樊軼俠 ，邊俊杰 ，2

（1.財政部財政科學(xué)研究所，北京 100142；2.江西理工大學(xué)，江西 贛州 341000）

稀土資源是稀有金屬礦產(chǎn)類資源，常以復(fù)雜氧化物，含水或無水硅酸鹽等形式存在，共17種元素。我國離子型稀土主要分布在江西贛州、福建龍巖等南方地區(qū)，在世界上占重要地位，我國是世界上獨有中重稀土的國家。對于離子型稀土開采造成的生態(tài)環(huán)境惡化與可持續(xù)發(fā)展問題已經(jīng)受到國家重視。2011年5月，國務(wù)院出臺了 《關(guān)于促進稀土行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的若干意見》 （國發(fā) [2011]12號），針對稀土行業(yè)無序開采、生態(tài)環(huán)境破壞等問題提出了指導(dǎo)意見。2012年6月20日，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的 《中國稀土狀況與政策》白皮書中，提出了短期內(nèi)實現(xiàn)稀土行業(yè)（尤其是離子型稀土）健康發(fā)展的格局目標。本文主要從稀土資源產(chǎn)權(quán)這一根源性制度入手，挖掘利益分配關(guān)系，試圖從利益關(guān)系角度探尋南方離子型稀土可持續(xù)發(fā)展的路徑。

一、稀土資源利益分配關(guān)系的產(chǎn)權(quán)制度背景

科學(xué)的產(chǎn)權(quán)制度是塑造稀土資源各利益主體之間利益關(guān)系，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的根本制度。馬克思主義產(chǎn)權(quán)理論認為，產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上是一種法權(quán)關(guān)系，是生產(chǎn)關(guān)系的法律體現(xiàn)。新制度經(jīng)濟學(xué)代表人物科斯認為， “產(chǎn)權(quán)安排，確定了個人相對于物時的行為規(guī)范，每個人都必須遵守他人之間的相互關(guān)系，或承擔(dān)不遵守這種關(guān)系的成本?！睙o論哪一種產(chǎn)權(quán)概念的描述，事實上，產(chǎn)權(quán)是一個權(quán)利束，包括所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)、支配權(quán)和收益權(quán)等六項基本權(quán)利。這組權(quán)利束可以被一個人擁有，也可以被多個人分別擁有，同時權(quán)利束也可以層層分解。

我國 《憲法》第9條， 《礦產(chǎn)資源法》第10條明確規(guī)定： “礦產(chǎn)資源歸屬國家所有。”這就明確了我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度的基本性質(zhì)為國有資源，即國家才是礦產(chǎn)資源的最終所有權(quán)主體?！稇椃ā返?0條規(guī)定，我國土地分為國家所有和集體所有，因而，集體土地上的礦產(chǎn)資源不是集體所有，而屬于國家所有。換言之，國家擁有礦產(chǎn)資源終極所有權(quán)。在所有權(quán)的基礎(chǔ)上，我國現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)形成了多層委托—代理關(guān)系。

具體到稀土資源，在礦產(chǎn)資源國家所有制為終極產(chǎn)權(quán)的背景下，稀土資源具體表現(xiàn)為全民所有和集體所有，在具體的稀土資源開采過程中，由各級政府部門或者地方政府代理管理權(quán)限，相應(yīng)的，在國家采礦權(quán)許可條件下，礦山企業(yè)作為市場主體則成為了稀土資源的開采者，這樣就形成了以稀土資源終極所有權(quán)為核心的委托代理鏈條，①如圖1。

圖1 我國稀土資源所有權(quán)委托代理關(guān)系圖

以各級政府利益為主導(dǎo)的產(chǎn)權(quán)委托代理鏈條在實際操作中要求形成一種有效的產(chǎn)權(quán)制度。這一制度不僅要理順各級政府之間的管理權(quán)限，對各級政府管理權(quán)限形成有效約束，還需要理順各級政府之間的利益關(guān)系，對各級政府形成有效激勵，在保障各級利益分配合理的基礎(chǔ)上實現(xiàn)開采效率。否則，不完善的產(chǎn)權(quán)制度必然會導(dǎo)致不完整的利益關(guān)系。

