朱德明

當(dāng)前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了速度變化、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動(dòng)力轉(zhuǎn)換的發(fā)展新常態(tài)，同時(shí)，資源環(huán)境要素進(jìn)入瓶頸凸顯期、環(huán)保公共需求進(jìn)入快速增長(zhǎng)期，“環(huán)境承載能力已經(jīng)達(dá)到或接近上限，必須推動(dòng)形成綠色低碳循環(huán)發(fā)展新方式”成為2014年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議分析的新常態(tài)之一。

生態(tài)失衡：粗放增長(zhǎng)帶來的環(huán)境資源成本

經(jīng)濟(jì)生態(tài)失調(diào)。目前，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式比較單一，盲目追求增長(zhǎng)數(shù)量，推行高消耗、奢侈浪費(fèi)、粗放經(jīng)營(yíng)、大灌大排的粗放經(jīng)營(yíng)方式，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以犧牲環(huán)境質(zhì)量、延期環(huán)境消費(fèi)、降低資源利用效率為昂貴代價(jià)，忽視提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量、效率和效益。即使是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的江蘇省，14類重污染行業(yè)總產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值的比重達(dá)到60%以上，重化工業(yè)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目占整個(gè)工業(yè)的七成。由于處于工業(yè)化中期和國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈低端，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)總體還存在著零散化、低度化和同構(gòu)化特征，產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)的生態(tài)機(jī)能短缺，低碳產(chǎn)業(yè)比例過低，還原產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重不足，導(dǎo)致發(fā)展方式不可持續(xù)。

環(huán)境生態(tài)失衡。據(jù)環(huán)保部《2014年環(huán)境狀況公報(bào)》，2013年我國(guó)十大水系國(guó)控?cái)嗝嬷?，劣Ⅴ類水質(zhì)的斷面比例達(dá)到9.0%，監(jiān)測(cè)營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)的61個(gè)湖泊（水庫(kù)）中，富營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)的占27.8%，在4778個(gè)地下水監(jiān)測(cè)點(diǎn)位中，較差和極差水質(zhì)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)比例為59.6%。常規(guī)污染物排放量居高不下，新的污染問題接踵而至，形成復(fù)合型污染。依據(jù)新《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3095-2012）評(píng)價(jià)，74個(gè)新標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)測(cè)實(shí)施第一階段城市環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)城市比例僅為4.1%，其他256個(gè)城市執(zhí)行空氣質(zhì)量舊標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)標(biāo)城市比例為69.5%。2013年，全國(guó)先后有30個(gè)省份遭受霧霾天氣侵襲，1月霧霾覆蓋范圍涉及了17個(gè)省市自治區(qū)四分之一的國(guó)土面積，影響人口約6億;10月末東北地區(qū)發(fā)生大規(guī)模霧霾，12月全國(guó)陸續(xù)有25個(gè)省市、100多座城市不同程度出現(xiàn)霧霾，覆蓋了將近一半的國(guó)土。此外，生態(tài)失調(diào)、生態(tài)失衡現(xiàn)象日益突出，濕地面積縮小，河道淤塞，自然災(zāi)害頻發(fā)，水土流失，耕地面積減少，地下水過量開采，生物多樣性衰退等問題也日益突出。

社會(huì)生態(tài)失真。社會(huì)運(yùn)行管理結(jié)構(gòu)性缺失，帶來環(huán)境矛盾沖突增加，環(huán)境應(yīng)急事件層出不窮，社會(huì)失序和社會(huì)失控風(fēng)險(xiǎn)上升。生活垃圾焚燒項(xiàng)目到處受阻。2013年江蘇環(huán)保部門共受理群眾環(huán)境訴求84822件（次），接報(bào)突發(fā)環(huán)境事件相關(guān)信息125起。公眾參與、生態(tài)環(huán)境道德的價(jià)值核心體系沒有建立、人與自然不和諧等帶來自然生態(tài)的破壞。各類環(huán)境信息的公開程度不高，公眾的參與意識(shí)與權(quán)利意識(shí)薄弱，造成公眾參與的范圍與規(guī)模都非常有限，難以有效地監(jiān)督和制約政府的決策行為。受考核、評(píng)比、責(zé)任追究等外部不良干預(yù)影響，環(huán)保數(shù)據(jù)虛報(bào)、瞞報(bào)、偽造、篡改環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，特別是那些與民生福祉密切相關(guān)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)讓人覺得不夠真實(shí)，環(huán)境監(jiān)測(cè)結(jié)果與人們主觀感受的矛盾凸顯，危及政府部門環(huán)境監(jiān)測(cè)的權(quán)威性和公信力。

