楊峰

摘 要：近年來，全國各地出現(xiàn)了以集體下跪這一非常態(tài)形式的公民參與現(xiàn)象。由于集體下跪能給政府造成巨大的輿論壓力、維穩(wěn)壓力和執(zhí)政合法性壓力，因此下跪者是以犧牲尊嚴(yán)的方式來換取問題的可能解決。集體下跪式參與是時代的悲哀，是各種利益沖突不斷演化與公民維權(quán)參與渠道不暢的綜合結(jié)果。本文從法學(xué)視角反思了集體下跪發(fā)生的原因，提出應(yīng)落實和維護公民參與權(quán)，用法治手段保障公民的有序政治參與。

關(guān) 鍵 詞：集體下跪；公民參與；表達(dá)自由；法律對策

中圖分類號：D921 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2015）02-0100-08

近些年來，從貴州到山東，從遼寧到湖北，從陜西到河北，全國各地發(fā)生了多起群體下跪事件，引起了國人的廣泛關(guān)注。自古以來，我國的傳統(tǒng)是“上跪天，下跪地，中間跪父母”。但現(xiàn)如今，下跪卻成為了“中國人表達(dá)請求、吁求和乞求的最高級形式，而一群人集體下跪，無疑又?jǐn)U大了這種最高級形式的規(guī)模，使其具有了不同凡響的悲情力量”。[1]對于群體下跪事件，國內(nèi)媒體已經(jīng)有了較大數(shù)量的報道以及一定深度的評論。而學(xué)術(shù)界尤其是法學(xué)界對于這種帶有悲情色彩現(xiàn)象的理論研究尚不多見。本文試圖結(jié)合公民參與理論對集體下跪現(xiàn)象進行初步的法學(xué)反思。

一、集體下跪：一種非常態(tài)的公民參與

2014年5月，貴州遵義四中發(fā)生了一起“遵義四中老師集體下跪抗議學(xué)校搬遷”事件。在事件中，參與老師質(zhì)疑該校新校區(qū)存在占地面積縮水、學(xué)校建筑存在質(zhì)量問題等。其后，遵義市委副書記等當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)干部來到了該校，表示是否整體搬遷四中將進行民意調(diào)查，認(rèn)真論證。[2]2013年1月10日11時許，130余名農(nóng)民工在陜西省富平縣人民廣場集體上訪，封堵政府大門討要工資。其間，他們一度集體跪在縣政府門前，引來大量群眾圍觀。為了解決這一問題，富平縣委、縣政府采取措施，依法幫助農(nóng)民工追討工資，截至2013年1月14日16時，欠薪企業(yè)已累計兌付農(nóng)民工工資1365萬元。[3]2010年4月27日，湖北省公安縣314名民辦教師代表全縣1250名民辦教師在湖北省公安縣縣政府集體下跪，提出了“要生存、要工作、要民師補助款”的利益訴求。而遼寧省莊河市市長孫某也曾因不理會千名民眾下跪上訪被上級政府責(zé)令辭職。

近十年我國具有代表性的公眾集體下跪事件概要

[地點＼&時間＼&參與人數(shù)＼&緣由＼&下跪?qū)ο螅?amp;結(jié)果＼&陜西西安＼&2005.7＼&10余人＼&討薪＼&開發(fā)商＼&未報道＼&山西臨汾＼&2008.3＼&50-60人＼&治理污染＼&排污工廠＼&關(guān)閉停產(chǎn)＼&遼寧莊河＼&2010.4＼&1500多人＼&土地補償款＼&市政府＼&市長被問責(zé)＼&河北肥鄉(xiāng)＼&2010.11＼&不詳＼&停止強拆＼&鄉(xiāng)政府＼&未報道＼&山東煙臺＼&2011.9＼&上百人＼&拆遷補償＼&開發(fā)商＼&開發(fā)商

涉嫌違規(guī)＼&河南西峽＼&2012.2＼&幾人＼&要回土地＼&鎮(zhèn)干部＼&未報道＼&陜西富平＼&2013.1＼&130余人＼&討菥＼&縣政府＼&兌付欠薪＼&山東嶗山＼&2013.1＼&百名大學(xué)教師＼&小區(qū)物管＼&市政府＼&政府要

