沙志芳

近年來，大量農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民對土地的依附性日趨下降，傳統(tǒng)的村莊功能逐步衰減，土地權(quán)益人——農(nóng)民與土地所有者——農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系正在弱化，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式變遷、新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)民土地權(quán)利實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造了新的條件，提出了新的要求。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式：從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村人口的大量外流是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式從小規(guī)模、勞動密集、自給自足傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向適度規(guī)模、機(jī)械化、市場化、社會化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的必要條件。從江蘇的情況看，農(nóng)村農(nóng)業(yè)勞動力由1980年峰值的1810萬減至2013年的776.01萬人，其中，種植業(yè)622.6萬人，分別占2614萬鄉(xiāng)村勞動力的29.7%和23.8%。盡管農(nóng)業(yè)勞動力總量和占比仍然較高，但從農(nóng)戶結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)勞動力結(jié)構(gòu)和農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)看，呈現(xiàn)以下特征：一是農(nóng)戶兼業(yè)化。全省1436.6萬農(nóng)戶中只有622.6萬種植業(yè)勞動力，近3/5的農(nóng)村家庭已沒有勞動力專門從事種植業(yè)，大量農(nóng)戶處于離農(nóng)或兼營農(nóng)業(yè)狀態(tài)。二是務(wù)農(nóng)勞動力老齡化。據(jù)我們對一個(gè)村莊的入戶調(diào)查，37名農(nóng)業(yè)勞動力平均年齡為57.9歲，其中，61歲以上17人，51～60歲12人，41～50歲7人，40歲以下只有1人。三是農(nóng)業(yè)副業(yè)化。2013年，全省農(nóng)民人均農(nóng)業(yè)收入2446元，其中，種植業(yè)收入1745元，分別占農(nóng)民人均純收入的18.0%和12.8%，農(nóng)業(yè)已成為農(nóng)民家庭的副業(yè)。小規(guī)模家庭農(nóng)業(yè)并不必然導(dǎo)致粗放經(jīng)營，但農(nóng)業(yè)兼業(yè)化、老齡化、副業(yè)化，甚至休閑化，對農(nóng)業(yè)長期發(fā)展肯定是一種傷害。據(jù)調(diào)查，蘇中地區(qū)務(wù)農(nóng)勞動力人均收入在8500元左右，只及外出務(wù)工收入的1/4，而且隨著非農(nóng)就業(yè)工資水平的提高，務(wù)農(nóng)的機(jī)會成本仍將進(jìn)一步上升。可以預(yù)見，未來10～20年里，隨著現(xiàn)有務(wù)農(nóng)勞動力的退出和新的勞動力補(bǔ)充不足，“誰來種地”、“怎么種地”的問題將現(xiàn)實(shí)地?cái)[在我們面前，推進(jìn)土地向規(guī)模經(jīng)營集中、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變將是今后一段時(shí)期的重大任務(wù)。