文化生態(tài)失范。為實(shí)現(xiàn)財(cái)富的聚斂而高度攫取環(huán)境資源，不僅給生態(tài)環(huán)境帶來更加嚴(yán)重的災(zāi)難，更帶來人與自然關(guān)系在文化上的偏差和淪喪，難以走出人類中心主義的怪圈，人們對(duì)GDP盲目追求，人的私欲日益膨脹，個(gè)人主義、本位主義泛濫，利己主義盛行，為實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值，可以對(duì)環(huán)境隨意侵犯，人性被嚴(yán)重扭曲。企業(yè)生態(tài)意識(shí)、生態(tài)責(zé)任感與生態(tài)自覺缺失。公眾更多地把生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的責(zé)任歸于政府與企業(yè)，沒有意識(shí)到自己的生活與消費(fèi)方式對(duì)資源、環(huán)境的影響，不少人追求舒適的生活，過度消費(fèi)，超前消費(fèi)，偏好一次性用品。

制度生態(tài)失管。目前對(duì)環(huán)境污染行為的處罰設(shè)置普遍過輕、懲罰性不足、制約力不夠，環(huán)境執(zhí)法成本高、守法成本高、違法成本低，某些違法者無所忌憚，某些處罰甚至還使受處罰者有利可圖。2014年，江蘇環(huán)保部門共立案查處違法企業(yè)5403起，立案?jìng)刹榄h(huán)境污染案件139起，抓獲涉嫌人414人;江蘇省高級(jí)人民法院公開審理泰興6家化工企業(yè)因污染被判令民事賠償1.6億余元。生態(tài)管理的缺陷，法律責(zé)任過輕的缺陷，執(zhí)行成本過高，致使環(huán)境污染行為肆意踐踏他人環(huán)境和生存權(quán)利。

生態(tài)文明：綠色化的目標(biāo)導(dǎo)向

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下，要更加重視環(huán)境保護(hù)，在經(jīng)濟(jì)增速換擋期不但不能放松環(huán)境保護(hù)的要求，而且要強(qiáng)化相關(guān)目標(biāo)，倒逼經(jīng)濟(jì)綠色化轉(zhuǎn)型。2015年中共中央政治局通過了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，提出了“新五化”的建設(shè)目標(biāo)，其中，綠色化是新增的目標(biāo)，也是凝聚了生態(tài)文明建設(shè)共識(shí)的重點(diǎn)。綠色化內(nèi)涵是創(chuàng)新促進(jìn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的深層次制度，按照“五位一體”的要求，對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)等領(lǐng)域提出生態(tài)環(huán)境保護(hù)改革的具體要求，使這些對(duì)生態(tài)環(huán)境具有重要影響的領(lǐng)域都向著資源節(jié)約和環(huán)境友好的方向進(jìn)行優(yōu)化和轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)改善環(huán)境質(zhì)量、增進(jìn)人民福祉的目的。

生態(tài)文明。生態(tài)文明的確立，擺正了人與自然生態(tài)的關(guān)系，使人類改造、利用的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)成為既獲利于自然生態(tài)又還利于自然生態(tài)、既改造自然環(huán)境又保護(hù)自然環(huán)境這樣一種協(xié)調(diào)、和諧、互惠和共榮的雙向性活動(dòng)。把人類發(fā)展建設(shè)的目標(biāo)由物質(zhì)文明自覺地調(diào)整到物質(zhì)文明、精神文明和生態(tài)文明的耦合上來，是對(duì)傳統(tǒng)文明發(fā)展模式的糾偏，是社會(huì)發(fā)展方向的根本轉(zhuǎn)變。生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)調(diào)整，將人對(duì)自然環(huán)境的剛性索取導(dǎo)向人類與自然環(huán)境的雙向彈性供求，將人類的生存和發(fā)展、環(huán)境的保護(hù)和自身的發(fā)展融為一體，將經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境建設(shè)協(xié)調(diào)同步，從根本上克服傳統(tǒng)發(fā)展模式的偏向性和功利性取向，是擺脫生態(tài)環(huán)境危機(jī)，走出困境的新思維。

綠色發(fā)展。綠色發(fā)展是科學(xué)發(fā)展的題中應(yīng)有之義，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要保障。當(dāng)前，世界經(jīng)濟(jì)復(fù)雜多變，多極化和全球化繼續(xù)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不確定、不穩(wěn)定、不安全的因素日益增多，各國(guó)都在積極尋找新的發(fā)展路徑，搶占新的發(fā)展制高點(diǎn)和主動(dòng)權(quán)，“綠色新政”、“綠色繁榮”應(yīng)運(yùn)而生?？梢灶A(yù)見，誰先實(shí)施跨越式的綠色發(fā)展戰(zhàn)略，誰就主導(dǎo)了世界經(jīng)濟(jì)的格局。誰先調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，誰就能盡快實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)工業(yè)文明向生態(tài)工業(yè)文明的轉(zhuǎn)型。

