周 薇 黃道光

(南京師范大學(xué)勞動(dòng)與社會(huì)保障系 南京210097;南京市人力資源和社會(huì)保障局 南京210017)

前言

從世界普遍規(guī)律看，人口老齡化是一國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果，新加坡也不例外。作為亞洲四小龍之一的工業(yè)化城市國(guó)家，該國(guó)從20世紀(jì)60年代開(kāi)始實(shí)行嚴(yán)格的生育控制政策，其后人口出生率下降速度很快，老年人口比重不斷提高。作為一個(gè)城市島國(guó)，新加坡國(guó)土面積狹小，農(nóng)業(yè)從業(yè)人口比重極低，而第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)者集中。新加坡的人口主要由華族、馬來(lái)族、印度族和其他族群組成。依據(jù)新加坡國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的人口數(shù)據(jù)，該國(guó)在20世紀(jì)90年代后期進(jìn)入老齡化社會(huì)，和中國(guó)進(jìn)入老齡化社會(huì)處于大體相當(dāng)?shù)臅r(shí)期，但是晚于中國(guó)的北京、上海等一線大城市。2014年底，65周歲及以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎剡_(dá)到11.2%，略高于同時(shí)期中國(guó)平均水平［1］。新加坡人口預(yù)期壽命為82.8周歲，其中女性已達(dá)到84.9周歲，男性80.5周歲［2］，其人口老齡化的程度是東南亞地區(qū)最高的。

在新加坡國(guó)家獨(dú)立之前建立的以強(qiáng)制儲(chǔ)蓄為特征、主要覆蓋工薪勞動(dòng)者的中央公積金制度 (Central Provident Fund，CPF)，最早和中心的內(nèi)容是養(yǎng)老金計(jì)劃，發(fā)展至今已成為該國(guó)社會(huì)保障制度的核心內(nèi)容。在不少人的眼中，新加坡的社會(huì)保障制度即是中央公積金制度，老年人的保障都源于此，這其實(shí)是一種誤讀。在中國(guó)知網(wǎng)中，通過(guò)關(guān)鍵詞“新加坡養(yǎng)老”、“新加坡老年”、以及“新加坡社會(huì)保障”搜索2000年以來(lái)的文章共18篇，發(fā)現(xiàn)國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)新加坡養(yǎng)老保障的研究也多是基于中央公積金制度的分析。在新加坡，60周歲以上的人被稱(chēng)為“樂(lè)齡人士”(英文就是Senior，有成功老年化的意思)，處于社會(huì)不同階層的老年人是否都能夠樂(lè)享晚年生活?筆者基于在新加坡的幾年生活和學(xué)習(xí)經(jīng)歷，試圖全面解讀該國(guó)中央公積金制度之外的老年社會(huì)福利制度。

一 老年社會(huì)保障理念——授之以漁亦或授之以魚(yú)?

社會(huì)保障理念是社會(huì)保障模式的選擇和制度建設(shè)的價(jià)值前提，是一國(guó)社會(huì)保障制度建立的依據(jù)和出發(fā)點(diǎn)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及受全球化背景的影響，各國(guó)社會(huì)保障理念在突出本國(guó)特色的同時(shí)不斷地融入普適保障理念?？傮w來(lái)說(shuō)，新加坡現(xiàn)行的老年社會(huì)保障理念主要體現(xiàn)在以下六個(gè)方面:

