楊根喬

當前，我國發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機遇期。作為最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織的人民政協(xié)，在社會主義民主政治建設(shè)中，要積極主動適應(yīng)改革發(fā)展新常態(tài)，充分發(fā)揮人民政協(xié)協(xié)商民主重要渠道作用，為搶抓機遇加快發(fā)展獻智獻策，其關(guān)鍵在于實現(xiàn)人民政協(xié)協(xié)商民主制度化、規(guī)范化和程序化。2015年2月9日，中共中央政治局召開會議審議通過的《關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》，從改善和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)與鞏固黨的執(zhí)政地位的高度，提出要繼續(xù)重點加強政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)。這為在新形勢下推進人民政協(xié)制度化、規(guī)范化與程序化建設(shè)明確了方向。實踐表明，正確認識當前人民政協(xié)協(xié)商民主“三化”建設(shè)中存在的突出問題，適應(yīng)新常態(tài)積極推進人民政協(xié)協(xié)商民主制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)，不僅是人民政協(xié)履行職能與發(fā)展社會主義民主政治的需要，而且對于堅定不移走中國特色社會主義政治發(fā)展道路，深化政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主具有十分重要的意義。

一、當前人民政協(xié)協(xié)商民主“三化”建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

協(xié)商主體：定位不清晰，行為受限。協(xié)商主體定位是推進人民政協(xié)協(xié)商民主“三化”建設(shè)的基本環(huán)節(jié)。目前，對政治協(xié)商主體定位問題仍存在一些不同的認識。有的認為黨委是唯一的政治協(xié)商主體;有的認為政協(xié)是政治協(xié)商的主體;有的認為政協(xié)委員是政治協(xié)商的主體;還有的認為，應(yīng)該是誰舉事誰是主體，即人大要協(xié)商事人大是主體，政府要協(xié)商事政府就是主體，等等。由于協(xié)商主體定位不夠清晰，致使協(xié)商成效差別較大，不僅影響了人民政協(xié)協(xié)商民主制度化、規(guī)范化、程序化的整體推進，也在一定程度上制約了協(xié)商主體作用的發(fā)揮。這表現(xiàn)在協(xié)商民主活動中，一方面，作為主導(dǎo)方的黨委和政府應(yīng)主動卻被動，是主導(dǎo)卻被導(dǎo)，而政協(xié)反而比較積極主動。另一方面，人民政協(xié)及各界代表人士作為政治協(xié)商參與者，與中國共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，對決策的參與也因地位的不同和信息的不對稱，常常處于輔助性地位，發(fā)揮著咨詢與建議的作用，而不是決策參與作用。[1]

協(xié)商內(nèi)容：規(guī)定不具體，不好操作。《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》和《中國人民政治協(xié)商會議章程》對政治協(xié)商的內(nèi)容作了原則規(guī)定，明確了“大政方針、重要問題、重要事務(wù)以及其他問題”等必須進行政治協(xié)商。同時，對應(yīng)該進行協(xié)商的重大事項，《中共中央關(guān)于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》也進行了規(guī)定。但是，由于各地對大政方針、重要問題、重大事項、重要事務(wù)以及其他問題等認識理解不盡相同，對于這些內(nèi)容未做明確的界定，更沒有制定具體的實施細則和標準，在什么時候、以什么形式、在什么范圍、放到哪個層面進行協(xié)商，操作起來難度較大時，想到了就協(xié)商，想不到就不協(xié)商;領(lǐng)導(dǎo)有空就參加協(xié)商，領(lǐng)導(dǎo)忙時就不參加協(xié)商，以致該協(xié)商的沒有協(xié)商，或以通報代替協(xié)商、以聽取意見代替協(xié)商、以邀請政協(xié)負責同志參加會議代替協(xié)商、以黨派協(xié)商代替政治協(xié)商等現(xiàn)象時有發(fā)生。

