擔(dān)保行政法律關(guān)系析論

摘要：行政任務(wù)民營(yíng)化后，國(guó)家透過(guò)市場(chǎng)機(jī)制將行政任務(wù)交由私人機(jī)構(gòu)去執(zhí)行，自己承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任。國(guó)家在履行擔(dān)保責(zé)任的過(guò)程中與相關(guān)法律責(zé)任主體之間發(fā)生的行政法律關(guān)系為擔(dān)保行政法律關(guān)系。擔(dān)保行政法律關(guān)系是一種多面性的公私混合法律關(guān)系群，其權(quán)利義務(wù)關(guān)系較為復(fù)雜。正確分析和研究擔(dān)保行政法律關(guān)系對(duì)國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的積極履行以及擔(dān)保行政的良好實(shí)施具有重要的理論和實(shí)踐意義。

關(guān)鍵詞：擔(dān)保行政；法律關(guān)系；國(guó)家擔(dān)保責(zé)任；擔(dān)保行政法律關(guān)系

中圖分類號(hào)：D922.110.4文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2015）12-0106-04

基金項(xiàng)目：中國(guó)法學(xué)會(huì)2015年度部級(jí)科研項(xiàng)目“后民營(yíng)化時(shí)代的國(guó)家擔(dān)保責(zé)任研究”（CLS[2015]D040）的部分研究成果。

作者簡(jiǎn)介：楊彬權(quán)（1974-），男，陜西彬縣人，河南科技大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士，研究方向：行政法學(xué)。行政法律關(guān)系，“是對(duì)行政法上各種權(quán)利義務(wù)及其運(yùn)行方式、過(guò)程的高度抽象，是對(duì)行政法質(zhì)的規(guī)定性的揭示”。[1]因此，研究行政法必須研究行政法律關(guān)系。然而行政法律關(guān)系并非一成不變，隨著國(guó)家任務(wù)和國(guó)家形態(tài)的轉(zhuǎn)變，行政法律關(guān)系也會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化。行政任務(wù)的民營(yíng)化使得國(guó)家不再承擔(dān)行政任務(wù)的履行責(zé)任，轉(zhuǎn)而承擔(dān)行政任務(wù)的擔(dān)保責(zé)任，也即，擔(dān)保公平競(jìng)爭(zhēng)秩序的形成和公共產(chǎn)品及服務(wù)的高品質(zhì)供給。國(guó)家責(zé)任的這種重大轉(zhuǎn)變產(chǎn)生了一個(gè)新的國(guó)家形態(tài)和新的行政法律關(guān)系，亦即“擔(dān)保國(guó)家”①和“擔(dān)保行政法律關(guān)系”。在擔(dān)保國(guó)家，擔(dān)保行政法律關(guān)系的行為主體增多，法律關(guān)系更加復(fù)雜且多級(jí)，相互利益抵觸在所難免。因此，“在多級(jí)行政法律關(guān)系中，必須對(duì)不同或相反之利益尋求最佳的調(diào)和”。[2]要達(dá)到這種調(diào)控目的，必須正確研究和分析擔(dān)保行政法律關(guān)系。這事關(guān)國(guó)家擔(dān)保責(zé)任的積極履行以及擔(dān)保行政的良好實(shí)施，而這也是本文寫作旨趣之所在。

一、擔(dān)保行政法律關(guān)系的概念闡釋

法律關(guān)系，指兩個(gè)以上法主體（Rechtssubjekte）彼此權(quán)利義務(wù)關(guān)系之總體。此一法律關(guān)系，在將一般抽象法規(guī)范適用于具體事件時(shí)，即表現(xiàn)為依法律規(guī)定，該權(quán)利義務(wù)關(guān)系如何發(fā)生、變更、移轉(zhuǎn)乃至消滅問(wèn)題。[3]在行政法領(lǐng)域，“行政法律關(guān)系”（Verwaltungsrechtsverhltnis），即依行政法而成立的法律關(guān)系。[4]行政法律關(guān)系是一種權(quán)利（權(quán)力）義務(wù)關(guān)系，依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可以細(xì)分為不同的種類。根據(jù)行政法律關(guān)系發(fā)生的國(guó)家形態(tài)或國(guó)家類型的不同，可以分為秩序行政法律關(guān)系、給付行政法律關(guān)系和擔(dān)保行政法律關(guān)系。②所謂擔(dān)保行政法律關(guān)系，是指行政任務(wù)民營(yíng)化后，行政任務(wù)的履行責(zé)任由私人主體承擔(dān)，國(guó)家承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的情況下，在擔(dān)保行政領(lǐng)域內(nèi)，根據(jù)擔(dān)保行政法的相關(guān)規(guī)定，相關(guān)的責(zé)任主體之間以及相關(guān)責(zé)任主體與公民、法人及其它組織之間形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。擔(dān)保行政法律關(guān)系屬于法律關(guān)系的一種，具備一般法律關(guān)系的特征，但同時(shí)也具有自己獨(dú)有的特征，其主要表現(xiàn)在以下方面。