大力發(fā)展以家庭農(nóng)場為基本形式的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體包括農(nóng)戶（種植大戶、家庭農(nóng)場）、合作社和產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，不同的經(jīng)營主體在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上承擔(dān)著不同的職能。農(nóng)戶是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的基本單位，是保持農(nóng)業(yè)特別是種植業(yè)可持續(xù)發(fā)展最有效的組織形式，這一點(diǎn)已為發(fā)達(dá)國家地區(qū)和我國農(nóng)村改革以來的實(shí)踐所證明。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)毋庸置疑仍然要以家庭經(jīng)營為主要形式，在這一點(diǎn)上，歷史和現(xiàn)實(shí)都不允許我們再次“試錯(cuò)”。要想使農(nóng)業(yè)成為有競爭力的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)戶家庭經(jīng)營農(nóng)業(yè)獲得不低于甚至高于從事非農(nóng)經(jīng)營的收入，就要求農(nóng)戶必須擁有相當(dāng)規(guī)模的農(nóng)地。在蘇中地區(qū)，一般家庭經(jīng)營瓜果蔬菜以20～50畝為宜，糧食等大宗作物以100～300畝為宜。過小，則家庭勞動力利用不充分，收入水平不足以吸引高素質(zhì)的勞動者;過大，容易造成粗放經(jīng)營，單位面積產(chǎn)量下降。據(jù)調(diào)查，蘇中地區(qū)適度規(guī)模家庭農(nóng)場、小規(guī)模農(nóng)戶和需要雇工經(jīng)營的企業(yè)型農(nóng)場稻麥兩季畝產(chǎn)水平一般為2200斤、2000斤和1800斤，剔除租地費(fèi)用和農(nóng)本后的凈收益在畝均800元、550元和300元。農(nóng)民合作社主要有兩種類型，一種是土地股份合作社，將土地流轉(zhuǎn)到一起由集體從事大宗作物或高效農(nóng)業(yè)經(jīng)營，但更多的是把土地發(fā)包給大戶或農(nóng)場經(jīng)營，合作社只是流轉(zhuǎn)歸整土地的一種手段。另一種是順應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需求的農(nóng)機(jī)、植保、農(nóng)資、農(nóng)技、銷售以及資金等專業(yè)合作社。通過合作，農(nóng)戶可以有效地提高農(nóng)機(jī)的使用效率，增強(qiáng)農(nóng)戶產(chǎn)銷和農(nóng)資購買的談判能力，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各個(gè)環(huán)節(jié)“統(tǒng)的”能力，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效益。但是合作經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并不能取代市場作用，更不能替代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的家庭經(jīng)營，它所做的應(yīng)該是農(nóng)戶一家一戶干不了、干不好的事情。形象的說法就是“日常管理靠家庭成員，耕種收靠社會化服務(wù)”。主體之間的合作可以產(chǎn)生“合作剩余”，分享的也只能是“合作剩余”，各種合作組織的發(fā)展只有內(nèi)生于現(xiàn)階段及今后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需求的發(fā)展，才具有生命力。當(dāng)然，從長遠(yuǎn)看，合作社可以向聯(lián)社和綜合經(jīng)營服務(wù)發(fā)展。農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)可以有效地實(shí)現(xiàn)加工增值、開拓市場、打響品牌、創(chuàng)新技術(shù)、推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系形成的作用，尤其是與農(nóng)戶之間的合作，可以幫助農(nóng)民溝通與市場的聯(lián)系，減少農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，提高農(nóng)民進(jìn)入市場的組織化程度。但農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)直接經(jīng)營大面積的土地種植業(yè)必定是低效的、不經(jīng)濟(jì)的，應(yīng)該加以控制，工商資本直接經(jīng)營農(nóng)業(yè)生產(chǎn)應(yīng)該主要從事投入比較大的種苗業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)和規(guī)模養(yǎng)殖業(yè)。

推進(jìn)土地整理。20世紀(jì)進(jìn)行的兩輪土地承包，由于考慮到作業(yè)遠(yuǎn)近、地塊質(zhì)量和水利條件等因素，客觀上造成了農(nóng)村土地的細(xì)碎化，自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)很難實(shí)現(xiàn)集中連片，形成規(guī)模經(jīng)營和規(guī)模效益。正在進(jìn)行的農(nóng)地確權(quán)，雖然可以給予農(nóng)戶承包地以物權(quán)保護(hù)，增強(qiáng)權(quán)利的穩(wěn)定性，減少農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)的擔(dān)憂，但也可能固化現(xiàn)有土地細(xì)碎化的狀況，給土地規(guī)模流轉(zhuǎn)設(shè)置障礙。從世界農(nóng)業(yè)先進(jìn)國家發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)看，在這一階段，土地整理可以有效地歸并零散地塊、平整土地，加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高耕地質(zhì)量和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境。目前，江蘇高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田只有50%不到，需要從政策、制度層面大力度推進(jìn)農(nóng)地整理工作。