求整改＼&貴州遵義＼&2014.5＼&不詳＼&學(xué)校搬遷＼&市政府＼&市領(lǐng)導(dǎo)表態(tài)＼&]

從表中可以看出，集體下跪現(xiàn)象有以下一些特點：第一，參與者的多樣化。下跪者中大部分是農(nóng)民、農(nóng)民工、民辦教師等傳統(tǒng)意義上的弱勢群體。但當(dāng)前，集體下跪參與者中也出現(xiàn)了普通業(yè)主（有房者）、中學(xué)教師甚至是高校教師（高級知識分子）等社會中上階層。第二，下跪?qū)ο蠖酁檎畽C構(gòu)。一般而言，下跪參與者應(yīng)該首先向其直接關(guān)系人表達(dá)利益訴求，比如開發(fā)商、事故責(zé)任人等。但在我國“全能國家”背景下，“父權(quán)”式的政府自古以來便是我國民眾伸張正義的理想靠山，至今仍未更改。第三，訴求緣由絕大部分是反腐、拆遷、土地補償、拖欠工資等社會常見訴求，鮮見政治訴求。我國民眾的“抗議活動有一個基本傳統(tǒng)，即都在遵守規(guī)則”。[4]第四，預(yù)期結(jié)果的實現(xiàn)或是初步實現(xiàn)過程中都少不了政府公權(quán)力的身影。

公眾通過“有辱斯文”的下跪，向強勢的政府公權(quán)力表達(dá)了利益訴求，并以多人集體的方式吸引輿論關(guān)注，以達(dá)成目的。從根本上看，集體下跪事件不僅昭示了當(dāng)下相關(guān)政府部門與群眾溝通不暢的現(xiàn)實窘境，更折射出了公權(quán)力的冷漠傲慢以及公民權(quán)利的極度匱乏。作為公民，現(xiàn)代社會中的每一個人都有權(quán)利向政府提出訴求，因為在理論上，權(quán)利即“正當(dāng)而有效的要求權(quán)”。[5]實際上，公民這種表達(dá)自身利益要求的權(quán)利是公民參與權(quán)的一部分。下跪雖然有失體面，但確是參與權(quán)利的一種非常態(tài)形式：民眾通過公開表達(dá)自己的訴求，喚起地方政府和社會的關(guān)注與決斷。民眾正是用這種喪失尊嚴(yán)的方式參與到了公共事務(wù)的治理之中，通過對自己權(quán)利的負(fù)責(zé)，達(dá)成對社會和國家的負(fù)責(zé)。

二、集體下跪事件的發(fā)展過程與演化機理

近些年來，我國的群體事件逐年遞增，但其大都有相同的運行過程：“起因都很小-基層反應(yīng)遲鈍-事態(tài)升級爆發(fā)-基層無法控制-震驚高層-迅速處置-事態(tài)平息”。[6]集體下跪事件作為群體事件的一種，看似一目了然，但實際上卻是一個復(fù)雜的、與普通群體事件有些不同的演變過程。將集體下跪事件的發(fā)生過程簡單總結(jié)歸納，有7個基本環(huán)節(jié)：問題與沖突矛盾的產(chǎn)生→被侵權(quán)公眾多方尋求問題解決未果→被迫下跪維權(quán)→媒體或網(wǎng)絡(luò)關(guān)注，引起輿論壓力→本級或上級黨委、政府機構(gòu)，或是某個領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注與過問→黨委、政府施壓或是親自著手解決。

在集體下跪事件的發(fā)展過程中，矛盾與沖突是貫穿這一公民參與始終的主線?，F(xiàn)代公共事務(wù)治理的起點及核心是公眾利益的社會公共資源分配問題，這也是現(xiàn)代社會共同治理中維系政府與社會、民眾之間關(guān)系的紐帶。當(dāng)前，社會利益訴求是多元化的，各種矛盾與沖突層出不窮，這就對過去那種以黨委、政府為單一核心的社會監(jiān)管、社會管理等行政管理模式提出了新的挑戰(zhàn)。黨在十八屆三中全會中將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為今后我國全面深化改革的總目標(biāo)，這便要求各級黨委與政府要樹立現(xiàn)代化治理理念，在這其中，治理現(xiàn)代化的核心要義是多元主體的共同治理、協(xié)商治理。但是，由于當(dāng)前行政管理體制改革的落后，造成了“政府部門廣泛存在著職能錯位、權(quán)責(zé)不清、行政不作為以及治理能力短缺等問題，使得很多社會問題長期得不到解決，以至于‘小事拖大，大事拖炸’”。[7]