1.擔(dān)保行政法律關(guān)系是“擔(dān)保國(guó)家”產(chǎn)生的法律關(guān)系。每一種國(guó)家形態(tài)都有與其相對(duì)應(yīng)的行政類型，每一種國(guó)家形態(tài)也都有與其相適應(yīng)的法律關(guān)系。隨著國(guó)家形態(tài)從“給付國(guó)家”演變成“擔(dān)保國(guó)家”，相應(yīng)地，傳統(tǒng)的給付行政法律關(guān)系也就演變成擔(dān)保行政法律關(guān)系。擔(dān)保行政法律關(guān)系與傳統(tǒng)的給付行政法律關(guān)系不同，傳統(tǒng)的給付行政法律關(guān)系發(fā)生在行政主體親力履行公共任務(wù)的基礎(chǔ)上，其在行使行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)公共任務(wù)的過(guò)程中，與公民、法人或其它組織之間發(fā)生權(quán)利義務(wù)關(guān)系。擔(dān)保行政法律關(guān)系則發(fā)生在民營(yíng)化后，私人主體與行政主體通過(guò)合作手段，共同實(shí)現(xiàn)公共利益的過(guò)程中。在實(shí)現(xiàn)公共利益的過(guò)程中，為了提高效率，明確責(zé)任，雙方就公共任務(wù)的具體實(shí)現(xiàn)進(jìn)行了責(zé)任分工，行政主體不再承擔(dān)公共任務(wù)的履行，僅承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，以確保公共利益能夠順利實(shí)現(xiàn)。如果沒(méi)有行政任務(wù)的民營(yíng)化，如果沒(méi)有國(guó)家的擔(dān)保責(zé)任，那么也就不可能有擔(dān)保行政法律關(guān)系。

2.擔(dān)保行政法律關(guān)系是一種多面性的法律關(guān)系。傳統(tǒng)行政法法律關(guān)系基本上是依據(jù)傳統(tǒng)行政法形成的兩面法律關(guān)系，也即發(fā)生在行政主體與行政相對(duì)人兩造之間的法律關(guān)系。“這兩造之間，從權(quán)利義務(wù)關(guān)系而言，主體與對(duì)象之地位是變動(dòng)性的，當(dāng)國(guó)家行使公權(quán)力，人民輒為公權(quán)力之對(duì)象，當(dāng)人民主張其公權(quán)利（又稱主觀公權(quán)das subjektive ffentlie Recht）時(shí)，國(guó)家反成為對(duì)象（zweiseitige StaatBürgerVerhltnisse），主體擁有權(quán)力或權(quán)利，對(duì)象則有義務(wù)（作為、不作為、忍受）。”[5]這一種行政法律關(guān)系從本質(zhì)上來(lái)講，是命令與服從、對(duì)峙與非合作的法律關(guān)系。然而，隨著國(guó)家實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)的手段或方式的多元化，行政機(jī)關(guān)有可能采用私法的方式完成行政任務(wù)，大多數(shù)行政任務(wù)也有可能是由私法主體依據(jù)私法手段來(lái)完成的。在這樣的背景下， “行政法律關(guān)系的主體不應(yīng)僅限于行政與行政行為相對(duì)人，行政法律關(guān)系不該僅局限于雙邊關(guān)系，而是要顧及到涉及復(fù)數(shù)利益的‘多邊法律關(guān)系’?！盵6]尤其是隨著行政任務(wù)的民營(yíng)化及“擔(dān)保國(guó)家”的到來(lái)，“現(xiàn)代行政法之法律關(guān)系已從傳統(tǒng)國(guó)家與人民之雙面法律關(guān)系，再擴(kuò)展至復(fù)數(shù)生活利益沖突、對(duì)立、互補(bǔ)、均衡之多面法律關(guān)系?！盵7]在這種多面行政法律關(guān)系中，由于行政機(jī)關(guān)主要承擔(dān)著公共任務(wù)的擔(dān)保責(zé)任，故將此種行政法律關(guān)系稱為擔(dān)保行政法律關(guān)系。行政任務(wù)民營(yíng)化后的“擔(dān)保國(guó)家”形成的擔(dān)保行政法律關(guān)系是一種多面性的復(fù)雜法律關(guān)系，這種多面性主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，法律關(guān)系主體較多，涉及到行政主體、公民、從事公共服務(wù)的私人主體以及其它競(jìng)爭(zhēng)者。其次，形成了多個(gè)子法律關(guān)系：行政主體與使用者、消費(fèi)者也即公民之間的法律關(guān)系；行政主體與給付直接提供的私人主體及其它競(jìng)爭(zhēng)人之間的法律關(guān)系；給付提供私人主體與使用者、消費(fèi)者之間的法律關(guān)系。而且，這三種擔(dān)保子法律關(guān)系的屬性各自也有不同。最后，各法律關(guān)系主體承擔(dān)的具體責(zé)任也不相同。