1.“工作至上”的工作倫理

可以說(shuō)，這一工作倫理是新加坡自建國(guó)以來(lái)一直奉行的。新加坡是一個(gè)移民國(guó)家，在其發(fā)展早期，國(guó)人中有很大比例是從中國(guó)南方地區(qū) (主要是福建和廣東)下南洋的謀生者。在其建國(guó)之初，國(guó)家經(jīng)濟(jì)并不發(fā)達(dá)，用新加坡人自己的話來(lái)說(shuō)，他們的國(guó)家是靠著努力和奮斗才有了今天的繁榮。20世紀(jì)早期從中國(guó)南下打工的“紅頭巾”①紅頭巾主要是指20世紀(jì)早期從廣東三水來(lái)新加坡打工的女性，她們主要在建筑行業(yè)做工，以吃苦耐勞聞名?，F(xiàn)在新加坡生活的紅頭巾約有二三十人，她們中不少人在養(yǎng)老院度晚年。，一直是新加坡政府大力宣傳的楷模。這一工作至上倫理強(qiáng)調(diào)個(gè)人奮斗，不養(yǎng)懶人;在社會(huì)保障方面主張通過(guò)“工作激勵(lì)”、“機(jī)會(huì)均等”，形成“工作—積累—收益”的良性循環(huán)［3］。受此影響，新加坡是當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)國(guó)家中沒(méi)有失業(yè)保障制度安排的國(guó)家之一，卻代之以“充分就業(yè)”等就業(yè)幫扶政策措施。對(duì)于年輕健康的低收入老年人，在其公積金不足或生活出現(xiàn)困難時(shí)，政府的責(zé)任仍舊首先是提供就業(yè)崗位，通過(guò)保證其就業(yè)達(dá)到改善老年生活的目的。

2.“反福利主義”的社會(huì)保障傾向

從1819年起，新加坡就是英國(guó)重要的貿(mào)易港。其社會(huì)保障制度的核心——中央公積金制度，在建立之初也因此受到宗主國(guó)殖民地政策的影響。雖然英國(guó)在本土實(shí)行高水平的福利制度，但在殖民地卻以不影響宗主國(guó)的利益為前提，低水平發(fā)展社會(huì)保障。而另一方面，新加坡在1965年獨(dú)立后，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人也一直反對(duì)建立像西方國(guó)家的保障制度，強(qiáng)調(diào)非福利性質(zhì)的保障，強(qiáng)調(diào)家庭對(duì)成員的保障作用。新加坡國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人認(rèn)為福利制度易導(dǎo)致平均主義，容易養(yǎng)懶漢，從而影響勞動(dòng)者積極性的發(fā)揮和工作效率的提高。政府重點(diǎn)發(fā)展強(qiáng)制性的、以個(gè)人儲(chǔ)蓄為主、非收益均等的中央公積金制度。公共救助制度僅是作為最后一道安全網(wǎng)的面目出現(xiàn)，且公共救助支出占國(guó)家公共支出比重小。用新加坡國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人常講的一句話就是“政府考慮的是如何將經(jīng)濟(jì)蛋糕做大”，以提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。

3.儒家文化影響下的家庭責(zé)任

國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)為亞洲地區(qū)有六大受儒家文化影響的國(guó)家，新加坡便是其中之一。新加坡自建國(guó)以來(lái)一直強(qiáng)調(diào)儒家文化建設(shè)，20世紀(jì)80年代所推行的儒學(xué)運(yùn)動(dòng)，注重家庭本位、強(qiáng)調(diào)家庭責(zé)任是儒家思想的核心內(nèi)容之一，并出臺(tái)相應(yīng)的法規(guī)保障和政策激勵(lì)措施。新加坡政府在1991年發(fā)表的《共同價(jià)值書(shū)》中強(qiáng)調(diào)的五大共同價(jià)值之一就是“家庭為根，社會(huì)為本”。在老年社會(huì)保障方面，以中央公積金制度為代表的社會(huì)保障計(jì)劃中多涉及家庭中的三代人，而政府通過(guò)稅收、現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)、法律等因素鼓勵(lì)家庭對(duì)老年人的支持。正如新加坡國(guó)立大學(xué)李光耀公共政策學(xué)院的著名學(xué)者穆賈·亞瑟(Mukul Asher)教授所說(shuō)，東方國(guó)家不應(yīng)該像西方那樣，用簡(jiǎn)單的老年保障制度來(lái)替代家庭保障。政府的角色應(yīng)該是彌補(bǔ)家庭保障不足，幫助子女更好地照顧父母。

4.全球化背景下城市國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的憂患意識(shí)

