重大行政決策合法性審查機制，是指在重大行政決策過程中，為防止違法決策而對行政決策權限、內容、程序等是否合法進行審查、核實的一種行政程序制度。黨的十八屆四中全會明確提出，“建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，未經合法性審查或經審查不合法的，不得提交討論”。并將合法性審查上升為重大行政決策的5個法定程序之一?？梢?，健全重大行政決策合法性審查機制成為當前建設法治政府的重要內容和突出亮點之一。江蘇省政府法制辦組織課題組就完善重大行政決策合法性審查機制赴廣東、海南及本省部分市縣進行了專題調研，對江蘇近年來重大行政決策合法性審查的現狀進行了概括總結，對存在的主要問題及原因進行了剖析，提出了建立健全合法性審查機制，推進合法性審查制度化、規(guī)范化和程序化的對策建議。

一、江蘇重大行政決策合法性審查的現狀

近年來，在江蘇省委、省政府的正確領導和積極推動下，江蘇在重大決策合法性審查方面進行了許多有益的探索，取得了一定的進展。

重大行政決策合法性審查制度初步建立。一是從省級層面看，江蘇省政府制定出臺了《2015年江蘇省行政程序規(guī)定》（省政府100號令），其中有專章對重大行政決策制度進行了規(guī)定。二是從省轄市層面看，蘇州、無錫、鎮(zhèn)江、揚州、常州、淮安、連云港等市先后出臺了重大行政決策程序的相關規(guī)定，對重大決策合法性審查工作提出了明確要求。其中蘇州市以政府規(guī)章的形式出臺了重大行政決策程序規(guī)定，將重大決策事項、決策程序和決策責任等上升到了“法定”層面。三是從縣級層面看，許多縣級政府也逐步建立了重大行政決策合法性審查制度，如吳江區(qū)區(qū)、鎮(zhèn)兩級全部建立了重大行政決策項目年度申報、審查、立項和實施的整體運行機制;如皋市2011年出臺了重大事項決策規(guī)程和決策失誤責任追究制度。

重大行政決策合法性審查工作逐步推動。一是將重大行政決策合法性審查與依法行政工作同步部署。2004年，江蘇省政府在貫徹國務院《綱要》的意見中提出：“要建立健全法制機構協(xié)助本級政府和本部門依法做出決定、進行合法性評價的行政決策輔助機制?！蓖瑫r修訂政府工作規(guī)則，增加了決策合法性審查內容。2008年，江蘇省政府在貫徹國務院《決定》的實施意見中，專門明確了“市縣政府法制機構及部門法制工作機構在重大行政決策合法性審查中的主體地位”。自此，各市縣政府開始全面推行重大行政決策合法性審查工作，普遍修訂了政府工作規(guī)則，增加了依法決策的相關內容。二是運用考核等多種手段推動。從2009年起，江蘇省政府將重大行政決策合法性審查納入年度依法行政工作要點和依法行政考核，每年年初部署，年底檢查督促，通過下發(fā)整改意見書和工作通報等多種手段，引導和推動各地落實重大行政決策合法性審查工作。目前，借助“江蘇省依法行政工作統(tǒng)計報送電子平臺”，基本實現了重大決策合法性審查情況的日?；瘓笏汀Ｈ谴罅ε嘤I導干部依法決策意識。通過“憲法日”活動、領導班子集體學法、依法行政知識輪訓、開辦講座等多種形式，各級政府不斷提升領導干部的法律素養(yǎng)，強化了依法決策的意識和能力。政府法制辦主任列席政府常務會議，把重大決策事項交給法制機構進行合法性審查，已成為江蘇各地的普遍做法。

重大行政決策合法性審查范圍不斷拓展。近年來，重大行政決策合法性審查的范圍正在不斷擴大，從以往主要審查政府立法、規(guī)范性文件制定和審批制度改革中的重要決策事項，擴大到政府重大投資（建設）項目、政府對外合作、歷史遺留問題處理、公共資源配置、重大行政合同、維穩(wěn)事件處理以及涉訴和非訴業(yè)務處理等方面，政府法制機構均開始介入并提出法制審查意見。如南京市舉辦青奧會期間，從重要制度制定、涉外合同起草、行政執(zhí)法規(guī)范、綜合環(huán)境整治等各個方面，政府法制機構都全程參與并提供法律服務。再如在蘇州市軌道交通建設和環(huán)古城河綜合改造工程、常州市的青果巷歷史文化街區(qū)征收拆遷、鎮(zhèn)江市三輪車退市、淮安市出租車擴容和天然氣調價等政府重大決策中，政府法制機構參與合法性審查都是必不可少的環(huán)節(jié)。此外，在國有土地征收、道路改建、出租車擴容、涉及民生的物價調整等重大決策中，由各地法制機構進行合法性審查已成為常態(tài)。