從性質(zhì)上看，集體下跪同甘地發(fā)起的“非暴力不合作運動”相似，用“真理的力量或愛的力量”[8]來對抗社會的不公平、不正義。憲法與法律賦予的參與權(quán)利得不到制度化保障，“維權(quán)渠道不暢，公力救濟難以到位，弱勢群體只能靠下跪這種極端示弱，甚至是矮化人格尊嚴(yán)的方式來乞討權(quán)利，因為只有這種方式，才能在客觀上給占據(jù)強勢地位的官員以道義和輿論上的壓力，從而讓通過正規(guī)途徑難以引起有關(guān)部門重視的問題得到解決”。[9]在集體下跪事件中，參與民眾以犧牲自已人格尊嚴(yán)的方式來換取本應(yīng)屬于自己的參與權(quán)，以通過對政府產(chǎn)生壓力來滿足訴求。通過對一些具有代表性的集體下跪事件進行歸納，下跪者通過“下跪”這一另類的表達(dá)行為來對政府或官員產(chǎn)生大致三種形式的壓力：一是輿論壓力。下跪事件一經(jīng)媒體、網(wǎng)絡(luò)等報道，會有大量公眾“圍觀”參與。參與者不僅圍而觀之，觀而評之，更形成強大的輿論壓力并延伸至現(xiàn)實社會。河南省南陽市西峽縣雙龍鎮(zhèn)雙龍村發(fā)生群眾集體下跪事件后，村干部不但沒有當(dāng)場扶起下跪群眾，反而嬉笑離去，此事曝光后，引起了網(wǎng)絡(luò)上的軒然大波，公共輿論幾乎一面倒的譴責(zé)當(dāng)?shù)毓賳T的冷酷無情。二是維穩(wěn)壓力。在我國長久運行的政治框架下，官員任免和升遷的重要指標(biāo)是上級對下級的政績考核。其中，“維穩(wěn)”與否是極為重要的指標(biāo)之一。1991年12月25日中央社會治安綜合治理委員會第四次全體會議通過的《關(guān)于實行社會治安綜合治理一票否決權(quán)制的規(guī)定》中明確規(guī)定：對不安定因素或內(nèi)部矛盾不及時化解，處置不力，以致發(fā)生集體上訪、非法游行、聚眾鬧事、停工、停產(chǎn)、停課等問題或造成嚴(yán)重后果，危害社會穩(wěn)定的要實行一票否決。之后，各地也相繼通過了社會治安綜合治理一票否決權(quán)制的實施辦法與細(xì)則，進一步強化了“維穩(wěn)”的政治壓力。集體下跪事件通過新聞媒體與網(wǎng)絡(luò)迅速傳播，將社會不和諧的一面呈現(xiàn)給了社會大眾，這里面自然包括了政府相關(guān)部門及官員。由于事件處理是否得當(dāng)直接影響相關(guān)官員的政治前途乃至政治生命，所帶來的維穩(wěn)壓力變促成了事件的解決，這也是一些公民運用下跪方式表達(dá)訴求、實現(xiàn)參與權(quán)利的直接緣由。三是執(zhí)政合法性壓力。合法性一直以來是政府權(quán)威及其各項治理措施在社會和公眾中得到認(rèn)同和配合的基礎(chǔ)，一般意義上，合法性指的是“對統(tǒng)治權(quán)力的承認(rèn)”。[10]中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位是由憲法所確立的，而人民的主人翁地位同時也是被憲法所保證的，因此黨的執(zhí)政合法性應(yīng)通過對人民利益的保護和促進來體現(xiàn)。但是，當(dāng)公民合法利益受損卻又無處伸冤，只能通過下跪或者更為極端的方式來維權(quán)時，顯然這時執(zhí)政合法性危機便凸顯出來。危機會直接影響政府的公信力，進而危及社會秩序的穩(wěn)定。總之，集體下跪是公民用犧牲尊嚴(yán)的方式來進行的公民參與行為，從其所產(chǎn)生的三大壓力來看，集體下跪無非是想達(dá)成三項基本目的：一是把問題呈現(xiàn)出來，獲取外界的關(guān)注與支持，從而占領(lǐng)道德高地，給政府解決問題制造壓力與動力；二是用非常態(tài)的表達(dá)活動公開自己的不滿、冤屈與訴求；三是用體面的損失來置換問題的順利解決。換一個角度看，這些基本目的分別對應(yīng)著公民參與的不同階段，其中呈現(xiàn)問題是參與的立足點，表達(dá)問題是參與的動態(tài)過程，解決問題是參與的最終訴求。