從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度看，一國(guó)社會(huì)保障水平的高低在很大程度上依賴(lài)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展水平和對(duì)未來(lái)的預(yù)期，這是社會(huì)保障制度建設(shè)和發(fā)展完善的重要事實(shí)前提。新加坡自建國(guó)以來(lái)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，有亞洲奇跡之稱(chēng)，人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值水平居亞洲前列。但是作為一個(gè)國(guó)際化大都市、一個(gè)城市國(guó)家，新加坡資源缺乏，且國(guó)內(nèi)市場(chǎng)小。不管是早期的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)還是今天的資本、技術(shù)、科技和信息密集型產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展在很大程度上是依賴(lài)于周邊國(guó)家和國(guó)際大環(huán)境。本世紀(jì)以來(lái)，受人口老齡化的影響，新加坡勞動(dòng)力人口短缺，接受了大量來(lái)自東南亞各國(guó)、中國(guó)、印度的外籍勞工。正因于此，新加坡是一個(gè)有著很強(qiáng)憂患意識(shí)的國(guó)家，政府采取多種方法，以增強(qiáng)其經(jīng)濟(jì)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，社會(huì)保障的發(fā)展自然讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

5.社會(huì)福利救濟(jì)的“多方的援手”

新加坡的社會(huì)保障制度強(qiáng)調(diào)“多方的援手”，在強(qiáng)調(diào)個(gè)體的自助和自力更生，重視家庭作用的同時(shí)，也充分發(fā)揮社區(qū)、企業(yè)、各類(lèi)社會(huì)團(tuán)體以及自愿組織的作用?！岸喾降脑帧敝饕谥醒牍e金制度外的如福利救濟(jì)、社會(huì)服務(wù)等方面發(fā)揮作用。新加坡的“多方的援手”有其歷史淵源，早在英殖民統(tǒng)治時(shí)期，各種族內(nèi)部就有了以“同宗”、“同鄉(xiāng)”、“同一宗教”背景等名義的保障。例如在華人中，來(lái)自廣東、福建的勞工在年老時(shí)，可以得到同姓宗祠、同鄉(xiāng)會(huì)的經(jīng)濟(jì)援助。再如新加坡著名的宗教團(tuán)體“德教會(huì)”每年都舉辦慈善義演，邀請(qǐng)社會(huì)各方人士，募集慈善資金。這種多支柱的、責(zé)任分擔(dān)的社會(huì)福利、救濟(jì)與服務(wù)，在減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)，也喚起和提升社會(huì)公眾回報(bào)社會(huì)的意識(shí)和行動(dòng)。

6.“關(guān)愛(ài)”的社會(huì)目標(biāo)

在新加坡中央公積金制度建立之初，政府對(duì)加入該制度的雇員的最低收入作了限制，這使得部分低收入、無(wú)穩(wěn)定工作的勞動(dòng)者成為公積金會(huì)員。中央公積金制度實(shí)質(zhì)上只是一種特殊的社會(huì)保險(xiǎn)制度;是一種強(qiáng)制性的由勞資雙方共同出資，依照固定的比例，無(wú)須計(jì)稅，計(jì)入個(gè)人賬戶(hù)名下而無(wú)社會(huì)統(tǒng)籌賬戶(hù)，政府確保償付和支付利息的個(gè)人儲(chǔ)蓄積累模式。這一制度事實(shí)上也造成了社會(huì)保障的分配不均，無(wú)法體現(xiàn)社會(huì)保障的本質(zhì)——公平性和互濟(jì)性。作為老年人，享受公積金制度下的各項(xiàng)老年保障的前提條件是必須是公積金會(huì)員。不過(guò)，新加坡政府一直對(duì)現(xiàn)有老年人公積金會(huì)員數(shù)量和比重諱莫如深。根據(jù)一些學(xué)者的估算，20世紀(jì)90年代中期，新加坡公民及永久居民中，只有1/3的老年人是公積金會(huì)員，而多數(shù)的老年人并不能享受該項(xiàng)制度所帶來(lái)的福利。隨著老年人口比重的提高，低收入老年的養(yǎng)老問(wèn)題成為社會(huì)問(wèn)題。20世紀(jì)90年代，新加坡政府首次提出要建立一個(gè)充滿(mǎn)關(guān)愛(ài)的社會(huì)，提高眾多處于較低社會(huì)階層國(guó)民的生活質(zhì)量，此后政府先后出臺(tái)了一系列涉老政策，尤其惠及中低收入者。