3.擔(dān)保行政法律關(guān)系是一種依據(jù)公法或私法而形成的公私混合法律關(guān)系群。擔(dān)保行政法律關(guān)系是一個(gè)法律關(guān)系群，它主要是由法律主體依據(jù)行政法建立的公法律關(guān)系和法律主體之間依據(jù)私法規(guī)則建立的私法關(guān)系組成的，但是這種依據(jù)私法形成的法律關(guān)系，又不是純粹的私法關(guān)系，而要受到公平、正義等公法原則的限制和約束。這是因?yàn)樾姓蝿?wù)民營(yíng)化后，雖然私人主體可以采用私法的手段從事公共義務(wù)，但是不能危害到一般公眾的基本權(quán)利和基本需求的滿足。由此，使得這種私法關(guān)系已經(jīng)不同于民營(yíng)化以前形成的私法關(guān)系，其已經(jīng)或多或少地具有了公法性質(zhì)的法律關(guān)系，雖然其本質(zhì)上還是私法關(guān)系。因此，擔(dān)保行政法律關(guān)系是一個(gè)公私關(guān)系混合構(gòu)成的一個(gè)法律關(guān)系群。

二、擔(dān)保行政法律關(guān)系的屬性分析

擔(dān)保行政法律關(guān)系的形成，主要以擔(dān)保責(zé)任的存在為前提條件，并以之為中心，形成一個(gè)由國(guó)家（行政機(jī)關(guān)）、提供需求給付之私人、給付滿足對(duì)象所構(gòu)成的牢固的三角關(guān)系。以下我們對(duì)三方法律關(guān)系分別予以考察和分析。

1.行政主體與提供給付的私人主體之間的法律關(guān)系。行政任務(wù)民營(yíng)化后，行政主體不再對(duì)行政任務(wù)的實(shí)現(xiàn)承擔(dān)履行責(zé)任，履行責(zé)任轉(zhuǎn)由私人承擔(dān)，行政主體僅承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，也即確保私人提供的公共任務(wù)和公共產(chǎn)品能夠按質(zhì)、按量、按時(shí)的予以供給，以滿足民眾的生存和日常生活需求。因此，行政主體需經(jīng)常的、持續(xù)地負(fù)有對(duì)私人主體的監(jiān)督、監(jiān)管責(zé)任，于是在行政主體與從事給付任務(wù)的私人主體間形成了一種監(jiān)督關(guān)系，這一監(jiān)督關(guān)系是行政主體主要運(yùn)用公權(quán)力手段所為的，故此種監(jiān)督關(guān)系屬于公法關(guān)系。此外，值得注意的是，行政主體還應(yīng)該采取積極的措施擔(dān)保，承擔(dān)行政任務(wù)的、新進(jìn)入市場(chǎng)的私人主體不受排擠，能夠充分地在市場(chǎng)中同原有的市場(chǎng)占有主體展開(kāi)公平的競(jìng)爭(zhēng)。此時(shí)，行政主體與提供給付的私人主體之間形成一種擔(dān)保關(guān)系，此一擔(dān)保關(guān)系屬于公法關(guān)系。

2.行政主體與使用者、消費(fèi)者之間的法律關(guān)系。行政任務(wù)民營(yíng)化后，行政任務(wù)不再由國(guó)家提供，而轉(zhuǎn)由私人主體提供，此時(shí)，行政主體本與使用者、消費(fèi)者并無(wú)直接的法律關(guān)系，消費(fèi)者只需從市場(chǎng)主體那里通過(guò)私法上的有償或無(wú)償?shù)姆绞饺〉米约核璧姆?wù)和產(chǎn)品即可。但是由于行政任務(wù)民營(yíng)化后，國(guó)家并不是全身而退，仍須對(duì)行政任務(wù)的私人提供承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任。那么此時(shí)消費(fèi)者與行政主體之間的法律關(guān)系屬性如何？對(duì)此要具體問(wèn)題具體分析。假若國(guó)家通過(guò)任務(wù)民營(yíng)化的方式將其承擔(dān)的給付行政任務(wù)移轉(zhuǎn)由民間機(jī)構(gòu)承擔(dān)，但該任務(wù)的實(shí)現(xiàn)仍然屬于憲法所設(shè)定的國(guó)家目標(biāo)或是國(guó)家義務(wù)時(shí)，即使國(guó)家合憲地將該等行政任務(wù)轉(zhuǎn)移由私人機(jī)構(gòu)執(zhí)行，也不影響國(guó)家在憲法上的義務(wù)。國(guó)家仍然要擔(dān)保該任務(wù)的實(shí)現(xiàn)就如同自己提供一般。此時(shí)，國(guó)家與給付滿足對(duì)象的消費(fèi)者或使用者之間發(fā)生的關(guān)系應(yīng)為公法關(guān)系。[8]反之，國(guó)家就不再承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任，也無(wú)從產(chǎn)生擔(dān)保的公法關(guān)系。但這也只是例外情況，一般而言，行政任務(wù)民營(yíng)化后，行政主體都應(yīng)負(fù)擔(dān)保責(zé)任，與使用者、消費(fèi)者產(chǎn)生擔(dān)保公法關(guān)系。