從政府中取得采礦權(quán)許可證的礦產(chǎn)資源企業(yè)產(chǎn)權(quán)包括兩類：

第一類：可分割排他性產(chǎn)權(quán)。如企業(yè)設(shè)立投入的各種設(shè)備、技術(shù)等資產(chǎn)。

第二類：不可分割非排他性產(chǎn)權(quán)。這類產(chǎn)權(quán)是企業(yè)和社會互有的，主要分為三部分：第一部分是地下使用權(quán)，地下部分垂直支撐地表，但地下部分又是礦產(chǎn)資源的賦存體；第二部分是環(huán)境使用權(quán)，采礦、選礦、煉礦時，企業(yè)會利用環(huán)境的吸納功能而排出廢物，而企業(yè)排出廢物需要的環(huán)境體又是他人生存、發(fā)展所必不可少的資源；第三部分是勞動使用權(quán)，包括專用性和通用性的人力資源，而通用性人力資源則表現(xiàn)為企業(yè)礦工在閑暇之余從事其他勞動。

從稀土資源企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)來看，委托代理條件下的兩類產(chǎn)權(quán)構(gòu)成了礦區(qū)利益補償?shù)幕A(chǔ)。

二、稀土資源產(chǎn)權(quán)制度的缺陷

（一）排他性產(chǎn)權(quán) （礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)）缺陷明顯

稀土礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)是一組權(quán)利束，有稀土資源的國家所有權(quán)、企業(yè)獲取的采礦權(quán)、探礦權(quán)組成。從實際情況來看，雖然我國對資源的國家所有權(quán)有明確規(guī)定，但是現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)過程中涉及的權(quán)利主體之間的責(zé)權(quán)利邊界模糊不清。

1.資源所有權(quán)、管理權(quán)、經(jīng)營權(quán)混淆錯位

基于我國公有制為基礎(chǔ)的委托代理關(guān)系，稀土礦產(chǎn)資源的國家所有制事實上被地方政府或由地方政府控制的企業(yè)二元分割。以贛南稀土為例，贛南離子型稀土礦實際上被新重組的贛州稀土集團所控制，其目前基本上壟斷了贛州稀土的所有采礦權(quán)與探礦權(quán)，同時作為國有資產(chǎn)，贛州稀土集團又被贛州市政府委托國資委管轄，這樣理論上的委托代理缺乏現(xiàn)實上的人格化所有者，即稀土資源所有權(quán)的主體是虛置的，這一虛置的最基本的產(chǎn)權(quán)會導(dǎo)致派生出來的一系列產(chǎn)權(quán)混淆與錯位。

從法律角度講，稀土礦山企業(yè)經(jīng)由中央授權(quán)，地方政府審批獲取采礦權(quán)許可證，從而實現(xiàn)了地方政府代替中央政府執(zhí)行所有權(quán)管理職能，同時地方政府也承擔(dān)了對礦產(chǎn)資源開發(fā)經(jīng)營的行政管理職能。這兩項職能在實踐中往往不能合理界定，一般的情況是所有權(quán)管理職能代替行政管理職能。如，基于自身利益最大化的訴求，地方政府為強化稀土資源控制權(quán)而爭奪資源，對礦區(qū)生態(tài)補償則視而不見，形成了產(chǎn)權(quán)不清、責(zé)任主體不明確的狀況。

從環(huán)境保護的監(jiān)管責(zé)任和治理責(zé)任而言，按照誰破壞誰治理的原則，企業(yè)應(yīng)對周邊環(huán)境保護（植被恢復(fù)、山地滑坡、農(nóng)田土壤破壞等）負首要治理責(zé)任；而對流域范圍內(nèi)水系污染等情況，各級政府應(yīng)視具體情況分擔(dān)治理責(zé)任。但由于采礦權(quán)審批權(quán)限集中于省級或省以上政府，市縣級政府審批權(quán)限小，造成了稀土資源開采所在地地方政府權(quán)責(zé)不對稱。部分地方政府財政收益相對有限，縣級政府根本無力履行治理責(zé)任。