三、集體下跪事件發(fā)生原因的法學(xué)思考

長久以來，在我國的政治運行體系內(nèi)，黨委、政府是我國政治權(quán)力的中心，壟斷了社會大部分公共資源，能解決它“想”解決的一切問題，這便使得公眾在遇到問題時首先想到的是“有事找政府”。而伴隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，多元化的利益訴求越發(fā)強烈，公民的民主參與意識也愈發(fā)增強。關(guān)于公民參與權(quán)，我國《憲法》第2條不僅明確了“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，還特別規(guī)定了“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”。此外，《憲法》還規(guī)定了一系列憲法權(quán)利以保障這一政治權(quán)利的實現(xiàn)，如第3條所確立的選舉權(quán)與監(jiān)督權(quán)；第33條的平等權(quán)，使得公民有平等機會參與國家治理；第35條所保護的“言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由”，這是公民行使參與權(quán)所必須的保證；第41條的批評建議權(quán)，這也是信訪制度的憲法根基。但處于“后全能主義時期”①的我國政府有著兩個基本價值取向：“其一是對權(quán)力效用的高度迷戀；其二是對民間自治的普遍懷疑。”[11]這一政治態(tài)勢導(dǎo)致我國公民參與制度化渠道的式微乃至無效。到目前為止，一個以憲法為核心、法律為主干，多層次、多部門的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)基本形成，這在一定程度上從成文法上為公民參與權(quán)的保障提供了法律支持。但在肯定成績的同時我們更要看清問題背后的緣由，是什么原因致使公民參與權(quán)無法得到法律的有效保護從而造成了公民維權(quán)參與無門，只得“下跪”以求解決問題。

（一）公民參與權(quán)的法律制度供給不足，缺少程序性規(guī)定的引導(dǎo)與保障

除了《憲法》有公民參與權(quán)的基礎(chǔ)性規(guī)定外，我國只有部分的法律、行政法規(guī)對于公民參與有表述，但也較為原則。如《立法法》在立法過程中規(guī)定了“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動”，并列舉了“座談會、論證會、聽證會等”多種公民參與形式?！缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》也進一步確立了公民參與行政立法的權(quán)利?！缎姓幜P法》與之后通過的《行政許可法》也規(guī)定了“行政機關(guān)在作出涉及重大公共利益的行政行為時應(yīng)當(dāng)舉行聽證，當(dāng)事人或其他利害關(guān)系人亦有權(quán)要求聽證，并有權(quán)申辯和質(zhì)證。”但由于沒有具體的程序性規(guī)定，“公民參與的范圍、內(nèi)容、途徑、方式和救濟路徑等仍然存在很大的模糊性，制度化的政治參與渠道和有效的壓力釋放機制都存在欠缺”。[12]以《立法法》為例，雖然《立法法》首次確立了公民參與立法制度，但對事關(guān)公民切身利益的地方性法規(guī)和規(guī)章的相關(guān)立法聽證制度卻未作規(guī)定，這將直接影響到地方性法規(guī)和規(guī)章的合法性基礎(chǔ)。同時，在立法過程中，真正召開立法聽證會或是將法律草案交由公民討論的情況也寥寥無幾。即使是有法律的相關(guān)規(guī)定，但在具體的政府行政過程中公民參與情況也并非如規(guī)定所言，部分制度只是形式化、虛設(shè)化。這就導(dǎo)致了公民不能運用制度化的維權(quán)參與途徑去表達(dá)訴求、解決實際問題，于是公民不得不采取另類甚至極端的方式維護自身權(quán)益。