重大行政決策合法性審查方式逐漸多樣。伴隨著重大行政決策合法性審查范圍的不斷拓展，政府法制機構由原先的形式審查為主，逐步向實質性審查轉變;由自己審查為主向借助專業(yè)力量審查轉變;審查的手段也在不斷改進。如揚州市政府法制辦2014年對29件政府重要文件進行了合法性審查，內容涉及公司債券發(fā)行、企業(yè)股份合作、國有資本經營預算等社會經濟領域的各個方面，決策審查的專業(yè)性要求非常高。有的還通過購買服務、組織專家咨詢論證等多種形式，充分借助“外腦”，提高合法性審查的質量。無錫市積極發(fā)揮法律顧問團的作用，引進律師參與政府決策，全年接收法律意見書34份，有效防范了政府決策風險。江蘇省工商局專門建立了合同格式條款審查專家咨詢委員會、省消協(xié)汽車消費爭議專家委員會和家居木業(yè)消費爭議專家委員會，通過精細化的法律服務，提升了合法性審查的專業(yè)化和規(guī)范化水平。

隨著全面推進依法治國步伐的不斷加快，對政府重大行政決策進行合法性審查具有重要意義。一是建設法治政府的迫切需要。行政決策作為政府管理的重要方式，合法性是其根本屬性。保證行政決策依法做出，減少決策失誤，是推進依法行政、建設法治政府的重要內容。一些地方發(fā)生的群體性事件表明，通過合法性審查有助于規(guī)范政府決策行為，最大限度地降低決策風險。二是政府治理方式轉變的必然要求。傳統(tǒng)管理模式強調政府主導一切，一些重大行政決策法律基礎不牢，導致政府“缺位”、“越位”、“錯位”和“不到位”問題較為普遍。而在現代治理模式下，政府要充分還權于市場，還權于社會，追求政府與市場、政府與社會、政府與公民之間的良性互動。這就要求完善合法性審查機制，保障政府重大決策嚴格遵守法定程序，避免行政機關隨意決策、想當然辦事。三是維護人民權益、實現公平正義的重要保障。當前，隨著經濟社會的快速發(fā)展，各種利益沖突和社會矛盾凸顯，決策中妥善處理各方利益訴求的挑戰(zhàn)和困難明顯加大。這就要求政府決策要把維護人民權益和實現公平正義擺在更加突出的位置，保證決策能夠得到廣大人民群眾的普遍認同和支持，保證改革發(fā)展成果能夠公平惠及人民群眾。四是防止行政權力腐敗的重要舉措。合法性審查有利于建立責任追究制度，使違法決策、濫用職權、暗箱操作的腐敗現象得到制止，讓錯誤決策付出代價，有利于促進依法行政、慎重決策。

二、重大行政決策合法性審查存在的主要問題及其原因分析

江蘇的重大行政決策合法性審查工作仍處于起步階段，推進這一工作還面臨著不少困難和問題，主要表現在以下幾個方面：

領導干部依法決策和合法性審查的意識還不夠強。一些地方和部門對依法決策、合法性審查的認識不夠充分，有些地方領導在行政決策中法治意識不強，對法律缺乏敬畏之心，“以言代法”、“以權壓法”現象仍然存在。有的地方認為依法決策影響行政效率，束縛手腳、干不成事，因而對推動合法性審查不積極。2014年，江蘇全省受理2萬多件行政復議和訴訟案件，行政復議案件數量同比增長10%，行政應訴案件數量同比增長65%，行政復議直接或間接糾正率達22%，行政訴訟一審行政機關敗訴率達17%。行政機關因違反法定職權被判決敗訴196件，占敗訴案件總數的36.5%。這些從一個側面反映了行政機關違法行政、違法決策問題仍然存在。

重大行政決策的范圍還不確定。近年來，在國務院、江蘇省政府出臺的一系列關于法治政府建設的重大文件中，對重大行政決策的范圍都沒有明確界定。實踐中，各地重大行政決策事項的范圍標準不一，有很大的差異，有的雖然做了列舉式的規(guī)定，但是大多定義籠統(tǒng)，界定模糊，由于沒有量化標準，對照落實很難操作。有的將列入政府常務會議討論的事項都視作重大行政決策;甚至一些縣級人民政府將政府簽訂的重大合同和重大的行政許可、行政處罰等行政執(zhí)法行為也列入重大行政決策范圍。