2．采礦權(quán)能殘缺引發(fā)生態(tài)補償責(zé)任不明晰

稀土資源開采或取得采礦權(quán)實際上獲得了在一定時期內(nèi)對該資源的使用權(quán)，言外之意，企業(yè)所擁有的采礦權(quán)不具有完整意義上的獨立權(quán)，采礦權(quán)許可證一般都規(guī)定開采年限，對企業(yè)來講，這一期限有較強的不確定性，如2011年出臺的國務(wù)院關(guān)于稀土發(fā)展的若干意見等政策出臺帶來的政策的不確定性，促使企業(yè)短時間內(nèi)以急功近利的方式，圍繞利潤最大化目標進行經(jīng)營，這樣掠奪式開采行為則是必然的。

雖然相關(guān)法律如 《礦產(chǎn)資源法實施細則》要求采礦權(quán)人履行 “水土保持、土地復(fù)墾”的責(zé)任義務(wù)，但實際運作中礦山企業(yè)向地方政府繳納生態(tài)環(huán)境稅費后，由地方政府對轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境進行治理。同時相關(guān)地方法規(guī)也要求企業(yè)繳納礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金，履行 “誰開采、誰治理”責(zé)任。對于企業(yè)而言，雙重治理責(zé)任壓力下其往往是流于形式的應(yīng)付環(huán)境治理，使地方政府對礦山環(huán)境恢復(fù)治理的質(zhì)量監(jiān)測與監(jiān)管難度加大。對于政府而言，在環(huán)境稅費標準過低、治理財力不足的情況下，政府治理的責(zé)任也不到位。企業(yè)與政府間的博弈最終使 “誰破壞、誰治理”的原則難以落實，企業(yè)在治理環(huán)境方面的 “搭便車” 行為現(xiàn)象嚴重。

3.礦權(quán)與地權(quán)之間存在矛盾沖突

稀土資源開發(fā)與土地關(guān)系非常密切，這涉及到以下幾個關(guān)系：一是稀土資源所有權(quán)與土地所有權(quán)的關(guān)系；二是采礦權(quán)與土地所有權(quán)之間的關(guān)系；三是土地使用權(quán)的價值如何體現(xiàn)；四是采礦權(quán)與相鄰?fù)恋厥褂脵?quán)的關(guān)系。

對于第一種關(guān)系很容易理解，根據(jù)現(xiàn)行法律，礦產(chǎn)資源國家所有權(quán)不因其依附的土地所有權(quán)歸屬不同而改變。對于第二種關(guān)系，獲取采礦權(quán)應(yīng)同時取得土地使用權(quán)，因而不能忽視土地所有權(quán)的經(jīng)濟利益，礦區(qū)土地有償使用制度是必須建立的。但由于礦區(qū)的土地往往涉及到農(nóng)村集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)，采礦權(quán)的行使常常會在一定程度上面臨來自土地所有權(quán)主體的干預(yù)。企業(yè)獲取采礦權(quán)后，依附于集體土地的礦業(yè)權(quán)和地權(quán)容易發(fā)生矛盾，各方利益難以平衡。對于第三種關(guān)系，土地使用權(quán)價值應(yīng)考慮土地增值與富含礦藏價值，因而稀土資源的價值實現(xiàn)以后在利益分配關(guān)系上應(yīng)考慮土地所有者、土地使用權(quán)人等方面的利益。第四種關(guān)系實際上涉及到稀土開采行為的負外部性問題，企業(yè)開采行為必然影響到相鄰?fù)恋厮袡?quán)人或者使用人的利益，應(yīng)當根據(jù) 《民法通則》第八十三條規(guī)定，企業(yè)在造成相鄰?fù)恋乩鎿p失時，給予相應(yīng)補償。從經(jīng)濟學(xué)角度，這一問題處理的不好，很容易產(chǎn)生外部糾紛，因而需要建立這兩類利益主體之間利益整合補償機制。