（二）集體參與的制度保障不利，非政府組織的參與程度不足

在強大的公權(quán)力面前，單個的公民力量是極為弱小的，因此公民需要聯(lián)合起來以對抗公權(quán)力的不公平、不正義，這也是“結(jié)社權(quán)”產(chǎn)生的原因。關(guān)于結(jié)社權(quán)的法律法規(guī)，除了《憲法》第35條的規(guī)定外，主要有《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《民辦非企業(yè)登記暫行辦法》、《取締非法民間組織暫行辦法》等，為中國集體組織的生存與發(fā)展奠定了基本的制度框架。當(dāng)前，我國的實際情況是每一個行政層級下都設(shè)有諸如工會、婦聯(lián)、共青團、紅十字會等官方、半官方組織，以及大量經(jīng)過官方認(rèn)證或沒有認(rèn)證的社會組織，基本涵蓋了社會的各個領(lǐng)域。

但在實際情況中，由于集體參與的法律制度缺失，造成了社會組織在公民參與中沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用：第一，《社會團體登記管理條例》等相關(guān)法規(guī)皆不是由全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會通過的法律，而是位階較低的行政法規(guī)、部門規(guī)章等；第二，已有立法的價值取向多為“管理”社會組織，而不是扶持與引導(dǎo)；第三，設(shè)立、批準(zhǔn)標(biāo)準(zhǔn)較嚴(yán)，不利于社團的成立與發(fā)展，如人數(shù)限制、資金限制、一個地區(qū)不能同時存在相同或相似的兩個社團等規(guī)定較多。另外，由于官方、半官方社團組織的形式化、官僚化以及民間社團缺乏獨立性，使得社團組織在公民維權(quán)參與中常常缺位，從而造成了公民維權(quán)參與的低效性。

（三）司法獨立性不足導(dǎo)致公民通過司法維權(quán)參與渠道受阻

建設(shè)社會主義法治國家，司法獨立是必然的要求，它對于保證司法救濟的公平與正義、維護社會秩序、化解社會中各種利益及沖突有著不可替代的重要作用。司法獨立原則的核心內(nèi)容是司法機關(guān)及其工作人員在處理具體案件時只服從法律而不受任何外在力量的影響、干預(yù)及控制。我國憲法明確規(guī)定了人民法院與人民檢察院獨立行使職權(quán)，“不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉”。但由于以下一些原因，造成了目前我國司法獨立性不足：一是司法經(jīng)費不獨立，導(dǎo)致了司法的地方化；二是司法人員在行政級別上與地方公務(wù)員沒有區(qū)別，而且其任免也有濃厚的地方色彩；三是在信息化社會的今天，司法常常被輿論綁架。

司法不獨立，則法律便失去了處理糾紛矛盾的權(quán)威與公信力，從而使得公眾在遇到矛盾或問題時選擇向強勢下跪卻不選擇或是不能選擇司法路徑。當(dāng)公民利益得不到維護與救濟，類似集體下跪這樣的“私力救濟”行為就會不斷出現(xiàn)，從而成為社會沖突的導(dǎo)火索。

（四）信訪制度與官員政績掛鉤加深了公民維權(quán)參與的難度

信訪制度是極具中國特色的公民參與形式。根據(jù)《信訪條例》的相關(guān)規(guī)定，信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府及其工作部門反映情況，提出建議意見或投訴請求，依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動。也就是說，信訪制度設(shè)計的初衷是希望通過信訪，使公民被損害的合法利益能得到恢復(fù)或補償，以化解社會矛盾。信訪還是公民的一種事后救濟權(quán)利，是維護社會和諧穩(wěn)定的“出氣閥”。

