雪珥

1906年，大清國(guó)的政改，決定先從中央機(jī)構(gòu)改革開(kāi)始。

機(jī)構(gòu)改革的主導(dǎo)者，就是出洋考察的戴鴻慈與端方。對(duì)于中央官制存在的問(wèn)題，他們建議應(yīng)該推行“責(zé)任內(nèi)閣之制以求中央行政之統(tǒng)一”。至于中央各部主任官與輔佐官之間的權(quán)責(zé)不清，“定為一大臣，一次官，大臣負(fù)閣臣之責(zé)成，次官綜一部之庶務(wù)。其次則如商、學(xué)、警三部成例，設(shè)一尚書(shū)、兩侍郎，不置管部，以尚書(shū)為主任官，而侍郎為之輔佐，受其指揮。更設(shè)壓參各官，劃定職權(quán)?！?/p>

戴鴻慈和端方同時(shí)建議，在內(nèi)閣之外，增設(shè)“會(huì)計(jì)檢查院”（審計(jì)）、“行政裁判院”（受理行政訴訟）、“集議院”（議會(huì)的雛形）、“都裁判廳”（最高法院）等獨(dú)立機(jī)構(gòu)。他們甚至還考慮到了原有之大學(xué)士及各部裁缺之大員的去處，可組建“樞密院”，作為中央顧問(wèn)委員會(huì)，安置老干部們，以換取他們對(duì)改革的支持。

根據(jù)這一設(shè)想，中央機(jī)構(gòu)將由原先的六部及剛剛設(shè)立的巡警部，重新組合，建立九個(gè)部：一、新設(shè)立的巡警部改為“內(nèi)政部”，將原來(lái)由戶部主管的戶口、工部主管的工程，合并在內(nèi);二、將戶部改為“財(cái)政部”，執(zhí)掌國(guó)稅、關(guān)稅、貨幣、國(guó)債、銀行以及田賦;三、成立于1901年的“外務(wù)部”，因“法制略具”而不予更動(dòng);四、將兵部改為“軍部”，并將“練兵處”歸并入內(nèi)，統(tǒng)籌全國(guó)軍政;五、將刑部改為“法部”，“各省執(zhí)法司、各級(jí)裁判所及監(jiān)獄之監(jiān)督皆為本部分支”，這等于是將司法系統(tǒng)垂直領(lǐng)導(dǎo);六、“學(xué)務(wù)部”也因“法制略備”，繼續(xù)保留不改;七、設(shè)立“商部”，主管農(nóng)工商，此三者“為富國(guó)之本源，各國(guó)皆設(shè)立專部，中國(guó)農(nóng)工諸學(xué)尚未講求，將農(nóng)工諸事暫歸已設(shè)之商部管轄，日后再議增設(shè)”;八、設(shè)立“交通部”，將輪船、鐵路、電報(bào)、郵政等事務(wù)都納入其間;九、參考西方做法，改理藩院為“殖務(wù)部”，“凡東三省、蒙古、青海、新疆、西藏開(kāi)拓之政策，皆于是統(tǒng)焉”。而在該部下，專設(shè)“海外殖民局”，保護(hù)海外華僑。

戴鴻慈與端方的方案，把實(shí)行內(nèi)閣制、裁撤軍機(jī)處作為重點(diǎn)，得到了高層的廣泛關(guān)注和認(rèn)可。軍機(jī)處的設(shè)立，本是一種超常規(guī)的做法，這個(gè)“三無(wú)”機(jī)構(gòu)（無(wú)編制、無(wú)定員、無(wú)預(yù)算），名義上僅僅是皇帝的臨時(shí)秘書(shū)機(jī)構(gòu)，實(shí)際上卻褫奪了內(nèi)閣的權(quán)力，造成了中國(guó)特色的機(jī)構(gòu)名實(shí)不符現(xiàn)象。

在戴鴻慈和端方的方案中，提出裁撤軍機(jī)處，歸并到內(nèi)閣中，設(shè)立總理大臣一人，兼充大學(xué)士，為其首長(zhǎng)，“以平章內(nèi)外政事，任國(guó)政;置左右副大臣各一人，兼充協(xié)辦大學(xué)士，為其輔佐，以協(xié)同平章政事，共任國(guó)政，各部尚書(shū)皆列于閣臣，原有之大學(xué)士仍帶各殿閣之名銜，簡(jiǎn)為樞密院顧問(wèn)大臣，以示優(yōu)崇之意?！?/p>

這一思路，落實(shí)成正式方案就是：一方面加強(qiáng)內(nèi)閣的行政集權(quán)，另一方面分割了數(shù)千年來(lái)一權(quán)獨(dú)大的行政權(quán)，將其中的司法權(quán)剝離，并將在今后進(jìn)一步剝離立法權(quán)。同時(shí)，將“軍機(jī)大臣”都改為“辦理政務(wù)大臣”，各部尚書(shū)均為“參預(yù)政務(wù)大臣”。顯然，這是廢除軍機(jī)處的前奏。

1906年11月7日，中央正式公布了《內(nèi)閣官制及辦事章程》，基本認(rèn)可了這一方案。然而吊詭的是，中央雖然認(rèn)可了責(zé)任內(nèi)閣制，卻并未同意取消軍機(jī)處，對(duì)此，時(shí)人和后人多作為晚清假立憲的證據(jù)。