3.提供給付的私人主體與使用者、消費(fèi)者之間的法律關(guān)系。行政任務(wù)民營(yíng)化的本質(zhì)，是通過(guò)市場(chǎng)，將行政任務(wù)的履行轉(zhuǎn)由私人主體承擔(dān)，私人以自己的知識(shí)、專業(yè)和技能為公眾提供服務(wù)，公眾要享受其提供的公共服務(wù)，一般要在平等、公平的交易原則下，支付相應(yīng)的對(duì)價(jià)。由此在提供給付的私人主體與使用者、消費(fèi)者之間產(chǎn)生的法律關(guān)系是一種私法關(guān)系。這期間發(fā)生的爭(zhēng)議，應(yīng)該尋求司法救濟(jì)途徑予以解決。[8]但是，如果提供給付任務(wù)的私法主體扭曲市場(chǎng)法律制度，采用了類似“公權(quán)力”的行為或手段對(duì)一般公眾（包含使用者、消費(fèi)者）獲取的公共服務(wù)進(jìn)行限制、排擠等不公正行為時(shí)，例如，在公用事業(yè)領(lǐng)域，提供給付任務(wù)的私人主體限制購(gòu)買水、電的數(shù)量，不給居民接入電網(wǎng)、水網(wǎng)以及暖氣網(wǎng)，限制購(gòu)買公共服務(wù)和產(chǎn)品的時(shí)間等，則其將嚴(yán)重侵犯一般公眾的合法權(quán)益，乃至受憲法保障的權(quán)益。本文以為，此種情況下，就不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為提供給付的私人主體與使用者、消費(fèi)者之間的法律關(guān)系是私法關(guān)系，而應(yīng)該將其認(rèn)定為公法關(guān)系。因?yàn)橹挥羞@樣，才能運(yùn)用公法的手段和公法的價(jià)值給消費(fèi)者或用戶以充分的保護(hù)。

以上是擔(dān)保行政法律關(guān)系中的各主體之間的法律關(guān)系分析，但是除以上主要的三種關(guān)系外，還有以下兩種關(guān)系：第一，行政主體與其它競(jìng)爭(zhēng)人之間的法律關(guān)系。一般而言，行政主體與其它競(jìng)爭(zhēng)人之間并無(wú)直接的法律關(guān)系。但是如果其它競(jìng)爭(zhēng)人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的特許經(jīng)營(yíng)、市場(chǎng)準(zhǔn)入等行政決定不服而尋求行政救濟(jì)時(shí)，則其與行政主體之間發(fā)生的法律關(guān)系，應(yīng)屬公法關(guān)系，受公法的調(diào)整與救濟(jì)；第二，提供給付的私人主體與其它競(jìng)爭(zhēng)人之間的法律關(guān)系，應(yīng)該是民事主體之間的基于平等、意思自治而發(fā)生的私法關(guān)系。但從總體上來(lái)看，擔(dān)保行政法律關(guān)系主要是指，行政主體、提供給付任務(wù)的私人主體和消費(fèi)者、用戶之間發(fā)生的監(jiān)督、監(jiān)管、擔(dān)保等的公法關(guān)系及私法關(guān)系。

三、擔(dān)保行政法律關(guān)系的主要內(nèi)容

法律關(guān)系的內(nèi)容是特定法律主體之間的權(quán)利和義務(wù)。在行政法學(xué)上，法律關(guān)系的內(nèi)容就是指特定法律主體在行政法上享有的權(quán)利和義務(wù)，也即公權(quán)（利）力和公義務(wù)。具體到擔(dān)保行政法律關(guān)系來(lái)說(shuō)，就是擔(dān)保法律關(guān)系的主體在公法上所享有的權(quán)利和義務(wù)，也即作為擔(dān)保的行政主體（擔(dān)保人）、作為受益人的一般公眾，以及提供給付服務(wù)的私人主體（被擔(dān)保人）各自享有的公權(quán)（利）力和公義務(wù)。