無(wú)論是以上哪一個(gè)社會(huì)保障理念，都無(wú)不體現(xiàn)出新加坡政府所扮演的高度政治控制的角色，以及其在圍繞實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、突出效率、服務(wù)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)目標(biāo)。就世界各國(guó)社會(huì)保障的實(shí)踐來(lái)看，對(duì)勞動(dòng)力人口一般采取“授之以漁”輔之以其他措施，即主要是通過(guò)就業(yè)促進(jìn)從而達(dá)到保障的目標(biāo);對(duì)于老年人則多采用“授之以魚(yú)”的保障方法，即主要采取經(jīng)濟(jì)保障與服務(wù)的方式。新加坡的老年保障卻有所不同，在強(qiáng)調(diào)自助、從其公積金退休賬戶(hù)中獲取養(yǎng)老金，以及強(qiáng)調(diào)家庭的作用的同時(shí)，政府通過(guò)直接提供就業(yè)崗位，給予雇主各種優(yōu)惠政策鼓勵(lì)低齡、健康的低收入老年人通過(guò)就業(yè)來(lái)解決養(yǎng)老所需資金。對(duì)于高齡且收入低的老年人，政府則通過(guò)各種激勵(lì)措施鼓勵(lì)家庭、所在社區(qū)、各社會(huì)團(tuán)體來(lái)共同解決老人所需，政府出資的公共救助則作為最后一道安全網(wǎng)的面目出現(xiàn)。

二 老年社會(huì)福利——全民性的亦或針對(duì)少數(shù)人口?

盡管?chē)?guó)內(nèi)外學(xué)界對(duì)“社會(huì)福利”的界定一直存在爭(zhēng)議，但一般都認(rèn)同社會(huì)福利有廣義和狹義之分。而對(duì)概念界定的差異源自各國(guó)和各地區(qū)不同的社會(huì)福利制度和實(shí)踐，如英國(guó)二戰(zhàn)后的多數(shù)時(shí)間，“福利”是社會(huì)工作的代名詞，或者更準(zhǔn)確地說(shuō)，是指由地方當(dāng)局提供的個(gè)人社會(huì)服務(wù)的代名詞。在美國(guó)，福利通常意味著這一點(diǎn):主要針對(duì)單親母親及其子女的家計(jì)調(diào)查的救助，這一救助以食品券和現(xiàn)金津貼的形式發(fā)放［4］。學(xué)者穆懷宗認(rèn)為，廣義的社會(huì)福利包括各種社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療保健、教育、住房、收入供養(yǎng)、社會(huì)工作等各個(gè)方面，服務(wù)對(duì)象包括貧困者、老年人、婦女和兒童、殘疾人等群體，通過(guò)家庭政策、福利的傳遞、養(yǎng)老政策、保健政策等提供社會(huì)資金和服務(wù)，從而滿(mǎn)足各種不同群體的社會(huì)服務(wù)需要。狹義的社會(huì)福利則限于為特殊需要人群提供的某種基準(zhǔn)之上的津貼和福利［5］。田北海等對(duì)社會(huì)福利做了分類(lèi)，以社會(huì)福利的形式為依據(jù)，分為資源性福利與服務(wù)性福利;以社會(huì)福利的實(shí)現(xiàn)方式為依據(jù)，劃分為保障性和非保障性福利;以社會(huì)福利的層次為依據(jù)，分為生存型福利、發(fā)展型福利與享受型福利［6］。正是由于社會(huì)福利一詞界定的差別，老年社會(huì)福利概念也存在爭(zhēng)議，如補(bǔ)缺型老年福利還是普惠型老年福利，但一般認(rèn)同老年社會(huì)福利包括兩個(gè)部分，即現(xiàn)金及其他資源資助，服務(wù)的提供。筆者依據(jù)提供者的來(lái)源及主辦者將新加坡的老年福利劃分為以下三類(lèi):

(一)政府所提供的福利

1.增長(zhǎng)配套 (Progress Package)