核心內(nèi)涵。生態(tài)文明順應(yīng)了人民群眾改善環(huán)境的新期盼。以科學(xué)發(fā)展為主題，以加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式為主線，以資源環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，以自然規(guī)律為準(zhǔn)則，以可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，堅(jiān)持“環(huán)保優(yōu)先”、“節(jié)約優(yōu)先”方針，堅(jiān)持污染防治與生態(tài)建設(shè)并重，增強(qiáng)生態(tài)意識(shí)，推進(jìn)重大工程，創(chuàng)新體制機(jī)制，著力構(gòu)建資源節(jié)約型與環(huán)境友好型社會(huì)，加快形成符合生態(tài)文明要求的生產(chǎn)方式、生活方式和消費(fèi)模式，走出一條經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展、人民生活富裕、生態(tài)環(huán)境良好、社會(huì)文明進(jìn)步、人與自然和諧相處的綠色發(fā)展之路。

長(zhǎng)期路徑。中國(guó)的發(fā)展轉(zhuǎn)型是經(jīng)濟(jì)社會(huì)與資源環(huán)境的綜合轉(zhuǎn)型，綠色轉(zhuǎn)型的任務(wù)就是使常規(guī)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程綠色化。要抓好最佳機(jī)遇期，制定未來10～20年的綠色轉(zhuǎn)型路線圖，包括大氣、水、土壤等環(huán)境質(zhì)量改善的路線圖和時(shí)間表，盡早迎來環(huán)境質(zhì)量全面改善的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，為建設(shè)“藍(lán)天常在、青山常在、綠水常在”的美麗中國(guó)而努力。

法治創(chuàng)新：綠色化轉(zhuǎn)型的制度保障

綠色化轉(zhuǎn)型關(guān)鍵是將生態(tài)文明的理念融入現(xiàn)代化建設(shè)各個(gè)方面和全過程，用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)的科學(xué)合理性，提高社會(huì)、政府、企業(yè)三方面的力量和社會(huì)各界的認(rèn)識(shí)和參與水平，提高制度效益，降低制度的執(zhí)行成本，控制生態(tài)危機(jī)或生態(tài)污染引發(fā)社會(huì)沖突的風(fēng)險(xiǎn)。

以強(qiáng)化監(jiān)管執(zhí)法為重點(diǎn)的環(huán)境法治體系。建立國(guó)家環(huán)境保護(hù)法規(guī)制度、管理體制和運(yùn)行機(jī)制。將生態(tài)文明建設(shè)中關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的要求以及相關(guān)配套的體制、機(jī)制和政策固化到法律文本中;對(duì)民法、經(jīng)濟(jì)法、刑法、行政法等進(jìn)行“生態(tài)化”改造，將生態(tài)系統(tǒng)管理的基本準(zhǔn)則貫穿于每部單獨(dú)的法律之中。堅(jiān)持鐵腕執(zhí)法、鐵面問責(zé)，在全社會(huì)樹立對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為的“零容忍”觀念，實(shí)施按日計(jì)罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)等強(qiáng)制措施，嚴(yán)厲打擊違法行為。推動(dòng)環(huán)境司法，加強(qiáng)行政執(zhí)法和刑事司法的有效銜接，推進(jìn)環(huán)境公益訴訟。

以簡(jiǎn)化審批為重點(diǎn)的行政監(jiān)管體系。進(jìn)一步優(yōu)化審批程序，提高審批效率。大刀闊斧地簡(jiǎn)政放權(quán)，進(jìn)一步下放行政審批權(quán)限，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，確保放得徹底、接得平滑、管得到位。權(quán)力清單、審批清單、責(zé)任清單全部公開。改革環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和“三同時(shí)”制度，做好與排污許可制度的銜接。嚴(yán)格試生產(chǎn)核準(zhǔn)，實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)的全過程環(huán)保管理，確保建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)執(zhí)行率、環(huán)?！叭瑫r(shí)”執(zhí)行率。推進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目“入園進(jìn)區(qū)”，進(jìn)一步提高化工、涉重金屬等重點(diǎn)防控行業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入門檻。

以生態(tài)紅線為邊界的環(huán)境管理體系。加強(qiáng)生態(tài)空間管制，嚴(yán)守“生態(tài)紅線”，堅(jiān)持在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)。通過環(huán)境保護(hù)優(yōu)化發(fā)展，實(shí)行差別化的區(qū)域開發(fā)和環(huán)境管理政策，逐步形成主體功能區(qū)定位清晰和人口、經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)建設(shè)和國(guó)土開發(fā)格局，全面推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。制定實(shí)施重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償辦法，加大對(duì)限制開發(fā)、禁止開發(fā)區(qū)域的補(bǔ)償力度，選擇國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)，逐步建立生態(tài)保護(hù)轉(zhuǎn)移支付制度。