推進(jìn)適應(yīng)規(guī)模經(jīng)營需要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)創(chuàng)新。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)以小規(guī)模、精耕細(xì)作為主，已不能適應(yīng)規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要。蘇中地區(qū)存在大量的直播稻，這種種植方式因?yàn)橐斯で宄s草，對農(nóng)民來說并不省工降本，而且后期如遇低溫往往會減產(chǎn)，也容易倒伏，但由于插秧期間勞動力和機(jī)械緊張，農(nóng)民不得已而為之。因此，當(dāng)務(wù)之急是必須在良種良法、肥水管理、病蟲害防治、防災(zāi)減災(zāi)保護(hù)耕作技術(shù)等方面綜合多學(xué)科的研究成果和生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)，集成適應(yīng)規(guī)模經(jīng)營需要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)模式。

落實(shí)以促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和提高單位面積產(chǎn)量為核心的農(nóng)業(yè)支持政策?，F(xiàn)行的以承包農(nóng)戶計(jì)稅面積為基準(zhǔn)的糧食直補(bǔ)等四項(xiàng)補(bǔ)貼對調(diào)動小農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性發(fā)揮了積極作用，已在一定程度上固化為農(nóng)民的收入，但隨著土地流轉(zhuǎn)、適度規(guī)模經(jīng)營的推進(jìn)，這一政策的局限性顯而易見。要制定促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的支農(nóng)政策，優(yōu)化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的對象和結(jié)構(gòu)，新增的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼應(yīng)主要向?qū)嶋H生產(chǎn)經(jīng)營主體傾斜。要落實(shí)高產(chǎn)高價(jià)政策，國家正在試點(diǎn)用目標(biāo)價(jià)格制度取代目前的托市收購和臨時(shí)收儲政策，在制定目標(biāo)價(jià)格時(shí)要充分考慮單位面積產(chǎn)量的因素，或者在執(zhí)行補(bǔ)貼時(shí)考慮這一點(diǎn)，讓高產(chǎn)者得高價(jià)，促進(jìn)農(nóng)場在提高產(chǎn)量和土地產(chǎn)出率上下功夫。要制定向家庭農(nóng)場傾斜的農(nóng)機(jī)裝備補(bǔ)貼政策，家庭農(nóng)場經(jīng)營規(guī)模較大，農(nóng)機(jī)裝備是其必需的要素投入，也是提高農(nóng)戶勞動生產(chǎn)率、經(jīng)營收入的重要途徑，政府應(yīng)把這方面作為投入重點(diǎn)。當(dāng)前，尤其要重視糧食烘干、倉儲等設(shè)施建設(shè)，土地政策上對農(nóng)業(yè)必要的倉儲設(shè)施建設(shè)用地也要給予保證。

村莊功能：從生產(chǎn)生活并重向以生活為主轉(zhuǎn)變

中國傳統(tǒng)的村莊是在人多地少的情況下形成的小農(nóng)戶集居的集生產(chǎn)與生活于一體的空間共同體。隨著大量人口外流，在改變農(nóng)村人地關(guān)系的同時(shí)，也導(dǎo)致村莊的分化，特別是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)村莊的空心化，具體表現(xiàn)為農(nóng)民的“不在戶、不在農(nóng)、不在村”。在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化背景下，傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)村莊的衰敗和蕭條、村莊生產(chǎn)功能的弱化是一種必然現(xiàn)象，但也使得村莊的生活功能問題凸顯出來，甚至提出了新的挑戰(zhàn)。一是約占村莊人口總數(shù)20%的老人、10%的兒童仍生活在村莊。二是15%左右本鄉(xiāng)鎮(zhèn)非農(nóng)就業(yè)人口實(shí)際上過著半工半農(nóng)，白天外出就業(yè)，晚上回家過夜的“兩棲”生活。三是外出務(wù)工人員中在工作地有房、有養(yǎng)老保險(xiǎn)的只占40%左右，相當(dāng)部分農(nóng)民工，尤其是老一代農(nóng)民工將來仍要回鄉(xiāng)養(yǎng)老。因此，適應(yīng)村莊功能變遷的需要，加強(qiáng)美麗宜居的新農(nóng)村建設(shè)仍是不容回避的現(xiàn)實(shí)任務(wù)。