然而，隨著我國改革進入攻堅期，“利益格局劇烈而深刻調(diào)整所生之顯性利益失衡是造成信訪態(tài)勢趨緊的根本原因”。[13]始于2005年的“信訪排名制度”，使得信訪制度與地方官員政績乃至升遷直接掛鉤。于是，各地為了信訪壓力，頻繁使用一些非法手段，嚴(yán)重侵犯了公民的參與權(quán)，比如各種不同方式的“截訪”，或是雇傭“黑保安”胡亂抓人，或是設(shè)立“黑監(jiān)獄”關(guān)押上訪人員，嚴(yán)重侵犯了公民人身自由，加深了公民維權(quán)參與的難度。另外，信訪的性質(zhì)、地位、原則、程序等基本規(guī)定只是出現(xiàn)在條例、意見、暫行規(guī)定等法律位階較低的法規(guī)、規(guī)范文件之中。①由于位階較低，其他法律法規(guī)無法據(jù)此制定具體的操作程序，這也從另一方面降低了維權(quán)參與的可行度。

（五）公民參與沒有回應(yīng)制度相配套

我國現(xiàn)有的匯集民意的主要途徑除了人大制度與政治協(xié)商制度外，還包括媒體的監(jiān)督曝光、網(wǎng)絡(luò)輿情的上報、政府部門報送的相關(guān)材料、內(nèi)參形式的內(nèi)部發(fā)行刊物以及諸如信訪局的一些政府機構(gòu)。但只有參與路徑還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，“回應(yīng)”才“是民主的核心價值”，[14]才是落實與保障公民參與權(quán)的關(guān)鍵。在國家大力推進“國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化”的政治動員背景下，匯集民意、傾聽民意然后把民意吸收納入現(xiàn)實政策考量應(yīng)是一項極為重要的治理方式。這只是現(xiàn)代民主社會的應(yīng)然狀態(tài)，目前我國還沒有一套完整的回應(yīng)制度體系。在集體下跪事件中，問題的解決還只是因為這一非常態(tài)維權(quán)表達(dá)給政府或是政府官員帶來的輿論或升遷壓力，并非是依靠法律制度的倒逼，因而具有較大的主觀性與自由裁量性。另外，官員是否積極主動的回應(yīng)民意、解決問題的法定問責(zé)機制尚不健全，這也加大了政府回應(yīng)并解決社會矛盾的隨意性。

四、集體下跪現(xiàn)象的解決對策

在憲政民主國家，公民改變自身境遇的合法途徑主要是個人的社會流動以及通過公民參與改變政策立法。我國當(dāng)前政治、經(jīng)濟發(fā)展不平衡所帶來的階層固化、上升受阻等頑疾使得社會各階層不安與不滿情緒蔓延。如果社會中處于弱勢地位的階層再無法通過參與式民主得到政治反饋，集體下跪這種非常態(tài)的參與式抗?fàn)?，有可能轉(zhuǎn)向非法且激烈的體制外抗?fàn)帲瑥亩斐缮鐣邮?。關(guān)于公民參與與社會穩(wěn)定，美國政治學(xué)家享廷頓有一著名論斷：發(fā)展中國家公民政治參與的要求會隨著的利益的分化而增長，如果其政治體系無法給個人或團體的政治參與提供渠道，個人和社會群體的政治行為就有可能沖破社會秩序，給社會帶來不穩(wěn)定。由此，他得出政治穩(wěn)定取決于政治參與和政治制度化水平的比率：政治參與/政治制度化=政治不穩(wěn)定。即政治參與與政治不穩(wěn)定性成正比；政治制度化與政治不穩(wěn)定成反比。[15]公民的參與權(quán)不同于傳統(tǒng)人權(quán)理論上的“消極防衛(wèi)權(quán)”，而是具有“公權(quán)”的性質(zhì)，需要政府采取積極主動的各項措施來保障。為了實施我國政府在《國家人權(quán)行動計劃（2012-2015）》中所提及的“發(fā)展社會主義民主政治，擴大公民有序政治參與，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”目標(biāo)，讓公民能夠有尊嚴(yán)的表達(dá)訴求、維護自身合法利益，應(yīng)做好以下幾方面工作：

