中央和地方政府的分工。中央機構(gòu)主要著力在國家發(fā)展的頂層設(shè)計，省級、地市級機構(gòu)主要著眼于一個較大區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)，縣級機構(gòu)則承接中央與省地政策加以落實，直接面對群眾、發(fā)揮地方事務(wù)“指揮棒”的作用。尤其是農(nóng)村稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能弱化，使縣一級的治理責任大大增加，而地方官則決定黨政機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)績效和工作形象。

處于政治地理地基層次的縣委書記首先留給外界的是“土皇帝”式的政治強人形象，擁有的過大權(quán)力與他們的官階看上去并不匹配?！俺送饨弧④娛?、國防，縣委書記擁有的權(quán)力幾乎跟中央沒有區(qū)別?！边@種說法雖然略顯夸張，但也在一定程度上說明縣委書記在人、財、物、事上具有絕對的拍板權(quán)和自由裁量權(quán)。不僅掌管著全縣一切資源，甚至涉及公安執(zhí)法權(quán)和檢察、法院的司法權(quán)。

高度集中權(quán)力、缺乏有效監(jiān)督使得縣委書記成為容易滋生腐敗的群體之一。僅最近一年多來看，從去年2月江西會昌縣委書記傅春榮到今年4月河北省清河縣委書記冀東書涉嫌嚴重違紀違法接受組織調(diào)查，至少有38名縣委書記落馬。

為什么縣委書記的權(quán)力容易失控？原黑龍江省委巡視組副廳級巡視專員、曾擔任縣委書記近9年的李克軍對《南風窗》記者分析稱，縣委書記的權(quán)力可以說既大又小，他管轄的范圍和權(quán)力涉及的領(lǐng)域非常廣，但合法施政的權(quán)力很小，從而導(dǎo)致非規(guī)施政、靈活處理的權(quán)變很大。

“如果是嚴格依法辦事，縣委書記可以說幾乎一事無成，很多事情都辦不了。反過來放手去干，什么都能干成。比如，按照國家的稅收政策，縣委書記在招商引資過程中談項目，沒有一點機動權(quán)，招商引資不能違背國家產(chǎn)業(yè)政策重復(fù)上項目，不能在土地出讓和稅收政策上亂開口子。但很多地方，投資商不但可以享受土地零地價、稅收免二減三等優(yōu)惠政策，還可以得到廠房建設(shè)或設(shè)備購置補貼資金。這樣辦雖然風險很高，一旦出事就要被查處，但冒險突破規(guī)定又能帶來巨大好處。”李克軍說，縣委書記就是處在這樣一種政治生態(tài)中，從而形成了權(quán)力運行中非常紊亂的現(xiàn)象。

權(quán)力與官階的錯位使得縣委書記成為“官場高風險崗位”之一，由于缺乏必要制衡和有效監(jiān)督，試探突破邊界的冒險行為很容易逐漸走向凌駕于法律的威權(quán)，縣級政權(quán)面臨畸形自主性趨勢。

中央社會主義學(xué)院政治學(xué)教研室主任王占陽認為，實行集中統(tǒng)一政體的超大型國家內(nèi)，縣級政權(quán)所受到的制約必然是最弱的，也必然是問題最嚴重的。首先，縣區(qū)公眾對于縣級政權(quán)的自下而上的制約很微弱，甚至于完全沒有任何制約。其次，在超大型國家內(nèi)，從中央到縣級，自上而下的權(quán)力制約又因管理層次多、管理距離遠、管理幅度寬、管理對象高度多樣化而逐級大幅衰減，以至于越來越流于形式。這樣，久而久之，縣域治理中的腐敗、專橫、分配不公、司法不公等問題，也就必然會特別突出。

近年來，中央在規(guī)范縣委書記權(quán)力方面進行了多方面的改革。如縣委書記任命權(quán)收歸省委、省管縣、試行黨代表常任制、縣委書記和縣長到中央黨校培訓(xùn)等。2010年，中紀委、中組部在全國范圍內(nèi)推動縣權(quán)改革。中紀委、中組部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開展縣委權(quán)力公開透明運行試點工作的意見》，在全國范圍內(nèi)開展縣權(quán)改革試點，以規(guī)范縣委書記權(quán)力。在王占陽看來，這些措施畢竟很多是治標不治本的臨時措施，而且其中多數(shù)還存在著權(quán)力逐級向上集中的趨勢。

從縣委書記的施政風格來看，追求短期利益幾乎是一個普遍特點。政績考核仍然難以擺脫GDP導(dǎo)向。2006年中組部下發(fā)的《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法》，在考核內(nèi)容、擴大民主及嚴密考核程序等方面提出了諸多新要求;2013年中組部下發(fā)《關(guān)于改進地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核的通知》。但在實際的政績評價中，“顯績”依然大于“潛績”。在這個思路下，經(jīng)濟指標目標清晰、可量化，也有操作性。在地方官場的“錦標賽體制”中，縣委書記只要把經(jīng)濟發(fā)展搞上去，就有上升空間。