在實際運作中，礦產(chǎn)資源所有權(quán)、采礦權(quán)、土地使用權(quán)之間的沖突，主要歸因于采礦權(quán)的取得需要建立在行政機關(guān)代表國家行使礦產(chǎn)資源所有權(quán)的基礎(chǔ)上，而礦業(yè)權(quán)得以行使通常還需要將采礦區(qū)內(nèi)農(nóng)民所有的集體土地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為礦地使用權(quán)。我國法律缺乏協(xié)調(diào)這兩種權(quán)利沖突方面的相關(guān)規(guī)范，這種法律盲區(qū)的產(chǎn)生也為礦業(yè)權(quán)的行使帶來多重困難，容易導(dǎo)致礦權(quán)人與土地所有權(quán)人之間產(chǎn)生利益沖突，嚴重影響了礦區(qū)和諧社會建設(shè)。

（二）非排他性產(chǎn)權(quán)缺失

從公共財政角度講，礦區(qū)環(huán)境質(zhì)量產(chǎn)權(quán)作為非排他性產(chǎn)權(quán)，屬于公共產(chǎn)品，礦區(qū)居民或周邊居民都有權(quán)享受較好的生活環(huán)境質(zhì)量。為確保這一公共產(chǎn)品的有效提供，界定環(huán)境使用權(quán)是非常有必要的，通過界定稀土資源地的企業(yè)環(huán)境使用權(quán)，實現(xiàn)公民普遍享受良好的環(huán)境，不僅可以確認保護比較稀缺的環(huán)境資源，還可以將開采企業(yè)的開采行為導(dǎo)致的環(huán)境負外部性實現(xiàn)內(nèi)部化。理論上，界定這一產(chǎn)權(quán)有多種方式，如環(huán)境稅、可交易的排污權(quán)、礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度、生態(tài)修復(fù)基金、地區(qū)災(zāi)害防治基金等。不同的界定方式?jīng)Q定不同的環(huán)境質(zhì)量補償方式。

從實踐來看，南方離子型稀土開采有兩種補償方式，即礦區(qū)生態(tài)補償費和礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度。這兩種方式缺乏嚴格的法律依據(jù)且征收標準單一，遠遠低于實際生態(tài)修復(fù)的費用。從補償?shù)目腕w來看，這類補償金與保證金僅限于土地復(fù)墾、植被恢復(fù)等環(huán)境破壞，而對于因稀土開采時建設(shè)的注液孔引發(fā)的突發(fā)性地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險、礦山周邊土地污染以及生態(tài)惡化沒有做出相應(yīng)的補償，這一補償面相對狹窄的制度不符合圍繞礦山生命周期風(fēng)險管理以及環(huán)境破壞無線追償原則。

三、稀土資源產(chǎn)權(quán)缺陷引發(fā)的收益分配與生態(tài)補償問題

如前所述，稀土礦產(chǎn)資源開發(fā)涉及到的利益主體包括中央政府、地方政府、采礦權(quán)人、土地所有者、礦區(qū)及周邊居民。在資源開發(fā)環(huán)節(jié)，各級政府通過稅費分成與上收部分經(jīng)營收益的方式參與資源開發(fā)利益分配，礦區(qū)職工及周邊居民沒有合法的參與利益補償?shù)耐緩?。在礦區(qū)生態(tài)補償環(huán)節(jié)，中央政府和礦山企業(yè)分別通過轉(zhuǎn)移支付或上繳生態(tài)補償費等方式，給地方政府提供資金，并由地方政府實施環(huán)境治理和監(jiān)管。

（一）稀土開發(fā)環(huán)節(jié)的收益分配及其問題

以贛州市為例，按照2012年1月1日起實施的贛州稀土綜合稅費征收標準，稀土資源開采的中央收益是面向企業(yè)征收企業(yè)所得稅、增值稅分成，由礦管局征收的采礦權(quán)探礦權(quán)使用費、礦產(chǎn)資源補償費收入分成。省級政府與贛州縣市級政府收益分配為企業(yè)所得稅、增值稅、資源補償費、采礦權(quán)探礦權(quán)使用費、資源稅、環(huán)境稅費分成的加總。稀土開采企業(yè)凈利潤為企業(yè)利潤總額與所得稅之差。具體分成比例和征收情況如表1、表2所示。