（一）完善公民參與的法律制度，實現(xiàn)公民表達(dá)與參與的程序化、制度化

筆者認(rèn)為，只有公民參與權(quán)的法制體系得到完善，公民的維權(quán)參與才有實現(xiàn)的可能。因此，要完善公民參與的法律制度，將知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)等憲法權(quán)利進一步細(xì)化，實現(xiàn)公民表達(dá)與參與的程序化、制度化。一是變《政府信息公開條例》為《政府信息公開法》，以位階更高的法律制度倒逼政務(wù)信息公開制度的進一步完善，實現(xiàn)真正意義上的“以公開為原則”，為公民參與創(chuàng)造必要的前提。知情權(quán)是行使參與權(quán)的前提，“政治參與要求接收關(guān)于政治性質(zhì)的一般的和特殊的信息，那些獲得這種信息的人，即在效應(yīng)和心理上介入的人，就更有可能參與政治”。[16]二是建立起運用于房屋拆遷、土地征收等直接關(guān)系公眾利益的聽證問詢制度，并進一步使該制度在參與主體、程序運行、聽證范圍、筆錄效力等問題更具操作性。三是建立并完善公民運用互聯(lián)網(wǎng)參與的法治保障?；ヂ?lián)網(wǎng)所具有的自由、便捷、多元、扁平等特性使得網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域成為公民特別是弱勢群體實踐參與權(quán)的最佳路徑選擇。四是情況允許時可以考慮制定一部《公民參與法》，并以此為基礎(chǔ)完善現(xiàn)有公民參與的法律制度，并界定公民參與的范圍、內(nèi)容、途徑、方式和救濟路徑等，形成法制保障體系化，實現(xiàn)公民表達(dá)與參與的程序化、制度化。只有這樣，才有利于降低公民維權(quán)參與成本，促使公民更好、更積極地參與國家治理。

（二）健全非政府組織參與機制，提高公民集體參與能力

筆者認(rèn)為，公民要實現(xiàn)利益訴求必須以集體的力量來參與公共事務(wù)。鑒于此，非政府組織參與是公民參與中較為高階的形式，是集體維權(quán)的重要方式，是實現(xiàn)公民有尊嚴(yán)表達(dá)的成熟路徑。集體下跪事件中由于沒有非政府組織的組織、幫助與參與，因而力量是微弱的。為了扭轉(zhuǎn)這一局面，需要從以下幾方面著手：第一，結(jié)社權(quán)是公民權(quán)利，應(yīng)制定《非政府組織法》，并在完善現(xiàn)有法律法規(guī)基礎(chǔ)上健全非政府組織參與機制，促進非政府組織的健康發(fā)展，保證其公益性。第二，用法律法規(guī)界定非政府組織的營利與非營利性質(zhì)，明確政府與非政府組織的關(guān)系及其權(quán)利與義務(wù)。第三，立法價值應(yīng)為扶持引導(dǎo)非政府組織的發(fā)展，對其批準(zhǔn)制度改為“登記備查制”，依法賦予非政府組織自主權(quán)與自治權(quán)，實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)等。第四，改變現(xiàn)有立法所規(guī)定的社團壟斷機制，允許并鼓勵相同性質(zhì)非政府組織之間的良性競爭與合作，甚至是與政府組織在實現(xiàn)公益最大化過程中的競爭。

（三）繼續(xù)深化司法改革，暢通公民司法維權(quán)參與渠道

2014年1月，習(xí)近平總書記在中央政法工作會議上強調(diào)：“要把維護社會大局穩(wěn)定作為基本任務(wù)，把促進社會公平正義作為核心價值追求，把保障人民安居樂業(yè)作為根本目標(biāo)，堅持嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法，積極深化改革，加強和改進政法工作，維護人民群眾切身利益，為實現(xiàn)‘兩個一百年’奮斗目標(biāo)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢提供有力保障”。也就是說，要繼續(xù)深化司法改革，暢通公民司法維權(quán)參與渠道，為社會的和諧發(fā)展保駕護航。一是去除制約司法獨立的一切因素，如財政的地方化、組織人事的非獨立化、政法委的領(lǐng)導(dǎo)、審判委員會的干預(yù)、司法人員科層的行政化等等。二是加大司法公開力度，保障公民的知情權(quán)。三是提高司法解決矛盾的效率，把法律援助制度落到實處，讓民眾在遇到爭端、侵權(quán)時首先想到的是司法解決。四是處理好司法與輿論的關(guān)系，維護好社會的公平與正義。另外，應(yīng)大力推進《行政訴訟法》的修改，排除我國當(dāng)前“民告官”的“立案難、審理難、執(zhí)行難”局面，保障官民爭議解決的司法途徑順暢。