協(xié)商程序：規(guī)范性不夠，難以落實。在程序設(shè)計方面，無論是中共中央頒布的《關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》、《關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》，還是《中國人民政治協(xié)商會議章程》和《政協(xié)全國委員會關(guān)于政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政的規(guī)定》，都只是原則性的指導(dǎo)意見。但是，由于缺乏程序性規(guī)定，沒有細化的可操作性的實施步驟、方式和手段，在具體協(xié)商工作實踐中依然存在著“人大代表舉一舉手，政協(xié)委員拍一拍手”的現(xiàn)象。同時，在一些省級黨委關(guān)于人民政協(xié)政治協(xié)商文件中，也是出臺的意見多而規(guī)程或程序規(guī)定少。在程序運作方面，一些地方政協(xié)未能堅持“協(xié)商在決策之前”，即使有的在決策之前提交政協(xié)進行協(xié)商，由于通知政協(xié)的時間較晚，協(xié)商難免流于形式;[2]一些地方政協(xié)在決策之后政協(xié)委員就決策結(jié)果提出一些意見和建議，以致一些委員自我解嘲地說“不做不夠意思，多做不好意思，做多沒有意思”;一些地方政協(xié)逐步變?yōu)辄h委和政府的研究室和調(diào)研室，在協(xié)商工作中由黨委、政府布置課題，政協(xié)協(xié)助調(diào)研。

協(xié)商機制：制度不完善，執(zhí)行不力。目前，我國已建立了人民政協(xié)政治協(xié)商的制度體系，但只是框架體系，還不夠完善。一是從法規(guī)層面看，“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展”是我國憲法的明確規(guī)定。但是對于人民政協(xié)組織的性質(zhì)、委員產(chǎn)生方式、工作職責范圍、工作程序、機構(gòu)設(shè)置，以及政協(xié)的組成及職責、權(quán)限仍無專門法律規(guī)定，這就直接影響了政治協(xié)商的過程以及結(jié)果的法律保障和法律效力。二是從中央文件和政協(xié)章程看，中共中央有關(guān)文件和全國政協(xié)章程，雖然在協(xié)商民主活動中具有極其重要的指導(dǎo)甚至指令功能，但嚴格意義上說仍不具備法律效力，難以對決策部門協(xié)商的隨意性進行有效的制約。三是從協(xié)商制度體系看，與以人民代表大會為依托的選舉民主相比，選舉民主各項工作能夠依法有序進行，如選舉民主法律、體制和機制比較健全，基層選舉、地方選舉與國家選舉民主層次比較清晰，重要人事安排或重大經(jīng)濟社會發(fā)展項目、立法等都必須經(jīng)人大通過。而協(xié)商民主則是另外一種情形。雖然協(xié)商民主以人民政協(xié)為依托，但是它還未形成一套具有自身特色的運行機制，更未與選舉民主形成互為補充、相互促進、相輔相成的制度體系。[3]同時，政協(xié)與黨委、人大、政府的聯(lián)系協(xié)調(diào)機制還不完善。四是從人民政協(xié)協(xié)商民主的具體制度看，缺乏具體的制度規(guī)范。主要表現(xiàn)在協(xié)商工作的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)商對象的補充、協(xié)商內(nèi)容的確定、協(xié)商意見的反饋、協(xié)商程序的規(guī)范和協(xié)商結(jié)果的保障等方面。由于缺乏具體的制度規(guī)范，民主協(xié)商在很大程度上只能依賴于黨委的統(tǒng)一安排。五是從協(xié)商制度的執(zhí)行看，在協(xié)商民主活動中，有章不循或貫徹執(zhí)行制度不力的現(xiàn)象時有發(fā)生，使協(xié)商民主制度的嚴肅性與權(quán)威性大打折扣。

二、主動適應(yīng)新常態(tài)，不斷推進人民政協(xié)協(xié)商民主“三化”建設(shè)