完善鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃。規(guī)劃是鄉(xiāng)村建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，要綜合考慮村莊的產(chǎn)業(yè)、區(qū)位、歷史、文化，特別是人口遷移等因素，為規(guī)劃建設(shè)提供依據(jù)。中心村是鄉(xiāng)村建設(shè)的重點(diǎn)，尤其那些有特色、有歷史、有“故事”的中心村落，應(yīng)該重點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)，山水田林路和農(nóng)民集中居住點(diǎn)建設(shè)統(tǒng)籌推進(jìn)，為生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的“三生型”鄉(xiāng)村建設(shè)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。集鎮(zhèn)是鄉(xiāng)村的中心，承擔(dān)了溝通城鄉(xiāng)聯(lián)系、服務(wù)周邊居民生產(chǎn)生活的功能，在大量村莊功能衰退的情況下，集鎮(zhèn)的功能作用愈加凸顯。對那些常住人口在5000人左右的集鎮(zhèn)要作為城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要節(jié)點(diǎn)加以建設(shè)。

加強(qiáng)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。這是促進(jìn)鄉(xiāng)村復(fù)興、增強(qiáng)農(nóng)村吸引力的關(guān)鍵舉措。當(dāng)前的建設(shè)重點(diǎn)，一是要實(shí)現(xiàn)村莊環(huán)境的“四化”，即道路硬化、亮化、綠化和環(huán)境凈化，還村莊以農(nóng)家生活景象。二是要通水。只有用上不間斷供應(yīng)的自來水，農(nóng)民才能真正享有現(xiàn)代文明生活。三是要高度重視農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)。江蘇有700萬老人在農(nóng)村，其中，“空巢”老人400萬，要采取敬老院、居家養(yǎng)老服務(wù)中心以及“一助一”服務(wù)等多種方式解決他們的養(yǎng)老護(hù)理問題。四是要加強(qiáng)農(nóng)民公共活動空間建設(shè)，采取多種措施豐富村民的精神文化生活。農(nóng)村公共服務(wù)既解決有的問題，還要解決布局和質(zhì)量問題。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有的村莊撤并后，新的村民服務(wù)中心建在三個(gè)莊臺中間的大田里，前不靠村，后不靠店，群眾辦事很不方便?，F(xiàn)在農(nóng)民有病，是小病不出村，大病去縣城，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)該是村衛(wèi)生室和全科醫(yī)生隊(duì)伍。在子女教育上農(nóng)民是舍得花錢的，許多農(nóng)民在集鎮(zhèn)甚至縣城購房也是沖著學(xué)區(qū)去的。這些問題都需要我們在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的背景下統(tǒng)籌考慮。

完善村莊治理機(jī)制。隨著勞動力的大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)村面臨著黨組織與黨員長期分離、村委會與村民長期分離、家庭成員與主要?jiǎng)趧恿﹂L期分離“三個(gè)長期分離”的現(xiàn)狀，農(nóng)村的組織資源與組織能力大大削弱，完善村莊治理結(jié)構(gòu)、提高村莊的組織程度已是當(dāng)務(wù)之急。要加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，選優(yōu)配強(qiáng)農(nóng)村黨組織帶頭人，注重在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上發(fā)展新黨員，真正讓農(nóng)村黨組織強(qiáng)起來，農(nóng)村干部強(qiáng)起來，不斷夯實(shí)黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。要落實(shí)“先議后定”農(nóng)村公共事務(wù)治理規(guī)則，做實(shí)村民代表會議和村務(wù)監(jiān)督委員會，真正做到村務(wù)公開、民主管理。要推進(jìn)村莊事務(wù)的規(guī)范化管理，對村莊事務(wù)進(jìn)行細(xì)分，對協(xié)助政府工作的項(xiàng)目要嚴(yán)格準(zhǔn)入，規(guī)范科目細(xì)則、責(zé)任主體和保障標(biāo)準(zhǔn);對日常管理中的工作，“兩委”成員以崗定責(zé)，落實(shí)到人，嚴(yán)格考核、評議;對涉及村莊發(fā)展的重大事項(xiàng)，“兩委”主要負(fù)責(zé)人親自組織協(xié)商推進(jìn)，確保村莊治理有序有效。要培育新的村莊治理資源，發(fā)揮新型農(nóng)民合作組織、村民理事會等社會組織的作用，尤其要注重發(fā)揮鄉(xiāng)賢調(diào)解矛盾、定止?fàn)?、促進(jìn)和諧和“反哺”鄉(xiāng)村建設(shè)的作用，加快形成多元共治、良性互動、充滿活力的鄉(xiāng)村治理新格局。