以激勵(lì)刺激為動(dòng)力的環(huán)境政策體系。要完善激勵(lì)約束機(jī)制，深化環(huán)境資源價(jià)格改革，積極推進(jìn)排污權(quán)有償取得和交易試點(diǎn)，積極推行環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)控和引導(dǎo)作用。構(gòu)建綠色金融體系，為綠色轉(zhuǎn)型提供金融支持。根據(jù)污染者付費(fèi)原則對(duì)污染物排放征收環(huán)境稅，實(shí)行差別化環(huán)境價(jià)費(fèi)政策，形成能夠反映環(huán)境稀缺程度、供求關(guān)系和污染治理成本的環(huán)境價(jià)格機(jī)制。推進(jìn)環(huán)境污染治理第三方運(yùn)營(yíng)，推動(dòng)專業(yè)化提高、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營(yíng)鼓勵(lì)公私合作模式，降低投資成本，提高運(yùn)營(yíng)績(jī)效。

以公眾參與為途徑的社會(huì)管理體系。公眾參與有利于克服和彌補(bǔ)市場(chǎng)調(diào)節(jié)和政府調(diào)節(jié)在環(huán)保領(lǐng)域的缺陷，有利于排除環(huán)境侵害、處理環(huán)境糾紛。借鑒國(guó)際上公眾參與環(huán)保的經(jīng)驗(yàn)和多方共治的模式，完善公眾參與和信息公開相關(guān)制度。要注重創(chuàng)設(shè)更好的參與渠道，提升社會(huì)力量在生態(tài)環(huán)保中作用，挖溝筑渠，引導(dǎo)和培育各類環(huán)保社會(huì)組織有序發(fā)展，反映公眾環(huán)境訴求，保護(hù)合法權(quán)益。相關(guān)部門要完善信息公開形式，創(chuàng)新信息公開手段，及時(shí)公開環(huán)境質(zhì)量、突發(fā)環(huán)境事件以及環(huán)境行政許可等信息。重點(diǎn)排污單位也應(yīng)當(dāng)如實(shí)向社會(huì)公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標(biāo)排放情況，接受社會(huì)監(jiān)督。

以環(huán)境道德為核心的生態(tài)文化體系。加強(qiáng)生態(tài)文化理論研究，注重在實(shí)踐中培育生態(tài)認(rèn)知并提升為生態(tài)文化理論。編寫富有地方特色的生態(tài)文明建設(shè)通俗教材，鼓勵(lì)創(chuàng)作反映生態(tài)內(nèi)涵的影視音樂作品、科普讀物，大力開發(fā)生態(tài)文化精品和經(jīng)典文庫(kù)，把生態(tài)文明有關(guān)知識(shí)和課程納入國(guó)民教育體系。從社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭美德和個(gè)人品德等方面入手，制定生態(tài)文明建設(shè)道德規(guī)范，提高公民生態(tài)道德素質(zhì)，形成生態(tài)文明社會(huì)新風(fēng)尚。把節(jié)約文化、環(huán)境道德納入社會(huì)運(yùn)行的公序良俗，改變?nèi)藗兊纳罘绞胶托袨槟Ｊ?。弘揚(yáng)綠色文化，加強(qiáng)綠色文化建設(shè)，以宣傳倡導(dǎo)綠色消費(fèi)為切入點(diǎn)，引導(dǎo)公眾力戒奢侈浪費(fèi)，自覺選擇節(jié)約環(huán)保、低碳排放的綠色消費(fèi)模式，推動(dòng)綠色生產(chǎn)、綠色流通的發(fā)展。

以責(zé)任審計(jì)為手段的考核評(píng)價(jià)體系。開展重點(diǎn)區(qū)域地方政府的環(huán)境審計(jì)，嚴(yán)格監(jiān)督考核，把環(huán)境保護(hù)各項(xiàng)指標(biāo)納入全面建設(shè)小康社會(huì)、科學(xué)發(fā)展評(píng)價(jià)、市縣黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)績(jī)考核之中。建立經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綠色評(píng)估制度改革，破解資源環(huán)境約束，提高發(fā)展質(zhì)量，通過調(diào)整“指揮棒”修正“政績(jī)觀”。加強(qiáng)國(guó)家對(duì)地方政府環(huán)境保護(hù)績(jī)效的監(jiān)督，將環(huán)境質(zhì)量作為地方政府政績(jī)考核的重要指標(biāo)，對(duì)未完成目標(biāo)任務(wù)的地方和企業(yè)集團(tuán)，嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目“區(qū)域限批”和“行業(yè)限批”。加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)評(píng)估，建立自然資源資產(chǎn)核算體系和負(fù)債表。

（作者系江蘇省環(huán)保廳政法處處長(zhǎng)，管理學(xué)博士）

責(zé)任編輯：黃 杰