以強化黨委政府職責、發(fā)揮其主導(dǎo)作用為前提。各級黨委作為開展人民政協(xié)協(xié)商民主活動的領(lǐng)導(dǎo)者與參與者，既是協(xié)商的主導(dǎo)，又是協(xié)商的對象。適應(yīng)新常態(tài)，推進人民政協(xié)協(xié)商民主“三化”建設(shè)，既要依靠黨委的堅強領(lǐng)導(dǎo)，政府的大力支持，也需要政協(xié)的積極主動。一要增強黨政干部隊伍尤其是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的民主協(xié)商意識。把協(xié)商民主制度化、規(guī)范化、程序化教育列入公務(wù)員培訓(xùn)、黨校學(xué)員培訓(xùn)的課程，通過教育進一步增強他們部署、協(xié)調(diào)和組織實施政治協(xié)商的責任感，不斷提高其推進人民政協(xié)協(xié)商民主“三化”建設(shè)自覺性和主動性。二要把人民政協(xié)協(xié)商民主各項工作與黨政工作有機融合起來，通過建立制度、程序進行規(guī)范運作，使政協(xié)組織和廣大委員的意見建議順利進入黨委政府決策程序并得到落實。三要進一步完善配套制度、程序。加強法規(guī)制度建設(shè)，從根本上解決協(xié)商民主的頂層設(shè)計和基層創(chuàng)新的問題，將協(xié)商民主的內(nèi)容、規(guī)則、程序、方式、效力等具體問題固定下來，使協(xié)商民主正式步入有法可依、有章可循的法治化、具體化軌道。要在政協(xié)組織內(nèi)部以及黨委、人大、政府、政協(xié)系統(tǒng)之間，逐步建立一個內(nèi)外聯(lián)系、協(xié)調(diào)一致、系統(tǒng)配套的制度規(guī)范體系，從而使人民政協(xié)協(xié)商民主活動得以正常有序地開展。四要把是否支持人民政協(xié)開展協(xié)商民主活動作為黨委政府轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)、科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法治理、加強法治政府與法治社會建設(shè)的一項重要任務(wù);把是否重視和推進政協(xié)協(xié)商民主“三化”建設(shè)作為考核領(lǐng)導(dǎo)干部政治水平與民主作風(fēng)的一項重要內(nèi)容，納入地方黨政和各部門以及政協(xié)組織的績效目標考核。五是黨委、人大與政府領(lǐng)導(dǎo)要堅持聯(lián)系政協(xié)與非中共代表人士制度，身體力行，率先垂范，積極參加政協(xié)的重要會議與相關(guān)活動。政協(xié)也要加強與黨委、人大、政府及其工作部門的經(jīng)常性聯(lián)系，營造互聯(lián)互動的良好氛圍，共同推進政協(xié)協(xié)商民主“三化”建設(shè)。

以明確協(xié)商內(nèi)容、拓寬協(xié)商領(lǐng)域為方法。人民政協(xié)開展協(xié)商民主的內(nèi)容十分豐富，涵蓋各領(lǐng)域、各層面的重大問題。適應(yīng)新常態(tài)，推進人民政協(xié)協(xié)商民主“三化”建設(shè)，需要依據(jù)《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》之規(guī)定，明確界定改革發(fā)展新常態(tài)下需要協(xié)商的“重要問題”的范圍。在經(jīng)濟發(fā)展方面，協(xié)商內(nèi)容主要包括國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃、經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略和思路、財政預(yù)算決算、重大投資項目擬定和實施、重要基礎(chǔ)設(shè)施項目決策、改革開放重大事項等;在社會建設(shè)方面，協(xié)商內(nèi)容主要包括社會發(fā)展總體戰(zhàn)略及其配套政策措施，城市建設(shè)總體規(guī)劃及其他重要規(guī)劃，關(guān)系人口、資源、環(huán)境和醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、就業(yè)及社會保障的重要決策;在黨務(wù)政務(wù)方面，協(xié)商內(nèi)容主要包括貫徹上級方針政策，黨代會和政府工作報告，重要法規(guī)、行政規(guī)章與相關(guān)決定，各民主黨派之間的共同性事務(wù)與有關(guān)愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的重要事項，重要工作機構(gòu)的設(shè)立，重要崗位領(lǐng)導(dǎo)干部人事任免等。[4]同時，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，還要不斷拓寬協(xié)商領(lǐng)域，圍繞有關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展具有戰(zhàn)略性、前瞻性與全局性的一些重大理論與實踐問題，以及人民群眾普遍關(guān)注的熱點、難點和重點問題，開展深入的調(diào)查研究，形成調(diào)研報告、提案和建議案等，通過提出具有現(xiàn)實針對性的意見建議，為黨委政府決策提供重要參考。