“一個重要原因是沒有擺脫自上而下全面管控的路徑依賴。上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)不斷地向上集中權(quán)力，向下施加壓力，致使考核內(nèi)容越來越龐雜，程序越來越煩瑣，實際作用卻越來越孱弱。”李克軍說。這也使得監(jiān)督體制面臨著兩難的選擇：如果弱化政績考核，上級對下級的激勵和約束力度很可能減弱，在監(jiān)督缺位、法治不彰的現(xiàn)實條件下，政令不暢的問題可能日趨嚴重;如果繼續(xù)依靠自上而下的政治壓力來強化管控，則難以革除下級片面對上負責、官僚主義和形式主義積重難返等體制性弊端。

與此同時，政績考核中的“數(shù)據(jù)評價”也往往被長官意志壓倒，體現(xiàn)出對“上負責”的領(lǐng)導(dǎo)體制。一名地級市組織部人士向《南風窗》記者介紹了他所在市對縣委書記的考核情況。每年年底對各區(qū)、縣委書記考核分為3個部分，第一是民主測評，所占比重在20%左右，雖然這部分占比不大，但縣委書記都比較重視，一般都要追求95%的得票率;第二是市級綜合部門的評價，占到40～50%，以發(fā)改委、財政局、農(nóng)林部門的一攬子數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，對整個縣綜合評價，基本上還是按照數(shù)據(jù)指標，市級部門評價的時候也比較謹慎;而真正能拉開差距的是第3部分，也就是市級領(lǐng)導(dǎo)班子和市委組織部門的評價。

據(jù)這位人士介紹，省直管縣以后，縣委書記由省委任命，但是省委組織部進行一次考核后，由于沒有那么多精力，通常還是交給市一級來完成?！斑@部分打分的人為因素比較大，基本的參照是本年初縣委書記與市委簽訂的目標考核責任書完成情況，但也有不客觀的部分，就是市一級領(lǐng)導(dǎo)進行評價的時候，比如政法委書記，側(cè)重于他分管的那一部分工作，縣委書記是不是支持，不管在其他方面怎么樣，如果縣委書記對本縣的政法委工作不重視，政法委書記就會給他比較低的分數(shù)?！?/p>

在李克軍看來，這樣的考核制度雖然在獎勤罰懶、推動工作方面起到一定作用，但迫使基層唯上級馬首是瞻，難以把主要精力放到為公眾服務(wù)上來，甚至引發(fā)了一些侵犯民眾利益的事件，在招商引資、城鎮(zhèn)改造和維穩(wěn)這3項工作中尤為突出。

行為短期化的另一個原因則源于縣級黨政首長調(diào)動頻繁。2006年，中央曾發(fā)布了兩個文件，確定了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期制度和交流制度。規(guī)定黨政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)每個任期為5年，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在同一職位上連續(xù)任職達到兩個任期，不再推薦、提名或者任命擔任同一職務(wù);黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在任期內(nèi)應(yīng)當保持穩(wěn)定，除特殊情況外，應(yīng)當任滿一個任期。但實際上，不少地方主要官員換屆后法定任期未滿，就由上級主管部門宣布工作調(diào)動的情況較多，而且這種調(diào)動通常很突然，理由往往是簡單的一句“根據(jù)工作需要”。而原本為了避免地方利益板結(jié)的“異地任職”制度也放大了政治投機心理，“流官”替代了“父母官”，很難產(chǎn)生強烈的地域認同。

行為短期化使得縣委書記很難講追求改革、創(chuàng)新放在自己的施政追求的序列中。與20世紀80年代、90年代主政地方改革者大膽突破“禁忌”相比，有著鮮明標志和創(chuàng)新動力的地方首腦已經(jīng)鮮有出現(xiàn)。改革帶來的不可測性也影響了后繼者們的政治抉擇。

創(chuàng)造發(fā)展了一種嶄新城鄉(xiāng)經(jīng)濟組織形式“政府搭臺，群眾唱戲”的山西省原平縣委書記呂日周;在四川遂寧市中區(qū)委書記任上推行干部直選的張錦明;1999年就任湖北省咸寧市咸安區(qū)委書記的宋亞平圍繞傳統(tǒng)的行政管理體制進行改革;王曉樺在河北成安縣任書記5年多中，“4套班子”是全國最容易找到的領(lǐng)導(dǎo)班子，推行黨政權(quán)力公開透明運行。這些曾經(jīng)多觸碰基層政治改革為“明星官員”大都經(jīng)歷仕途曲折，或被叫停改革，或已經(jīng)淡出公眾視野。年代較近的神木縣“免費醫(yī)療”改革操刀者縣委書記郭寶成也“退居二線”。

而現(xiàn)在，另一類曾經(jīng)家喻戶曉的縣委書記被重提，根據(jù)公開資料，習(xí)近平點名稱贊過的縣委書記，至少有三位：焦裕祿、谷文昌和王伯祥。他們主政一方時，都以脫貧和改善民生為施政重心，親力親為的作風為他們樹立了良好的口碑，個人形象通常與超越性的私德和情懷相聯(lián)系。在基層政治生態(tài)已經(jīng)嚴重失序的情況下，縣級政權(quán)“一把手”的“官品”和個人信仰似乎比改革更為迫切。

在政治新常態(tài)下，減少縣委書記的自由裁量權(quán)、規(guī)范制度性權(quán)力是建立現(xiàn)代治理體系的重要環(huán)節(jié)，與此同時，也應(yīng)該考慮如何讓他們有作為的空間和動力。