這是一種全民性的福利，即分享政府財(cái)政預(yù)算盈余。從2001年至今，新加坡政府定期將財(cái)政盈余給國(guó)民分享，一般在財(cái)政結(jié)算日或年終。其花紅(分紅)種類(lèi)為: (1)增長(zhǎng)花紅 (Growth Dividends)，根據(jù)個(gè)人的具體情況可獲得200到800新元。收入越低，花紅越高。60周歲及以上的樂(lè)齡人士尤其是中低收入者可獲得較高的增長(zhǎng)花紅。(2)就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)花紅 (Workfare Bonus)，低收入的、年齡較高的工人可得到較多的花紅。(3)國(guó)民服役花紅，水電費(fèi)回扣等。增長(zhǎng)配套中涉及老年人群體的福利還體現(xiàn)在政府對(duì)他們退休后生活及醫(yī)療保健需求的關(guān)注，例如政府為老人護(hù)理基金 (Eldercare Fund)和保健基金 (Medifund)填補(bǔ)1億新元，為年滿(mǎn)50周歲及以上者填補(bǔ)公積金特別賬戶(hù)、退休賬戶(hù)及保健儲(chǔ)蓄賬戶(hù)。

2.老年就業(yè)保護(hù)政策

主要針對(duì)低齡老年人的就業(yè)保護(hù)政策。政府通過(guò)給予老年就業(yè)者及雇主雙方的優(yōu)惠條件，來(lái)保護(hù)低齡老年人就業(yè)。例如降低雇主和雇員的公積金繳費(fèi)率、給予老年雇員以就業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)他們到達(dá)62周歲法定退休年齡后繼續(xù)工作。這一方面有利于填補(bǔ)部分老年人公積金賬戶(hù)不足的問(wèn)題，同時(shí)也在一定程度上緩解了該國(guó)勞動(dòng)力緊張的狀況。從現(xiàn)有老年就業(yè)情況來(lái)看，55周歲以上人口中受教育水平越低，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口比例越高。這部分老年人中不少是公積金帳戶(hù)余額達(dá)不到最低存款要求的，他們所具備的知識(shí)和技能只能從事低技術(shù)含量的工作。因此，政府政策優(yōu)惠的崗位也多是低技術(shù)含量。此外還考慮到老年人的體能特點(diǎn)，多是勞動(dòng)強(qiáng)度不太高的崗位，如在新加坡各校園里，清潔工和食堂服務(wù)人員不少就是這樣的低齡老年人。

3.公共救助計(jì)劃 (Public Assistance Scheme，PAS)

新加坡公共救助計(jì)劃主要由三塊構(gòu)成:SelfRelianc即自勵(lì)計(jì)劃，主要針對(duì)那些需要暫時(shí)性幫助的人，幫助他們回復(fù)到正常生活;ComCare Grow即關(guān)懷計(jì)劃，針對(duì)兒童;ComCare Enable，即激發(fā)計(jì)劃，針對(duì)需要長(zhǎng)期救助的人，包括老年人。該項(xiàng)計(jì)劃的資金來(lái)源于政府直接撥款給社會(huì)及家庭發(fā)展部(Ministry of Social and Family Development)，由該部的社會(huì)福利局管理。在這一計(jì)劃下還有針對(duì)生活無(wú)依的、通過(guò)了資格檢查的貧困老年人的醫(yī)療救助(Medifund)，受助的老年人可以享受在全國(guó)綜合醫(yī)院及政府醫(yī)院的免費(fèi)治療①新加坡針對(duì)老年人的公共救助系統(tǒng)要求老年人必須符合相應(yīng)的條件:(1)65周歲以上的男性或多或60周歲以上的女性;(2)在新加坡居住至少二十年;(3)通過(guò)了貧困測(cè)試。(4)對(duì)于以上老年人，在 (1)為新加坡公民或永久性居民;(2)由于年老、疾病或不順利的家庭環(huán)境;(3)沒(méi)有任何生存幫助或家庭成員可以依靠。而且也只有受助者居住于新加坡境內(nèi)才可以享受。享受公共救助的老年人可以同時(shí)享受其它形式的如房租補(bǔ)貼等。。這些年來(lái)，針對(duì)個(gè)人和家庭的公共援助金一直在向上調(diào)整，根據(jù)2014年的標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)獨(dú)居的符合救助條件的老人每月可獲得的援助金是400新元［7］。下表為2000年以來(lái)新加坡公共救助受助者概況。從下表明顯地看出兩點(diǎn):其一，公共救助受助者占總?cè)丝诒壤喈?dāng)?shù)?其二，老年人是公共救助的最主要受助者。