合法性審查的程序不統(tǒng)一。一是審查程序的啟動較隨意。目前法制機構參與合法性審查一般都是以政府領導或政府辦公室交辦的形式，由于很多事項法制機構并沒有前期參與因而比較被動。二是審查時限難保證。有些非常復雜的事項，從交辦到提出審查意見，有的領導要求幾個小時或者半天時間就要完成，不能保證合法性審查的質量。還有許多只是在政府常務會議上臨時征詢法制機構負責人的意見，這種意見征詢不能代替合法性審查。三是提供的審查材料不完整。一般合法性審查要求提供重大決策方案及相關說明、決策依據、相關征求意見的材料等，但實踐中承辦單位常常只提供決策方案，需要法制機構自己查找上位法和政策依據，合法性審查的工作量和難度很大。當遇到重大疑難復雜問題時需要決策承辦單位到會說明，也常常因種種原因難以落實。

有些地方的合法性審查流于形式。合法性審查制度的設立還沒有起到應有的作用，各級政府和部門做重大決策只是形式上經過這道程序，一些事項的合法性審查，都是領導臨時交辦，沒有規(guī)范的審查程序、剛性的審查機制、合理的審查時限，不能保障合法性審查的效果。還有些地方的合法性審查工作沒有正常開展。2014年，中國政法大學法治政府研究院對全國100個地方政府進行了第二輪法治政府評估，據公布報告稱，100個城市平均得分為62.01，“過半數的市級政府法治水平處于不及格狀態(tài)”，其中重大決策合法性審查實施情況的均分僅為38.4。2012年啟東市群體抗議王子紙業(yè)修建排污設施事件，2010年蘇州通安因征地補償款引發(fā)的征地拆遷等群體性事件的發(fā)生，都與當地政府沒有遵循包括合法性審查在內的相關行政決策程序有關。

法制機構設置人員力量難以滿足合法性審查的需要。特別是縣級政府法制機構，人員力量薄弱不足尤為突出。據統(tǒng)計，江蘇縣級政府法制機構目前僅有14家是單設機構，其他的均為合署辦公或掛牌機構。目前縣級政府法制機構平均5人，還有不少是兼職，有的實有人數僅為一人?；鶎诱ㄖ茩C構人員力量隊伍還存在知識結構不合理、流動性大等等問題，與重大行政決策合法性審查的要求不相適應。此外，由于法制辦主任兼任政府辦副主任，過多地參與到具體行政決策中，合法性審查的社會公信力往往不足。

產生上述問題的原因是多方面的，主要有以下幾個方面：一是制度建設滯后。目前關于行政決策合法性審查的規(guī)定散見于各地的政府規(guī)章和規(guī)范性文件中，在國家和省級層面尚未有統(tǒng)一的、專門的規(guī)范。市縣政府出臺的相關規(guī)定，內容過于簡略、粗糙，許多沒有結合自身實際，可操作性不強，難以發(fā)揮相應的作用。如：對于重大行政決策合法性審查主體、審查內容、審查方式、審查時限、審查結論的形式和審查結論如何運用等基本問題缺乏明確規(guī)定，容易帶來審查過程的隨意性。二是推進機制不健全。包括合法性審查在內的行政決策是一個系統(tǒng)工程，涉及多層次和多系統(tǒng)，需要強有力的組織發(fā)動和廣泛的宣傳動員，還要有相應的改革配套措施，有序推進。目前在重大行政決策方面明顯還缺少相關頂層設計，系統(tǒng)推進不足，對推進工作中遇到的問題不能及時研究解決，導致工作進度滯緩。三是監(jiān)督制約缺位。對違反重大行政決策合法性審查制度，未經合法性審查直接決策，或者未采納合法性審查意見決策的，監(jiān)督制約很少，同時對承擔什么責任，如何追究責任，缺乏明確的規(guī)定。重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制也未建立。

三、完善江蘇省重大行政決策

合法性審查機制的建議

在全面推進依法治國、實現國家治理體系和治理能力現代化的大背景下，建立健全一套剛性的重大行政決策合法性審查機制已經成為當前加快建設法治政府的當務之急?；诖?，從制度、機制和法制層面提出以下建議：