（四）改革信訪制度，實現(xiàn)信訪制度法治化

黨的十八屆三中全會發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出：“改革信訪工作制度，實行網(wǎng)上受理信訪制度，健全及時就地解決群眾合理訴求機制。把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。”中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》中指出：“實行訴訟與信訪分離制度；強調(diào)建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度；堅決杜絕一切‘?dāng)r卡堵截’正常上訪人員的錯誤做法?！?/p>

鑒于此，筆者認(rèn)為信訪制度改革勢在必行。要實現(xiàn)信訪制度法治化：一是要加強信訪制度的頂層設(shè)計，制定更高位階的《信訪法》，以此來明確其性質(zhì)、作用、原則、程序等基本問題，并明確與其它糾紛解決機制的區(qū)別。二是要明確“維穩(wěn)便是維權(quán)”，不能把維穩(wěn)形式化、政績化，取消所謂的“信訪排名制度”。三是對于侵犯公民表達(dá)自由、參與權(quán)，甚至是限制人身自由的“截訪”、“攔訪”、“黑監(jiān)獄”等違法行為的責(zé)任人要依法問責(zé)，對于觸犯刑法的應(yīng)依法處理?？傊?，對于信訪制度的法治化改革，重點不在于弱化乃至取消這一制度，而是使這一制度體系化、制度化。

（五）繼續(xù)推進責(zé)任政府建設(shè)，實現(xiàn)公眾輿論與現(xiàn)實政治的制度化、法治化銜接

政府存在的合法性基礎(chǔ)是為公民與社會提供“善治”。為了這一目標(biāo)，政府在理論上的法定職權(quán)應(yīng)維系在一個中間地帶——職權(quán)不能大到侵犯人權(quán)，也不能小到連社會最基本的秩序也無法維持。人類社會的發(fā)展歷史已經(jīng)明確指出了政府治理的維度，即保護人權(quán)的責(zé)任與運用法治維持秩序。因此，要繼續(xù)推進“責(zé)任政府”建設(shè)，也就是“意味著政府必須對某一權(quán)力主體承擔(dān)明確的政治責(zé)任，在民主政治社會里，政府要對其負(fù)責(zé)的最終權(quán)力主體是公民，政府作為公共管理機構(gòu)是受公民委托行使權(quán)力，是公民的代理人，必須對公民負(fù)責(zé)”。[17]當(dāng)然，責(zé)任政府不會自己產(chǎn)生，它的建立與發(fā)展必須基于制度化、法治化。而由諸如集體下跪等公民參與所導(dǎo)致的公眾輿論，正是政府運行的一面鏡子，政府應(yīng)拋棄不合時宜的監(jiān)管思維，以積極開放的態(tài)度和思維收集與回應(yīng)民意，并把一系列措施制度化、法治化，以重新贏得公民的信任，提升政府公信力，最終建成“依法治國”的社會主義民主國家。

“民主”，不應(yīng)僅僅指向宏觀敘事般的選舉權(quán)，當(dāng)今更需要落實到繁瑣但觸手可及的公民參與。集體下跪作為一種非常態(tài)的公民參與形式，是用尊嚴(yán)作為武器的集體維權(quán)抗?fàn)幮袨?，動搖了我國現(xiàn)行政治體制的合法性基礎(chǔ)。與其讓公民顏面掃地、主仆不分的維權(quán)參與，不如落實和維護公民參與權(quán)這一憲法權(quán)利，積極擴大公民的有序政治參與。黨和政府是全國人民利益的代表，因此，黨和政府要有憂患意識，要深刻意識到下跪不僅是百姓在自損體面，更是讓志在建設(shè)“法治政府”的黨和政府蒙羞。公民參與如果沒有法治化的制度與其相配套，那么換來的肯定是更多的群體性事件，造成社會的動蕩與不穩(wěn)定。因此，對集體下跪事件的回應(yīng)，政府應(yīng)盡快實現(xiàn)“從隨機型到常規(guī)型，從政策型到制度型，從個案型到普遍型”的轉(zhuǎn)變，[18]只有這樣，公民才能真正成為國家主人，才能“昂首挺胸”的治理國家，我們的社會主義事業(yè)也才能蒸蒸日上。

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（責(zé)任編輯：王秀艷）