農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)：從保護(hù)向?qū)崿F(xiàn)轉(zhuǎn)變

地權(quán)是農(nóng)民最主要的、也是最重要的權(quán)利，對農(nóng)民來講，土地作為一種特殊的生產(chǎn)要素，承擔(dān)了生產(chǎn)資料、社會保險(xiǎn)、財(cái)產(chǎn)三重功能。當(dāng)今中國正處在城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段，預(yù)計(jì)從現(xiàn)在起到2020年，約有2億左右的農(nóng)村人口陸續(xù)到城鎮(zhèn)落戶。如何保障這部分離村農(nóng)民的土地權(quán)利，幫助他們更好地實(shí)現(xiàn)農(nóng)地、宅基地和農(nóng)村集體建設(shè)用地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值是迫切需要研究解決的重大問題。

全面推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記。新開展的農(nóng)村承包地確權(quán)登記，是對農(nóng)民土地承包權(quán)由合同保護(hù)向?qū)嵤╅L久而又穩(wěn)定的物權(quán)保護(hù)的基礎(chǔ)性工作，也是農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)公示的一種方式，對農(nóng)民土地權(quán)利有著遠(yuǎn)高于原先合同保護(hù)的法律效應(yīng)，要全面推進(jìn)實(shí)施。不只是農(nóng)用地要確權(quán)登記，宅基地、農(nóng)村集體建設(shè)用地也要確權(quán)到位，賦予農(nóng)民土地更有法律效應(yīng)的權(quán)利保障。

創(chuàng)新農(nóng)地承包權(quán)更好實(shí)現(xiàn)的方式。農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的實(shí)現(xiàn)從大的類別上講有三種：轉(zhuǎn)租，轉(zhuǎn)讓，質(zhì)押或擔(dān)保。轉(zhuǎn)租收入實(shí)際上是農(nóng)地承包權(quán)地租價(jià)格的體現(xiàn)，為使農(nóng)民實(shí)現(xiàn)較好的轉(zhuǎn)租收入，一方面，要推進(jìn)大規(guī)模的農(nóng)村土地整理?，F(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村許多零散的土地流轉(zhuǎn)往往是親友、鄰居之間的委托耕種，租金很低，甚至不要租金，只有適合規(guī)模經(jīng)營的地塊才更有租入需求。另一方面，要建立健全土地流轉(zhuǎn)市場服務(wù)平臺。通過公開市場發(fā)現(xiàn)價(jià)格，充分發(fā)揮市場在農(nóng)地資源優(yōu)化配置中的調(diào)節(jié)作用。轉(zhuǎn)讓實(shí)際上是承包經(jīng)營權(quán)的有償出讓，原先農(nóng)村土地承包法規(guī)定的轉(zhuǎn)讓是指在二輪承包期30年或剩余年限農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的出讓，現(xiàn)在農(nóng)戶擁有的是長久而穩(wěn)定的承包經(jīng)營權(quán)，如何轉(zhuǎn)讓需要研究。可以考慮仍然是交易雙方設(shè)定一定期限經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，承包戶仍保留“田底權(quán)”，與轉(zhuǎn)租的區(qū)別只是每年獲得租金收入與總價(jià)款一次性交割清楚。需要注意的是，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的定價(jià)要留有一定的柔性?，F(xiàn)在交易雙方較為接受的是實(shí)物地租，每畝確定一定量的谷物租金，并按市場價(jià)隨行就市折算成現(xiàn)金支付，可以較好地保護(hù)農(nóng)民的利益，也有利于交易雙方簽訂較長期限穩(wěn)定的合約。質(zhì)押、擔(dān)保是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的重要權(quán)能，政策上已經(jīng)沒有障礙，但由于對經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，特別是無法處置變現(xiàn)的擔(dān)憂，金融機(jī)構(gòu)普遍沒有積極性。日本和我國臺灣地區(qū)設(shè)有農(nóng)村土地銀行，作為政策性金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)農(nóng)村土地存貸、開發(fā)整理、辦理土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款等職能，可以借鑒。