1.行政主體的公（權(quán)力）義務(wù)。國(guó)家的公法權(quán)力，無(wú)論其形式如何，都必須僅僅為了共同利益而被行使。即使國(guó)家原則上可以自由決定，在特定情形中是否行使要求服從者服從的權(quán)力，或擁有創(chuàng)設(shè)權(quán)利的法律權(quán)力，它也絕不能恣意地行使權(quán)力。如果國(guó)家承認(rèn)其是服務(wù)于公共利益的，國(guó)家就為自己的行為設(shè)定了最高的準(zhǔn)則。這一準(zhǔn)則既是法律命令也是道德命令：國(guó)家的每個(gè)行為都應(yīng)盡可能地符合共同利益。國(guó)家因這一最高義務(wù)得以擁有其全部權(quán)力。[9]在行政法學(xué)上，行政主體的公權(quán)力與公義務(wù)是相同的，行政主體所享有的權(quán)力也就是其應(yīng)該履行的職責(zé)和應(yīng)負(fù)的義務(wù)，研究行政主體的義務(wù)，也就是在研究行政主體的權(quán)力。因此，通過(guò)了解民營(yíng)化后政府承擔(dān)法律義務(wù)的種類和范圍，就可以了解行政主體的行政權(quán)限。行政任務(wù)民營(yíng)化后，行政主體不再承擔(dān)履行責(zé)任，隨之而承擔(dān)對(duì)行政任務(wù)的擔(dān)保責(zé)任。為了很好地、有效地實(shí)現(xiàn)和完成對(duì)消費(fèi)者、用戶的擔(dān)保責(zé)任，行政主體必須善意地履行其在公法上的擔(dān)保義務(wù)。然而，擔(dān)保義務(wù)又非常抽象，難以掌握，因此必須通過(guò)公法上設(shè)定的具體義務(wù)予以實(shí)現(xiàn)，這些公法上的具體義務(wù)主要有以下幾個(gè)方面。

第一，管制義務(wù)。當(dāng)今社會(huì)，沒(méi)有一個(gè)政府可以避開(kāi)“管制”（regulation），特別是“經(jīng)濟(jì)管制”（economic regulation ）?！耙粋€(gè)社會(huì)如果試圖祛除所有的國(guó)家規(guī)范與管制，必定會(huì)陷入不受任何控制的自由主義泥潭?！盵10]民營(yíng)化后的擔(dān)保國(guó)家，由于市場(chǎng)發(fā)展的不完善、信息的不對(duì)稱、私人利益追求的最大化等因素的存在和影響，使得市場(chǎng)機(jī)制經(jīng)常失靈，難以滿足公眾的基本需求。因此，政府的規(guī)范和管制也是不可缺少的手段，只不過(guò)其已經(jīng)不同于傳統(tǒng)的規(guī)范和管制。政府必須運(yùn)用許可、獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼、自我監(jiān)管等手段對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行影響和管制，通過(guò)管制促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，保證適當(dāng)?shù)暮统浞值钠毡榉?wù)以及公眾的基本需求得到滿足。

第二，監(jiān)督義務(wù)。私人履行行政任務(wù)，提供給付服務(wù)和給付產(chǎn)品是一個(gè)持續(xù)不斷的、重復(fù)生產(chǎn)的、涉及多個(gè)階段的連續(xù)性過(guò)程。任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，都可能影響消費(fèi)者、用戶的基本生存需求，因此必須加強(qiáng)對(duì)私人履行行政任務(wù)過(guò)程的持續(xù)性監(jiān)督。這種監(jiān)督既包括事前的預(yù)防性監(jiān)督，又包括事后監(jiān)督。事前預(yù)防性監(jiān)督，如申報(bào)義務(wù)。根據(jù)德國(guó)《電信法》第4條第1款的規(guī)定，提供電信服務(wù)的每一個(gè)經(jīng)營(yíng)者都必須對(duì)營(yíng)業(yè)的開(kāi)始、變更和終止等事項(xiàng)在一個(gè)月內(nèi)向監(jiān)管機(jī)關(guān)進(jìn)行書(shū)面申報(bào)。該條款的目的是避免違法行為，尤其是防止規(guī)避行為的發(fā)生。同時(shí)，通過(guò)申報(bào)可以提供必要的基本信息，從而保證電信和郵政監(jiān)管局以及市場(chǎng)參與者獲得公開(kāi)透明的有據(jù)可查的電信市場(chǎng)信息。事后監(jiān)督措施，如調(diào)查措施、撤銷特許、禁止經(jīng)營(yíng)等。