表1 新加坡公共救助受助者

(續(xù)上表)

(二)以社區(qū)為依托的福利項(xiàng)目

1.政府引導(dǎo)下的社區(qū)涉老服務(wù)

新加坡是一個(gè)具有高度政府控制型的國(guó)家，以社區(qū)為依托的社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目也在很大程度上打上了政府意志的烙印。由于國(guó)家小，政府的頂層設(shè)計(jì)到達(dá)基層的路徑短。經(jīng)各社區(qū)議員積極推動(dòng)下的社區(qū)工作，能夠比較好地貫徹政府意志。1999年，由社會(huì)發(fā)展、青年及體育部主持，聯(lián)合衛(wèi)生部、國(guó)家福利委員會(huì)及人民協(xié)會(huì)組成的服務(wù)檢討委員會(huì)(the Service Review Committee)，主要檢討包括跨部長(zhǎng)級(jí)人口老齡化委員會(huì) (the Inter－ministerial Committee on the Ageing Population，IMC)現(xiàn)有的計(jì)劃和服務(wù)，以及推出未來(lái)的涉老服務(wù)藍(lán)圖。

新加坡以社區(qū)為依托的老年福利項(xiàng)目的宗旨是為老年人提供居家養(yǎng)老服務(wù)，減輕家人和子女的照顧負(fù)擔(dān)。幫助老年人在熟悉的社區(qū)中而非養(yǎng)老機(jī)構(gòu)生活，同時(shí)幫助他們?nèi)谌肷鐓^(qū)生活，樂(lè)享晚年。新加坡強(qiáng)調(diào)的“就地養(yǎng)老”理念，類(lèi)似于我國(guó)的“社區(qū)養(yǎng)老”，將機(jī)構(gòu)養(yǎng)老作為不得已的選擇。自1988年開(kāi)始，新加坡政府提供以社區(qū)為依托的老年照顧服務(wù)，是老年居家養(yǎng)老的服務(wù)項(xiàng)目?jī)?nèi)容之一，目的是為身體狀況欠佳和臥病在床的老人提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，以便他們可以在自己居住的社區(qū)中養(yǎng)老。新加坡政府每年為老年人提供免費(fèi)的體檢，為年齡在70周歲及以上身有殘疾者，提供一個(gè)臨時(shí)性的方案，支付每月100至150新元、最多可領(lǐng)取五年的補(bǔ)貼。2007年政府還從保健基金中撥出五億新元的專(zhuān)款成立了“銀發(fā)族保健基金計(jì)劃”(Medifund Silver)，為65周歲以上的無(wú)法負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用的貧困老人提供醫(yī)療援助。在2000—2005年的五年計(jì)劃中，政府每年約投入300萬(wàn)新元到老年福利社區(qū)服務(wù)中［8］。很值得學(xué)習(xí)的是，新加坡政府主導(dǎo)的社區(qū)涉老服務(wù)，還有一個(gè)很重要的功能，即公眾教育。也就是，提高公眾對(duì)老年人及老年問(wèn)題的正確認(rèn)知，喚起公眾對(duì)這一問(wèn)題的興趣，并付諸于社會(huì)行動(dòng)。

2.社區(qū)也是體現(xiàn)“多方的援手”的平臺(tái)