加快制度建設，構建對重大行政決策合法性審查的統(tǒng)一規(guī)范。當前，制度供給不足、剛性約束不夠是推進重大行政決策合法性審查工作中的突出問題，也是造成實際工作中決策隨意性大的重要原因。江蘇省正在組織起草《江蘇省完善規(guī)范性文件和重大行政決策合法性審查程序規(guī)定》，對重大行政決策合法性審查的程序、標準和方式等進行統(tǒng)一規(guī)范，為在全省范圍內推動重大行政決策合法性審查工作提供制度規(guī)范。一是建立健全合法性審查程序規(guī)則。嚴格按照“未經合法性審查或經審查不合法的，不得提交討論”的要求，重大決策提交討論前由政府辦將重大決策方案及相關材料交由法制機構進行合法性審查，合法性審查結果作為重大行政決策的重要依據。合理確定合法性審查時限，由省級層面統(tǒng)一規(guī)定審查機構接到決策審查申請后15日內完成審查工作;情況復雜的，經決策機關批準，可以延長10個工作日。建立法制機構前期參與機制，對于專業(yè)性較強、重大復雜的決策事項，審查機構可以參加重大決策事項的前期調研、論證工作。二是統(tǒng)一合法性審查標準。重大行政決策合法性審查應是以合法性標準衡量，但不包括合理性、科學性標準。具體包括：（1）職權標準，即決策權限是否于法有據。經審查認為不屬于決策機關法定職權范圍內的，建議不決策或按照規(guī)定提請有權機關進行審批或依法授權。（2）程序標準，即決策程序是否依法進行，是否經過了公眾參與、專家論證、風險評估等必經程序。未履行法定程序或履行程序不符合規(guī)定的，建議補正或重新履行相關規(guī)定。（3）實體標準，即決策內容是否依法合規(guī)。決策方案內容不符合有關法律、法規(guī)、規(guī)章及國家政策規(guī)定的，建議進行修改或者不決策。三是明確合法性審查方式?，F有的重大行政決策合法性審查方式主要以書面審查為主，但對于一些涉及專業(yè)性較強的重大決策，建議根據實際需要可綜合采取書面審查、調查研究、征求意見、專家咨詢等多種審查方式，必要時可通過召開座談會、論證會、聽證會、協(xié)調會、公開征求意見等形式聽取社會公眾意見。但在審查方式的選擇中，應當兼顧效率原則，避免因審查程序冗長而影響決策的時效性。

明確審查主體，建立法制機構主導多方參與的合法性審查機制?！秶鴦赵宏P于加強法治政府建設的意見》提出，重大決策事項應當在會前交由法制機構進行合法性審查，確立了法制機構的審查主體地位。但這并不意味著整個合法性審查過程只是法制機構的獨角戲，尤其是在當前法制機構任務繁重、人員力量相對薄弱的現狀下，充分發(fā)揮政府法律顧問和社會第三方的作用，構建多方參與的審查機制，對于提高審查的質量和效率，具有積極的作用。一是有效發(fā)揮法制機構主體地位作用。法制機構作為政府依法行政方面的參謀、助手和顧問，在行政管理與法律專業(yè)技能的結合上，具有獨特優(yōu)勢，能夠在法律的框架下準確把握決策意圖，降低決策失誤風險。因此，要加強合法性審查隊伍能力建設，要將政治思想好、業(yè)務能力強、法律素質高的人員充實進來提供履職保障。建立部門法制機構審查和政府法制機構審查相結合的雙重審查機制，重大決策報送政府法制機構審查前，由承辦單位法制機構就重大決策合法性進行初審。同時，政府法制機構要善于整合資源，借助外力，邀請部門法制機構、法學科研機構等實際工作者和專家學者，成立合法性審查專家組，對重大行政決策進行合法性審查。二是充分發(fā)揮政府法律顧問的積極作用。目前江蘇正在組建省政府法律顧問委員會，并在全省全面推行政府法律顧問制度。要充分發(fā)揮法律顧問的作用，通過法律顧問委員會，為政府重大行政決策、推進依法行政提供法律咨詢和服務。同時，借鑒深圳、三亞等地做法，積極探索政府法律顧問雇員制度，通過簽訂勞務合同的方式，聘用一定數量的專職法律顧問助理，協(xié)助承擔重大決策合法性審查等工作。三是探索委托第三方審查。重大行政決策往往涉及利益廣泛，對一些重大、疑難、復雜、專業(yè)性強的決策事項，探索通過政府購買服務的方式委托專業(yè)機構、社會咨詢機構、研究機構等社會第三方進行合法性論證。合法性論證結果是法制機構提出合法性審查意見的主要依據，法制機構就合法性審查意見承擔審查責任。