以豐富協(xié)商形式、完善協(xié)商機制為抓手。適應(yīng)新常態(tài)，推動人民政協(xié)協(xié)商民主“三化”建設(shè)，首先，要明確開展政治協(xié)商的形式。當前，政協(xié)委員全體會議全面協(xié)商、常委會議專題協(xié)商、主席會議重點協(xié)商、專門委員會對口協(xié)調(diào)、提案督辦和委員視察座談會等，都是比較定型的有效協(xié)商形式。在此基礎(chǔ)上，還必須不斷創(chuàng)新如政協(xié)與黨委的懇談會、政協(xié)與政府的聯(lián)席會、聽證會、雙向交流會等人民政協(xié)協(xié)商民主的新形式，增加協(xié)商密度，提高協(xié)商成效。除此之外，還應(yīng)借鑒近年來我國基層治理和群眾自治中涌現(xiàn)出許多協(xié)商民主的有效制度形式，在實踐中不斷創(chuàng)新人民政協(xié)協(xié)商民主的新形式，如民主議事會、民主懇談會、民主理財會、民情懇談會、民情直通車、社區(qū)民主論壇、民主聽政會、平安協(xié)會等，有針對性地進行民主監(jiān)督和參政議政，以提高協(xié)商成效。其次，要建立健全各方自覺遵守、有效運轉(zhuǎn)的工作機制。人民政協(xié)協(xié)商民主活動機制主要有內(nèi)部與外部機制。內(nèi)部機制，主要是指人民政協(xié)內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置及其運作程序。外部機制，主要是指人民政協(xié)與黨委、人大、政府及其有關(guān)部門關(guān)系問題，這種關(guān)系要以法定形式加以規(guī)定。當前，要把人民政協(xié)協(xié)商民主制度化、規(guī)范化、程序化要求融入黨委政府工作程序和運作機制之中，就必須建立和完善政治協(xié)商、民主監(jiān)督的操作機制、黨委、人大、政府與政協(xié)之間的互動協(xié)調(diào)機制、各級政協(xié)重點工作列入政府工作目標的運作機制、各協(xié)商主體信息共享機制、協(xié)商議題遴選機制、政協(xié)意見、建議辦理落實督辦與反饋機制、協(xié)商效果考核評價機制等。[5]

以規(guī)范協(xié)商程序、提高協(xié)商實效為重點。適應(yīng)新常態(tài)，就必須針對人民政協(xié)協(xié)商民主“三化”建設(shè)中程序化建設(shè)處于相對薄弱的實際情況，重點加強程序化建設(shè)，加快程序性制度建設(shè)步伐。首先，確保常規(guī)程序有效運轉(zhuǎn)。在這里，協(xié)商議題的提出與確定、協(xié)商活動的準備、協(xié)商會議的組織、協(xié)商成果的報送、協(xié)商意見的處理與反饋、協(xié)商成果的跟蹤問效等，都是常規(guī)程序。將其細化并作出明確的程序和要求，讓各協(xié)商主體的工作有制可依，有規(guī)可循，使所有協(xié)商參與者對程序的嚴肅性心存敬畏。其次，著力抓好重點環(huán)節(jié)。在這里，重點環(huán)節(jié)主要是指協(xié)商議題的提出與確定、協(xié)商意見的實施與監(jiān)督。從協(xié)商議題的提出與確定看，依據(jù)中央要求和《政協(xié)章程》之規(guī)定，按照年度工作重點，協(xié)商議題先由黨委、人大、政府、民主黨派和人民團體等提出，再由黨委研究決定后組織相關(guān)協(xié)商主體進行協(xié)商。在這個環(huán)節(jié)尤其需要制定具體操作制度，進一步明確各協(xié)商主體特別是各級黨委的權(quán)力和責任。從協(xié)商意見的實施與監(jiān)督看，必須對黨委、政府及其有關(guān)部門落實政協(xié)意見建議辦理的時限要求、反饋方式等做出明確和具體規(guī)定，要向政協(xié)及有關(guān)部門及時反饋，并由政協(xié)及有關(guān)部門向參與協(xié)商的各黨派、團體和各界委員進行反饋;建立健全協(xié)商意見督辦落實聯(lián)席會議制度，由協(xié)商各方共同研究、跟蹤督辦、定期檢查協(xié)商意見落實的具體情況;建立健全通報制度，將貫徹落實情況在一定范圍內(nèi)及時向其他協(xié)商方通報，或借助媒體向社會公開。