第三，補(bǔ)充或接管義務(wù)。行政任務(wù)民營(yíng)化后，私人履行行政任務(wù)，固然可以提高行政效率，改善公共服務(wù)的質(zhì)量，滿足公眾的多樣性需求，但其也有可能因?yàn)槭袌?chǎng)變化、經(jīng)營(yíng)不善等因素導(dǎo)致無(wú)法或者不能適時(shí)、適量地向公眾提供服務(wù)，也就是其并不是天然的完好無(wú)損。因此，行政主體必須做好充分的補(bǔ)充或接管義務(wù)，以防公眾基本需求權(quán)利落空。補(bǔ)充或接管義務(wù)是行政任務(wù)民營(yíng)化后行政主體承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任的重要一環(huán)，行政主體不得隨意放棄和轉(zhuǎn)移。盡管補(bǔ)充或接管義務(wù)是備用性的，但備用性并不影響其確保行政任務(wù)的連續(xù)實(shí)現(xiàn)。接管義務(wù)或責(zé)任的目的，“主要是為了避免任務(wù)履行不至于偏差，而要求國(guó)家擔(dān)負(fù)起‘補(bǔ)破網(wǎng)’”[11]的責(zé)任。現(xiàn)今，實(shí)行民營(yíng)化的國(guó)家和地區(qū)大都在相關(guān)法律、法規(guī)中規(guī)定了行政主體的補(bǔ)充或接管義務(wù)。③

2.提供給付服務(wù)的私人主體的權(quán)利與義務(wù)。（1）提供給付的私人主體的公權(quán)利。主要為三項(xiàng)，一是公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)。私人主體有在一個(gè)公平、公開(kāi)、公正的市場(chǎng)域內(nèi)與其它競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利，稱為公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)或平等競(jìng)爭(zhēng)權(quán)。平等權(quán)是我國(guó)憲法規(guī)定的公民所享有的基本權(quán)利，其在競(jìng)爭(zhēng)性的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的突出表現(xiàn)就是私經(jīng)濟(jì)主體經(jīng)濟(jì)上的競(jìng)爭(zhēng)平等權(quán)?！敖?jīng)濟(jì)上的競(jìng)爭(zhēng)平等權(quán)作為憲法所保障的人民基本權(quán)利，對(duì)任何類型的行政行為自有拘束之效力。無(wú)論是公權(quán)力行為或國(guó)庫(kù)行政、干預(yù)行政或給付行政，以及實(shí)體行政行為或行政程序行為，皆然。”[12]因此，提供給付服務(wù)的私人主體如果進(jìn)入市場(chǎng)受到不公平待遇，受到原有的、占市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)的市場(chǎng)主體的排除、限制競(jìng)爭(zhēng)的，其可以向國(guó)家或政府提出請(qǐng)求，以確保其在公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中從事行政任務(wù)的生產(chǎn)和提供。二是自由組織生產(chǎn)的權(quán)利 。私人主體有按照自己的經(jīng)營(yíng)理念來(lái)自由組織企業(yè)的內(nèi)部事務(wù)、管理事務(wù)以及生產(chǎn)的具體流程的權(quán)利。這些權(quán)利是私人主體擁有的私法權(quán)利，行政主體一般不得侵犯。三是請(qǐng)求權(quán)。私人主體有向國(guó)家或政府機(jī)構(gòu)請(qǐng)求保護(hù)和擔(dān)保自己的合法權(quán)益實(shí)現(xiàn)的權(quán)利。行政主體在采取BOT、BT等民間參與方式完成行政任務(wù)時(shí)，如果由私人主體向用戶收取使用費(fèi)，用戶不繳納時(shí)，私人主體享有給付請(qǐng)求權(quán)。如果屬于向公眾免費(fèi)的給付服務(wù)，私人主體可以向政府請(qǐng)求財(cái)政費(fèi)用給付。