探索創(chuàng)新農(nóng)民宅基地退出的實(shí)現(xiàn)形式。宅基地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有的福利，現(xiàn)行法律規(guī)定農(nóng)民只有土地使用權(quán)，是一種不可轉(zhuǎn)讓的用益物權(quán)，農(nóng)民只能處置土地上的房屋，而且只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間交易，由于“一戶一宅”政策的限制，農(nóng)民宅基地的價(jià)值理論上無法出清。但現(xiàn)實(shí)中我國承認(rèn)農(nóng)村“地隨房走”的習(xí)俗，土地用途管制也導(dǎo)致宅基地價(jià)值的存在，跨地域的農(nóng)村住房交易也隨處可見，只不過交易過程得不到法律的保護(hù)。大量的農(nóng)村住房空置對土地緊缺的國家來說是一種資源浪費(fèi)，對農(nóng)民來講是一種財(cái)產(chǎn)閑置和損耗，需要探索提供農(nóng)民宅基地制度化退出的通道。各地正在進(jìn)行的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是一項(xiàng)有益的探索，其本質(zhì)是通過農(nóng)村建設(shè)用地資源的異地空間配置，以提高其土地級差收益為“杠桿”，用于農(nóng)民宅基地使用權(quán)退出和土地整理的補(bǔ)償?，F(xiàn)存的問題一是對增減掛鉤形成的建設(shè)用地指標(biāo)限制使用，造成地方政府投入資金無法回收，資金流無法正常循環(huán);二是少數(shù)地區(qū)存在逼農(nóng)民“上樓”的現(xiàn)象，而且對集中居住的農(nóng)民沒有安排一定的菜地，一定程度上增加了農(nóng)民的生活成本;三是部分地區(qū)工作不細(xì)，土地全域整治中少量農(nóng)戶不配合，影響整體效果。須總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)一步規(guī)范操作。實(shí)際上，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策是建立在土地用途管制和農(nóng)地轉(zhuǎn)用計(jì)劃控制基礎(chǔ)上的，政策實(shí)施有一定的“窗口”期，隨著城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)建設(shè)用地高峰的過去，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的政策操作“杠桿”就失效了。當(dāng)然，從長遠(yuǎn)看，需逐步改革現(xiàn)行宅基地管理制度，通過補(bǔ)繳地價(jià)款或征收增值稅等方式，允許宅基地及其之上的房屋進(jìn)入市場交易。

及時(shí)完善相關(guān)法律法規(guī)。農(nóng)民土地權(quán)利的實(shí)現(xiàn)需要得到法律的保障。隨著改革進(jìn)程的推進(jìn)，一方面，許多改革要點(diǎn)，如農(nóng)民進(jìn)城落戶不需要退出承包地和宅基地，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)可以質(zhì)押、擔(dān)保等都沒有得到法律的確認(rèn)，亟待對農(nóng)村土地承包法、物權(quán)法、擔(dān)保法相關(guān)條款進(jìn)行修訂。另一方面，關(guān)于農(nóng)民宅基地、農(nóng)地整理、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等管理調(diào)節(jié)，許多仍停留在部門規(guī)章甚至文件、通知的層面，需要制定出臺新的相關(guān)法律，織密農(nóng)民土地權(quán)利保護(hù)和實(shí)現(xiàn)的法律法規(guī)體系。

（作者系中共揚(yáng)州市委副秘書長、市委辦公室主任）

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