在新加坡，每十幾、二十棟相連的政府組屋便構(gòu)成一個(gè)小型社區(qū)即鄰里組織①在新加坡“居者有其屋”政策下，國(guó)民中大約80%的人口居住在政府組屋中。。組屋的底層為架空層，留作社區(qū)居民活動(dòng)使用。每一個(gè)社區(qū)設(shè)立多服務(wù)中心，有專(zhuān)門(mén)辟出的一塊作為老年人活動(dòng)中心，老年人常常在這里聊天、打牌、下棋、看電視。社區(qū)中還設(shè)有老人日托、康復(fù)中心，為那些家人子女外出工作、卻有需要特殊照料的老人的家庭提供服務(wù)。在日托中心中不僅有醫(yī)務(wù)人員，還活躍著志愿性社工。此外，社區(qū)還為老年人提供庇護(hù)所服務(wù)等特殊服務(wù)項(xiàng)目。社區(qū)中還經(jīng)常舉辦各類(lèi)免費(fèi)的關(guān)于健康養(yǎng)生、烹飪美食、電腦網(wǎng)絡(luò)等方面的學(xué)習(xí)班和講座，而講座人通常是本社區(qū)的有著專(zhuān)業(yè)知識(shí)、熱心公益的社區(qū)居民，如醫(yī)生、大學(xué)老師、各類(lèi)專(zhuān)家，甚至家庭主婦等。社區(qū)還組織老年義工的志愿服務(wù)活動(dòng)、組織各類(lèi)老年人的康樂(lè)活動(dòng)，組織面向老年人的低價(jià)短途旅游等。

(三)社會(huì)福利性組織提供的福利

“多方的援手”一直是新加坡政府在社會(huì)保障制度建設(shè)中所重視的，強(qiáng)調(diào)個(gè)體和各類(lèi)組織所應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。新加坡活躍著不少主要為老年人及其他社會(huì)弱勢(shì)群體提供各種福利性服務(wù)的團(tuán)體。

1.宗教組織

新加坡是一個(gè)多種族、多信仰的國(guó)家，境內(nèi)活躍著佛教、道教、伊斯蘭教、印度教、基督教，以及天主教、猶太教、錫克教等宗教組織。這些宗教組織在對(duì)信仰本教的老年人提供幫助的同時(shí)，也積極參與社會(huì)的各類(lèi)公益事業(yè)。如在新加坡較有影響的德教②德教起源于中國(guó)廣東潮汕地區(qū)，廣泛流傳于東南亞，是新加坡華人社會(huì)重要的宗教。太和觀，每年都組織義演來(lái)籌集慈善資金，強(qiáng)調(diào)給予不分種族的、需要幫助的人以幫助和服務(wù)。

2.宗鄉(xiāng)團(tuán)體和會(huì)館

以華人為例，在新加坡建國(guó)之前，從中國(guó)南下的移民，在這里舉目無(wú)親，又得不到英殖民政府的幫助，生活十分困難。而宗鄉(xiāng)團(tuán)體給予他們?cè)?，在新加坡社?huì)一直比較活躍的有陳氏宗祠、林氏宗祠、福建會(huì)館、潮州會(huì)館等。一些宗鄉(xiāng)團(tuán)體還創(chuàng)辦學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)老院。直到今天，新加坡社會(huì)還保留那種互相扶持、互相幫助的精神。

3.民間組織參與的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)

養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)上，政府是投資主體，基本上提供90%的建設(shè)資金。而各類(lèi)民間團(tuán)體則主要參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，政府對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)各項(xiàng)服務(wù)的運(yùn)作成本提供不同的津貼，如實(shí)行雙倍退稅的激勵(lì)政策，并且允許國(guó)家福利理事會(huì)認(rèn)可的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)面向社會(huì)募捐。

結(jié)語(yǔ)