以健全協(xié)商制度、規(guī)范操作為基礎(chǔ)。適應(yīng)新常態(tài)，推進人民政協(xié)協(xié)商民主“三化”建設(shè)，必須以完善、健全、規(guī)范的制度為依據(jù)和保障，使協(xié)商有章可循、有章必循、循章必果。首先，必須從宏觀著眼，將其納入我國社會主義政治制度自我完善和自我發(fā)展總體布局之中，在堅持、修改和完善現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，著力加強實體性制度、程序性制度與其他各項制度的配套建設(shè)，逐步形成以《憲法》和《政協(xié)章程》為核心的科學(xué)管用、配套齊全的人民政協(xié)協(xié)商民主制度體系。具體說，一是建議由中央或全國政協(xié)制定關(guān)于加強人民政協(xié)協(xié)商民主總體制度建設(shè)的規(guī)范性文件。二是根據(jù)中央規(guī)范性文件，制定貫徹落實的實施細則。包括協(xié)商議題提出辦法、協(xié)商議事規(guī)則、協(xié)商意見落實制度、重大事項決策協(xié)商信息公開制度、協(xié)商監(jiān)督制度、協(xié)商成果評價機制等。三是建立增強協(xié)商民主實效的保障制度。這既包括強化政協(xié)委員隊伍和政協(xié)機關(guān)干部隊伍建設(shè)制度，參加協(xié)商民主活動委員的遴選制度、提高委員參政議政能力制度，也包括設(shè)置政治協(xié)商辦事機構(gòu)，調(diào)整政協(xié)界別設(shè)置、創(chuàng)新協(xié)商民主活動方式等方面制度。四是建立黨政部門支持并參與政治協(xié)商的具體制度。主要有黨委和政府議事規(guī)則和工作規(guī)則，實行協(xié)商民主的考核考評制度和責任追究等制度。其次，必須從法治入手，確立人民政協(xié)作為實行我國協(xié)商民主制度的政治形式和組織形式的法律地位，逐步制定《人民政協(xié)政治協(xié)商法》、《黨派法》、《人民政協(xié)組織法》、《民主監(jiān)督法》等法律法規(guī)，以及與法律法規(guī)相配套的規(guī)章或條例。把有關(guān)政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政的性質(zhì)、作用、內(nèi)容、形式、程序等重要規(guī)定上升為法律，使政協(xié)工作既有政策依據(jù)，又有法律保障。

以強化理論研究、政協(xié)自身建設(shè)為途徑。首先，深入研究新常態(tài)下人民政協(xié)協(xié)商民主重大理論與實踐問題，為推進人民政協(xié)協(xié)商民主“三化”建設(shè)提供理論指導(dǎo)。針對當前人民政協(xié)協(xié)商民主理論研究相對滯后于改革發(fā)展新常態(tài)的實際情況，各級黨委和政協(xié)組織應(yīng)把這項工作納入重要議事日程，一是加強研究隊伍建設(shè)。成立專門的理論研究機構(gòu)和研究會，整合社會各方面研究力量，借助各級統(tǒng)戰(zhàn)部門、黨校、社科聯(lián)、高等院校和社會科學(xué)研究機構(gòu)力量，推動研究成果的交流與共享。二是深化研究內(nèi)容。既要深入研究新常態(tài)下推進人民政協(xié)協(xié)商民主“三化”建設(shè)的重要意義、存在的突出問題及其根本原因，以及如何適應(yīng)新常態(tài)推進人民政協(xié)協(xié)商民主制度化、規(guī)范化、程序化乃至法治化建設(shè)，又要進一步深化協(xié)商民主理論研究尤其是中外協(xié)商民主理論的比較研究，更要著眼于新常態(tài)下人民政協(xié)協(xié)商民主的新實踐與新發(fā)展，深刻總結(jié)人民政協(xié)協(xié)商民主“三化”建設(shè)中各地行之有效的成功經(jīng)驗，把握新常態(tài)下人民政協(xié)協(xié)商民主活動的新特點與政治協(xié)商工作的新規(guī)律，從而不斷推動人民政協(xié)協(xié)商民主“三化”建設(shè)的創(chuàng)新發(fā)展。其次，適應(yīng)新常態(tài)，不斷加強人民政協(xié)自身建設(shè)，為推進人民政協(xié)協(xié)商民主“三化”建設(shè)奠定組織基礎(chǔ)。一是進一步強化政協(xié)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，整合與優(yōu)化班子的文化、年齡、專業(yè)和黨派結(jié)構(gòu)，以更好地擔當重任。二是著力提高委員的綜合素質(zhì)和參政議政能力，把好委員入口關(guān)，真正吸收那些代表性強、具有參政議政熱情與較高素質(zhì)、敢于直言進諫的人到政協(xié)組織中來，切實發(fā)揮人民政協(xié)組織“人才庫”和“智囊團”的優(yōu)勢。三是不斷優(yōu)化人民政協(xié)機關(guān)干部隊伍結(jié)構(gòu)，做好優(yōu)秀年輕干部的培養(yǎng)和選拔工作，加大政協(xié)機關(guān)干部到黨政部門的交流任職和到基層掛職鍛煉的力度。

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（作者系安徽省社會科學(xué)院馬克思主義研究所所長，研究員）

責任編輯：張功杭