完善保障措施，構建規(guī)范有效的實施運行機制。目前，各級政府及其部門重大行政決策合法性審查制度初步建立，但是，合法性審查制度的設立還沒有發(fā)揮應有的作用。對此，建立一套嚴格有效的運行機制，確保重大行政決策制度的有效執(zhí)行，有助于實現各類決策以及決策的各個環(huán)節(jié)都在法律規(guī)定的范圍內運行。一是嚴格規(guī)范重大行政決策事項?！督K省行政程序規(guī)定》第二十七條結合江蘇實際，就重大行政決策的范圍原則性地列舉了五大類事項。考慮到不同層級政府及部門職責權限不同，對重大行政決策衡量的標準也不統(tǒng)一，重大行政決策的具體事項和量化標準由各級政府結合自身實際情況在《江蘇省行政程序規(guī)定》規(guī)定的五大類事項范圍內確定。重點加強重大改革、重要規(guī)劃、重大民生、政府重大投資和建設項目等重點領域決策的合法性審查。實際操作中，政府規(guī)章和規(guī)范性文件的制定、具體行政行為的決定、有關突發(fā)事件應對的決策不列入重大行政決策的范圍。重大行政決策實行目錄管理，每年年初制定年度重大行政決策事項目錄，凡是列入目錄的，嚴格按照重大行政決策程序進行。重大行政決策目錄每年必須定期報上級政府備案。二是實行重大行政決策信息化管理。建立重大行政決策信息化管理系統(tǒng)，所有列入年度重大行政決策目錄的事項實行網上運行，固化重大行政決策運行流程，未經法制審核不得流轉，通過信息技術手段強化對決策程序的監(jiān)督和制約，實現節(jié)點管理、流程控制、規(guī)范運行，使得合法性審查成為決策過程中繞不開、甩不掉的必經程序。三是建立考核評價倒逼機制。細化考核標準，提高重大行政決策合法性審查的指標權重，重大行政決策未經合法性審查或不依法決策的，實行“一票否決”。把依法決策情況作為衡量各級領導班子和領導干部工作實績重要內容，納入政績考核指標體系，考核結果與獎勵懲處、干部任免掛鉤。

強化統(tǒng)籌協(xié)調，建立完善重大行政決策合法性審查工作推進機制。多年來，各地各部門在重大行政決策合法性審查過程中，積累了不少依法決策的好經驗、好做法，但是由于缺乏面上的整體推動，在工作推進的力度、廣度和深度上存在著不平衡性，迫切需要建立一套行之有效的工作推進機制，推動重大行政決策合法性審查工作的規(guī)范均衡發(fā)展。一是切實加強組織領導。將完善重大行政決策合法性審查機制作為推進依法行政、建設法治政府的重要內容，列入議事日程。通過典型示范、考核評價、經驗交流等方式加強重大行政決策合法性審查工作的督促指導、監(jiān)督檢查和輿論宣傳。建立重大行政決策合法性審查報告制度，地方各級政府每年向上一級政府報告本地區(qū)重大行政決策合法性審查工作開展情況。建立領導干部學法用法常態(tài)機制，探索建立領導干部離任前決策合法性審查制度。二是明確各方協(xié)調配合的工作職責。各級政府要高度重視重大行政決策合法性審查工作，及時解決工作中的重大問題，為合法性審查工作創(chuàng)造條件。政府法制機構作為合法性審查的主體要切實擔負起這一職責，嚴格按照法律規(guī)定就重大行政決策權限、程序、主體等內容進行審查。各有關部門要結合工作職責，積極推動、配合、支持合法性審查工作，包括合法性審查程序的啟動、審查材料的提供以及對合法性審查材料的后續(xù)處理等等。探索與司法程序的銜接，將合法性審查意見書作為法院判斷決策機關是否依法決策的一個重要參考依據。三是建立重大行政決策終身責任追究制度及責任倒查機制。完善責任追究配套制度，實行決策績效評估機制，科學判斷決策失誤;建立決策案卷制度，準確識別責任歸屬;未經法制機構合法性審查或經審查不合法仍進行違法決策的，嚴格追究責任。完善決策過錯認定標準和責任追究啟動機制，提高責任追究制度的可操作性。

（課題組組長：于愛榮;副組長：高華;成員：丁淑淵、蘆學林、范富強、褚志霞）

責任編輯：錢國華