（2）提供給付的私人主體的義務(wù)。提供給付任務(wù)的私人主體與用戶的關(guān)系一般為私法上的契約關(guān)系，但此契約關(guān)系與提供非行政任務(wù)的私人主體與用戶之間締結(jié)的私法契約不完全相同。因?yàn)楹笳呒兇馐撬椒ㄉ系钠跫s關(guān)系，而前者由于私人主體提供的是給付行政任務(wù)，私人主體承擔(dān)的是公益職能，故此，其與用戶之間達(dá)成的契約要受到公法的限制。具體來(lái)說(shuō)，就是私人主體要在私法契約中受到更多的限制和約束，因?yàn)橹挥羞@樣才能平衡和彌補(bǔ)兩者之間的差異和不足。因此，在行政任務(wù)民營(yíng)化后，私人主體應(yīng)該承擔(dān)以下義務(wù)：一是信息披露義務(wù)。提供基礎(chǔ)設(shè)施的私人機(jī)構(gòu)所擁有的各種信息對(duì)消費(fèi)者來(lái)說(shuō)至關(guān)重要，決定著消費(fèi)者的知情權(quán)能否得以實(shí)現(xiàn)，也決定著消費(fèi)者享受基礎(chǔ)設(shè)施的程度和質(zhì)量如何。因此，提供基礎(chǔ)設(shè)施的企業(yè)有義務(wù)將事關(guān)公眾利益的相關(guān)信息予以公布，接受社會(huì)監(jiān)督。如果提供基礎(chǔ)設(shè)施的事業(yè)不公布與消費(fèi)者相關(guān)的重要信息，政府可以強(qiáng)制其予以披露。二是提供普遍服務(wù)的義務(wù)。提供基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)的公益性決定了其必須承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施的普遍服務(wù)?；A(chǔ)設(shè)施企業(yè)要保證所有的消費(fèi)者或公眾能夠自由地在其居住地或其它場(chǎng)所，以一個(gè)能夠接受的價(jià)格享受具備一定質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)的最低下限的基礎(chǔ)設(shè)施。普遍服務(wù)是基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)應(yīng)盡的社會(huì)責(zé)任。三是提供不中斷服務(wù)的義務(wù)?；A(chǔ)設(shè)施事業(yè)關(guān)系到公眾的基本生活需求，因此不得擅自中斷或停止。為了防止出現(xiàn)中斷現(xiàn)象，保障持續(xù)和充分的供給服務(wù)，基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)和國(guó)家都應(yīng)該做好防范機(jī)制，尤其是做好基礎(chǔ)設(shè)施的接管工作。四是接受費(fèi)率、價(jià)格等方面的監(jiān)管義務(wù)。提供基礎(chǔ)設(shè)施的行業(yè)由于不存在競(jìng)爭(zhēng)或競(jìng)爭(zhēng)不徹底，因此一般來(lái)說(shuō)，在某個(gè)特定地區(qū)或特定行業(yè)都是壟斷者或競(jìng)爭(zhēng)上的強(qiáng)者，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則很難對(duì)其發(fā)揮作用，因此，基礎(chǔ)設(shè)施的收費(fèi)率、價(jià)格等可能完全不受市場(chǎng)供求變化規(guī)律的約束和支配。這就使得基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)可能為了攫取不合理的利潤(rùn)，故意抬高價(jià)格和費(fèi)率，損害公眾利益。為此，必須加強(qiáng)對(duì)從事公共基礎(chǔ)設(shè)施的私人機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，私人機(jī)構(gòu)也有義務(wù)接受行政機(jī)關(guān)對(duì)其費(fèi)率、價(jià)格等的監(jiān)管。

3.一般公眾的公權(quán)利與義務(wù)。（1）一般公眾的公權(quán)利。一般公眾除了享有私法上的選擇服務(wù)和產(chǎn)品權(quán)、自由交易權(quán)等民事權(quán)利外，還主要享有以下公法上的權(quán)利：分享權(quán)，意指每一個(gè)公民基于“同胞的法律地位”，而在國(guó)家中占有一席之地，公平地享有一個(gè)正義的社會(huì)秩序的權(quán)利。在給付國(guó)家，每一個(gè)公民有權(quán)公平地分享給付國(guó)家提供的給付產(chǎn)品和服務(wù)，且國(guó)家有義務(wù)提供這種給付任務(wù)。參與權(quán)，是指公眾有權(quán)參與政府的行政決策、行政決定、行政執(zhí)行過(guò)程的權(quán)利。此外，由于私人主體參與了行政任務(wù)的履行，因此公眾也有權(quán)參與到提供行政任務(wù)的私人主體的企業(yè)決策、管理、執(zhí)行環(huán)節(jié)。監(jiān)督權(quán)，是指一般公眾或用戶有權(quán)對(duì)行政主體履行擔(dān)保責(zé)任的活動(dòng)，以及私人主體履行行政任務(wù)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)視和督促。其目的是為了督促行政主體認(rèn)真履行擔(dān)保義務(wù)，監(jiān)督私人主體按時(shí)、按質(zhì)、按量地提供行政給付任務(wù)。賠償請(qǐng)求權(quán)，是指當(dāng)國(guó)家或政府采取監(jiān)管、接管等措施，沒(méi)有達(dá)到擔(dān)保責(zé)任的要求，致使私人主體提供的行政任務(wù)供給出現(xiàn)中斷、停止，并造成損害的情況下，公眾或社會(huì)組織有權(quán)請(qǐng)求國(guó)家或政府予以賠償。