從表1、表2可看出，中央政府、省一級政府獲取的利益相對較大，分成了稀土開采企業(yè)繳納的主要稅費項目，如增值稅、企業(yè)所得稅、資源補償費等；而資源開采地的縣市級政府獲取了小稅種的收益，這些小稅種費率以及征收額度一般較低，收益有限。

（二）稀土礦區(qū)生態(tài)環(huán)境補償?shù)呢?zé)任分配及其問題

一般而言，稀土開采企業(yè)是礦區(qū)生態(tài)環(huán)境的直接損害者，因而這些企業(yè)應(yīng)是首要的補償責(zé)任主體。當前，稀土開采企業(yè)主要通過繳納環(huán)境稅費的方式間接履行責(zé)任。從具體標準看，對這些企業(yè)實際征收的水土保持設(shè)施補償費與水土流失防治費、排污費、森林植被恢復(fù)費等環(huán)境稅費合計為每噸稀土氧化物1600元，而實際上水土流失、植被恢復(fù)、污染治理三項費用為16857.58元，②環(huán)境治理費用缺口相當大。

表2 贛州市稀土開采企業(yè)上繳的主要稅費情況表 （單位：萬元）

從中央政府對江西省礦山環(huán)境治理、生態(tài)補償?shù)蓉?zé)任的實際承擔(dān)情況來看，2010～2012年，中央財政對江西省礦山環(huán)境恢復(fù)治理的財政轉(zhuǎn)移支付分別為69.48億元、74.19億元、63.65億元；③2010～2012年江西省財政對贛州的環(huán)境支出為2億元、2.3億元、2.61億元；④2010～2013年贛州市本級與縣級安排的地方環(huán)境治理資金如表3。⑤

表3 贛州市本級與縣級財政安排的地方環(huán)境治理資金 （單位：萬元）

從表3不難發(fā)現(xiàn)，縣市級政府所獲得的省級財政環(huán)境治理費用雖逐年上升，但增幅不高。受縣域經(jīng)濟發(fā)展程度與地方財力的影響，贛州市本級與縣級財政安排的地方環(huán)境治理資金更是少之又少，甚至在贛州市19個縣市區(qū)中，大部分縣市區(qū)沒有安排這筆專項資金。據(jù)華夏時報2012年5月19日的報道，贛州稀土開采導(dǎo)致的環(huán)境污染治理費用高達380億元，可見這些資金對于高昂的環(huán)境治理經(jīng)費缺口簡直是杯水車薪。

不難得出結(jié)論，贛州市稀土開采涉及的各方利益主體責(zé)權(quán)利關(guān)系嚴重背離。需要指出，以上尚未涉及礦區(qū)居民健康補償責(zé)任的落實問題，但從單純的環(huán)境治理責(zé)任管中窺豹，稀土資源型企業(yè)可持續(xù)發(fā)展進程面臨諸多問題。

四、改革資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度、理順利益分配關(guān)系的政策建議

礦山產(chǎn)權(quán)制度缺陷導(dǎo)致了礦產(chǎn)資源開發(fā)的產(chǎn)權(quán)主體、利益主體與可持續(xù)發(fā)展的責(zé)任主體三者脫節(jié)，進而產(chǎn)生了一系列可持續(xù)發(fā)展風(fēng)險的表象。因而，加大稀土礦山資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)制度改革是徹底解決礦山企業(yè)可持續(xù)發(fā)展問題的必要途徑。

1.建立可持續(xù)發(fā)展準備金制度

從國家法律層面，通過建立可持續(xù)發(fā)展準備金制度的方法界定環(huán)境質(zhì)量的初始產(chǎn)權(quán)，針對礦山企業(yè)生產(chǎn)過程中對環(huán)境質(zhì)量的使用以及損害的不同特征，強制性地要求企業(yè)按照一定標準提取可持續(xù)發(fā)展風(fēng)險準備金，以備未來所需的同時，將恢復(fù)國土資源和保護生態(tài)環(huán)境的社會責(zé)任提前明確。