依照之前社會(huì)福利的定義來(lái)考量新加坡的老年福利，不難發(fā)現(xiàn)該國(guó)老年社會(huì)福利總體水平不高，受助人口比例小，而且很難將社會(huì)福利和社會(huì)救助截然分開(kāi);補(bǔ)缺型老年福利項(xiàng)目占多數(shù)，這樣的老年社會(huì)福利安排與新加坡的社會(huì)福利理念密不可分。從老年福利的來(lái)源來(lái)看，在政府主導(dǎo)下，充分發(fā)揮社會(huì)各方面的力量，目的是幫助需要幫助的老年人主要是中低收入老年人。如幫助個(gè)人公積金賬戶(hù)資金不足的低齡健康老年人就業(yè)、提供醫(yī)療健康救助、為低收入老年人提供低收費(fèi)及免費(fèi)的醫(yī)療項(xiàng)目、為無(wú)生活來(lái)源和無(wú)勞動(dòng)能力的老年人提供最低生活保障等。新加坡公共救助系統(tǒng)不僅針對(duì)老年人，也覆蓋其他人群。但是根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，享受這項(xiàng)救助的80%是老年人。其宗旨是為需要幫助者提供最后一道安全網(wǎng)，即在受助者本人、家庭、社區(qū)都為之作努力后仍有需要時(shí)，政府出面給予支持。新加坡老年福利很少有普惠性的覆蓋全體老年人的項(xiàng)目，增長(zhǎng)花紅算是其中的主要項(xiàng)目。此外，建造無(wú)障礙的公共環(huán)境、保障老人能夠在其所生活的社區(qū)內(nèi)就地養(yǎng)老、推廣“活躍樂(lè)齡”也是其中的內(nèi)容。新加坡政府通過(guò)積極的公眾教育，提高公眾對(duì)老年人及老年問(wèn)題的正確認(rèn)知，強(qiáng)調(diào)社會(huì)責(zé)任意識(shí)，讓更多的社會(huì)成員和組織參與到“多方的援手”行動(dòng)中。其政府也鼓勵(lì)老年人為社會(huì)再做貢獻(xiàn)，參加各種義工團(tuán)體，參與社交活動(dòng)，積極融入社會(huì)。

本世紀(jì)以來(lái)，新加坡人口總量提高很快，尤其是外籍人口增長(zhǎng)速度快。根據(jù)新加坡統(tǒng)計(jì)局資料顯示，2000年新加坡外籍人數(shù)為75.45萬(wàn)，而到2014年時(shí)增加到159.899萬(wàn)，翻了一倍，占總?cè)丝诒戎氐?9.23%［9］。這么高比例的外籍人口有利于緩解人口老齡化帶來(lái)的勞動(dòng)力緊缺壓力。然而，其社會(huì)保障資源尤其是養(yǎng)老保障資源過(guò)渡的國(guó)家保守主義，即只有本國(guó)公民和永久性居民才能享受的政策傾向，可能也是新加坡未來(lái)需要思考的問(wèn)題。

【注 釋】

［1］“Key indicators on the elderly”，Department of Statistics Singapore，http://www.singstat.gov.sg/docs/default －source/default－document－library/statistics/browse_ by_theme/population/statistical_ tables/elderly.xls，2015 －11－03．

［2］“Key demographic indicators(1970 － 2015)”，Department of Statistics Singapore，http://www.singstat.gov.sg/docs/default－source/default－document－library/publications/publications_ and_papers/population_ and_population_structure/keyind－population2015.xls，2015－11－03．

［3］李建等:《新加坡社會(huì)保障制度》，上海人民出版社，2011年，第5頁(yè)。

［4］〈英〉艾倫·肯迪著，周薇等譯《福利視角:思潮、意識(shí)形態(tài)及政策爭(zhēng)論》，上海人民出版社，2011年，第5頁(yè)。

［5］穆懷宗:《社會(huì)保障國(guó)際比較》，中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2011年，第276頁(yè)。

［6］田北海等:《香港與內(nèi)地老年社會(huì)福利模式比較》，北京大學(xué)出版社，2008年，第32頁(yè)。

［7］“Assistance schemes for individuals and families in social and financial need”，National Council of Social Service，http://www.ncss.gov.sg/documents/List%20of%20Assistance%20Schemes%20－%20Jan%202014.pdf，2015－11－03．

［8］“Eldercare Master Plan(FY2001 to FY2005)”，Ministry of Community Development and Sports，http://app.msf.gov.sg/portals/0/Summary/research/Materials_MCDS_ElderCare_Masterplan.pdf，2014－11－25．

［9］“Population and growth rate”，Department of Statistics Singapore，http://www.singstat.gov.sg/docs/default－ source/default－document－library/publications/publications_and_papers/reference/yearbook_2015/excel/topic3.xls，2015－11－03．