（2）一般公眾的公法義務(wù)。及時(shí)繳納各種費(fèi)用。公共服務(wù)的提供，有些是免費(fèi)的，但大多數(shù)，尤其是公共事業(yè)，基本上都是接受服務(wù)的消費(fèi)者或用戶支付相關(guān)費(fèi)用后才能提供。對(duì)于需要付費(fèi)才能享受的公共服務(wù)和產(chǎn)品，消費(fèi)者或用戶必須按時(shí)、按要求支付相關(guān)費(fèi)用。不得損毀基礎(chǔ)設(shè)施。公共設(shè)施和公共設(shè)備是國(guó)家或國(guó)家委托私人主體為公眾提供的行政給付服務(wù)，一般公眾都有維護(hù)設(shè)施和設(shè)備的義務(wù)，嚴(yán)禁一般公眾對(duì)公共設(shè)施和公共設(shè)備進(jìn)行侵占、損毀，否則應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。忍受、容忍的義務(wù)。由于我國(guó)是發(fā)展中國(guó)家，私人企業(yè)提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)有可能只符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，而不符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)此，公眾要予以理解、忍受和容忍。同時(shí)對(duì)于私人主體因?yàn)橐馔庠蚧虿豢煽沽κ录鴷簳r(shí)不能夠提供的公共服務(wù)和產(chǎn)品，公眾亦要予以諒解和容忍。

注釋：

①擔(dān)保國(guó)家是德國(guó)學(xué)者提出的概念，德國(guó)艾菲特教授（ Martin Eifert） 于1998年在其博士論文中首次使用擔(dān)保國(guó)家這個(gè)詞匯，并從法學(xué)的角度予以闡述。關(guān)于擔(dān)保國(guó)家的概念，德國(guó)學(xué)術(shù)界目前尚無(wú)定論。我國(guó)有學(xué)者認(rèn)為：“擔(dān)保國(guó)家”中的所謂“擔(dān)?！保℅ewhrleistung），與德國(guó)民法典第434條所規(guī)定的“瑕疵擔(dān)保責(zé)任”中的“擔(dān)?！保℅arantie）還不完全相同。因?yàn)榍罢卟⒉粌H僅止于排除或確保沒(méi)有瑕疵，而是更進(jìn)一步地?cái)U(kuò)展到“預(yù)防”瑕疵的出現(xiàn)。作為一個(gè)概念，“擔(dān)保國(guó)家”難以清晰界定，也很難找到準(zhǔn)確對(duì)應(yīng)的英文表達(dá)。但是，臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者林明鏘教授卻對(duì)擔(dān)保國(guó)家做了一個(gè)簡(jiǎn)單定義，他認(rèn)為：“擔(dān)保國(guó)家之概念系指：私人參與公共任務(wù)之履行時(shí)，國(guó)家對(duì)該公共任務(wù)（非國(guó)家任務(wù)）之確實(shí)完成，所應(yīng)負(fù)擔(dān)之保證責(zé)任。而此處之公共任務(wù)系有別于國(guó)家任務(wù)，凡國(guó)家自己履行之公共任務(wù)，含依行政委托或行政助手或公營(yíng)事業(yè)去完成之公共任務(wù)則稱為國(guó)家任務(wù)，在國(guó)家任務(wù)之履行時(shí)，并沒(méi)有擔(dān)保國(guó)家概念適用之余地?！币陨戏謩e參見(jiàn)Martin Eifert. Grundverqorgung mit Telekommunikationsleistungen im Gewhrleistungsstaat， Band 33 von Materialien zurinterdisziplinren Medienforschung， Nomos Verlagsgesellschaft， Baden – Baden， 1998， 1. ， Aufl；李以所.德國(guó)“擔(dān)保國(guó)家”理念評(píng)介[J].國(guó)外理論動(dòng)態(tài)，2012，（7）； 林明鏘.擔(dān)保國(guó)家與擔(dān)保行政法——2008年金融風(fēng)暴與毒奶粉事件談國(guó)家的角色[M]∥政治思潮與國(guó)家法學(xué).元照出版有限公司，2010：580.

②國(guó)家按照其承擔(dān)的主要任務(wù)或責(zé)任的不同，可以分為秩序國(guó)家、給付國(guó)家和擔(dān)保國(guó)家。在這三種形態(tài)的國(guó)家行政面向中，由于行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的主要責(zé)任不同，分別形成了三種不同的行政法律關(guān)系，依次為秩序行政法律關(guān)系、給付行政法律關(guān)系和擔(dān)保行政法律關(guān)系。

③例如中華人民共和國(guó)建設(shè)部于2004年頒布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第18條規(guī)定了國(guó)家對(duì)公用事業(yè)臨時(shí)接管的五種情形。再例如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法》第52條及第53條也對(duì)公共建設(shè)的接管進(jìn)行了明確規(guī)定。

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