2.明確政府與企業(yè)在礦產(chǎn)資源開發(fā)中的可持續(xù)發(fā)展責(zé)權(quán)利關(guān)系

根據(jù)污染者付費原則以及受益者分擔(dān)原則，礦業(yè)企業(yè)是礦區(qū)生態(tài)補償?shù)呢?zé)任主體，主要承擔(dān)正在發(fā)生的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境損害的補償責(zé)任。中央政府作為資源開發(fā)的受益者一方，主要承擔(dān)單個企業(yè)無力承擔(dān)而且外部性較廣無法確認潛在責(zé)任者時的責(zé)任。地方政府作為資源開發(fā)的受益者一方，應(yīng)承擔(dān)歷史遺留的礦區(qū)生態(tài)環(huán)境損害的補償問題，補償方式可以通過征收跨區(qū)稅、橫向轉(zhuǎn)移支付的方式進行。

3.進一步厘清中央與地方政府在礦區(qū)可持續(xù)發(fā)展中的責(zé)權(quán)利關(guān)系

首先，進一步明晰中央政府擁有礦產(chǎn)資源所有權(quán)，通過全面實施礦業(yè)權(quán)有償取得制度實現(xiàn)其利益。同時，中央政府也應(yīng)明確必須在資源開發(fā)中強化自身的公共管理職能，制定全國性的與礦產(chǎn)資源開發(fā)有關(guān)的法律法規(guī)、礦產(chǎn)資源發(fā)展規(guī)劃等。其次，地方政府對維護區(qū)域資源開發(fā)秩序、礦區(qū)公共設(shè)施建設(shè)、礦山環(huán)境恢復(fù)治理等方面監(jiān)管職能必不可少。按照事權(quán)與財力相匹配的原則，重構(gòu)中央與地方在資源開發(fā)中的利益分享機制。改革現(xiàn)行的財稅體制，特別是中央與地方的稅收分享比例，加大資源地政府的分享比例，增強地方政府的財力，使地方政府有足夠的激勵實現(xiàn)其監(jiān)管職能。

4.探索通過不同方式解決一元礦權(quán)與二元地權(quán)的矛盾與沖突

礦權(quán)與地權(quán)矛盾的焦點在于土地市場溢價分配問題，根源在于農(nóng)戶市場化配置土地權(quán)利的缺失。化解的途徑之一就是賦予農(nóng)民市場化配置土地資源的權(quán)利，也就是說確立集體土地所有者對集體土地的處分權(quán)，將集體土地的流轉(zhuǎn)權(quán)歸還農(nóng)民。當農(nóng)民擁有了土地流轉(zhuǎn)權(quán)后，就可以通過與礦業(yè)權(quán)人談判，以市場化方式確定礦業(yè)用地流轉(zhuǎn)的交易價格、轉(zhuǎn)讓期限等。途經(jīng)之二是國家征用集體土地，應(yīng)當賦予農(nóng)戶以談判權(quán)，通過農(nóng)戶與政府之間的談判實現(xiàn)對土地使用者的市場化補償，以維護集體和農(nóng)戶的收益權(quán)。途徑之三是借鑒國外的做法，實行土地股權(quán)制度，允許土地的所有者與使用者將土地的使用權(quán)入股獲得土地市場價值溢價的部分收益，實現(xiàn)土地所有者與使用者的收益最大化。

［注 釋］

①需要說明的是，2012年贛州稀土資源整合形成贛州稀土集團，企業(yè)性質(zhì)為地方國企，因而圖中所示的委托代理關(guān)系為多重委托代理關(guān)系。

②詳見賴丹，吳雯雯.資源環(huán)境視角下的離子型稀土采礦成本收益研究，中國礦業(yè)大學(xué)學(xué)報 （哲學(xué)社會科學(xué)版），2013年第3期，第63-69頁。文中詳細測算了生產(chǎn)單位稀土氧化物的環(huán)境成本，本文選取了這三項費用實際治理發(fā)生額指標。

③數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局網(wǎng)站。

④ 數(shù)據(jù)來源于贛州市人大政府工作報告 （2011-2013）。

⑤ 數(shù)據(jù)來源于贛州市財政局年度決算表 （2010-2013）。